Институт отставки правительства России как мера ретроспективной ответственности

Введение. Пожалуй, не будет преувеличением отметить, что одним из наиболее распространенных, часто употребляемых в науке и практике конституционного права является понятие отставки. Вместе с тем вряд ли мы погрешим против истины, если будем утверждать, что институт отставки Правительства РФ относится к числу крайне противоречивых с точки зрения содержания, оснований, субъектного состава и последствий правовых институтов.

С принятием Конституции Российской Федерации определился четкий субъектный состав, в отношении которого может быть реализована процедура отставки, а именно: Президент РФ, Правительство РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, судьи, государственные служащие. Само понятие отставки в Большом юридическом словаре определяется как «сложение полномочий правительства, его членов или отдельных министров в связи с вынесением вотума недоверия или порицания, внутренними разногласиями в правительстве, по состоянию здоровья, по достижению установленного законодательством возраста» [1].

Основная часть. Не вызывает сомнения, что такие понятия, как «сложение полномочий» и «отставка», все же не являются равнозначными. Понятие «сложение полномочий» применяется Конституцией РФ в ст. 116 только в случаях сложения полномочий со стороны Правительства РФ перед вновь избранным Президентом РФ. Во всех других случаях прекращение исполнения полномочий Правительством является досрочным и именуется отставкой. Соответственно, сложение полномочий Правительства РФ и его отставка имеют разную правовую подоплеку. Сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Президентом РФ не может быть мерой конституционной ответственности, а является объективным результатом демократического процесса смены главы государства через институт выборов. Напротив же, отставка Правительства РФ всегда связана с ответственностью – политической или конституционной. Поэтому уделим особое внимание ст. 117 Конституции РФ, регламентирующей вопросы отставки Правительства РФ.

Отставка Правительства РФ по ст. 117 Конституции РФ возможна в следующих случаях:

• 1)    согласно ч. 1 ст. 117 Конституции РФ по решению всего Правительства РФ;

• 2)    согласно ч. 2 ст. 117 Конституции РФ по решению Президента РФ, который отправляет в отставку все Правительство РФ;

• 3)    согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ в результате выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы РФ;

• 4)    согласно ч. 4 ст. 117 Конституции РФ вследствие отказа в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы РФ;

• 5)    вследствие освобождения от должности Председателя Правительства РФ, предусмотренного п. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Первое и пятое основание можно отнести к добровольной отставке Правительства РФ, т.е. «прекращению исполнения полномочий по желанию самого субъекта отставки» [2]. Остальные же основания влекут за собой принудительную отставку, т.е. «прекращение исполнения полномочий вне зависимости от желания самого субъекта отставки, по решению соответствующего государственного органа или должностного лица» [3].

В отношении первого основания, регламентированного ч. 1 ст. 117 Конституции РФ, Правительство как коллегиальный и коллективный орган должно принимать совместное решение об отставке на своем заседании при участии всех членов, за исключением тех лиц, которые входят в Правительство РФ по должности (генпрокурор, Уполномоченный по правам человека и др.). Отставка на данных лицах никаким образом не отразится, и, соответственно, принимать участие в голосовании по данному вопросу они не могут.

Однако существует точка зрения, согласно которой «решение об отставке Правительства может принять единолично его Председатель, так как кроме него остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя» [4]. Вместе с тем такой вариант вполне допустим, но реализация его будет проходить по схеме, закрепленной в ст. 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», где Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом Российской Федерации по своему собственному заявлению об отставке. Удовлетворение такой отставки автоматически влечет за собой отставку всего состава Правительства РФ. Установленная в указанном случае зависимость отставки всего состава Правительства РФ, от отставки Председателя Правительства РФ согласно ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» объясняется его (Председателя) статусом, а также обязанностями и ответственностью за организацию работы и определение основных направлений деятельности Правительства и конституционной схемой (в два этапа) формирования Правительства РФ.

Еще раз подчеркнем, что каких-либо существенных правовых различий в основаниях отставки, закрепленных ч. 1 ст. 117 Конституции РФ и ч. 2 ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» для разных его членов нами не выделяется. Даже в случае когда Председатель Правительства РФ выразит свое личное желание уйти в отставку от имени всего Правительства на основании ч. 1 ст. 117 Конституции РФ, при этом не посоветовавшись с членами Правительства РФ, их неведение никаким образом не повлияет на правовые последствия такой отставки. Мнение любого члена Правительства, даже входящего в силовой блок, Председатель Правительства РФ имеет право вообще не учитывать при принятии решения об отставке по основаниям ч. 1 ст. 117 Конституции РФ. Таким образом, нормы ч. 1 ст. 117 Конституции РФ и ч. 2 ст. 9 ФКЗ «О Правительстве РФ» являются совершенно одинаковыми в своих юридических последствиях для всего состава Правительства РФ.

Обратим внимание на тот факт, что Правительство РФ за всю историю своего существовании ни разу не воспользовалось возможностью добровольно уйти в отставку, при том что не раз политический курс, проводимый Правительством в стране, подвергался общественной критике и отрицательной парламентской оценке. Поэтому в российской политической практике «не сложился такой алгоритм добровольной отставки Правительства РФ» [5].

Зарубежный опыт добровольной отставки правительства, напротив, свидетельствует об использовании этой меры в большинстве случаев при делегировании отрицательной оценки их деятельности гражданами государства и осознании ответственности за проводимый правительством курс. Доказательством тому могут служить: события в Италии 2008 г., когда правительство Романо Проди было вынуждено уйти в отставку, связанную с общественным несогласием по проведению экономических реформ и порождением в связи с этим экономического кризиса; добровольная отставка правительства Йоргосу Папандреу в Греции в конце 2011 г., связанная с затянувшимся многомесячным экономическим кризисом; события на Украине, вызвавшие добровольную отставку всего правительства в феврале 2014 г.

Данный список стран можно продолжать, однако для России добровольная отставка Правительства – несвойственное явление, что, безусловно, связано с ее историческими и политическими особенностями. Ст. 117 Конституции РФ провозглашает, что Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации. Однако указанная конституционная норма устанавливает право федерального Правительства подать в отставку (не подтвержденное прецедентами в новейшей истории), но не обязывает главу государства принять ее. В связи с этим напомним слова Николая II в отношении отставки: «Возвращаю прошение Ваше об увольнении от должности. Мы живем в России, а не какой-либо республике, где министры ежедневно подают прошения об отставке. Когда Царь находит нужным уволить министра, тогда только последний уходит со своего поста» [6].

Принудительная отставка Правительства возможна в 3 вариантах: 1) отставка Правительства по решению Президента; 2) отставка вследствие выражения вотума недоверия Правительству РФ Государственной Думой; 3) отказ в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы.

Отставка Правительства по решению главы государства закрепляется ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, в которой говорится, что Президент РФ может принять решение об отставке Правительства. Отметим сразу, что иные виды принудительных отставок за все время существования Российской Конституции пока еще на практике не были реализованы.

Не заостряя внимание на хронологии отставок правительств в России, упомянем лишь неко- торые основания, по которым проходили те или иные отставки в период становления современной российской государственности:

• 1)    отставка Правительства B.C. Черномырдина связана была со «стремлением придать экономическим реформам больше энергии и эффективности, дать им дополнительный толчок, новый импульс», что не мог сделать отстраненный глава Правительства [7];

• 2)    отставка Правительства С.В. Кириенко была связана, по словам главы государства, с «законотворческим тупиком при принятии антикризисной программы» [8], при этом Президент отметил, что органами исполнительной власти должен руководить «тяжеловес» (по умолчанию – В.С. Черномырдин) [9];

• 3)    отставку Правительства Е.М. Примакова глава государства связал с «полностью выполненной поставленной перед Правительством РФ тактической задачей», отметив, что «однако ситуация в экономике по-прежнему не улучшается» и что «новый премьер способен придать работе кабинета необходимую динамику и энергию» [10];

• 4)    в связи с отставкой Правительства С.В. Степашина в заявлении Б.Н. Ельцина говорилось: «Ровно через год будут президентские выборы. И сейчас я решил назвать человека, который способен консолидировать общество... Россияне будут иметь возможность оценить деловые и человеческие качества Путина» [11].

Практика мотивации Президентом РФ своих действий, связанных с отставкой Правительства РФ, заслуживает, во всяком случае, признания. Однако эту практику можно считать лишь складывающимся конституционным обычаем, который стоит приветствовать, но не обязанностью главы государства [12].

Таким образом, нами были отмечены именно отставки Правительства во время сложных в политическом и экономическом плане вех развития нашей страны. Решения Президента об отставке Правительства РФ в 90-е гг. имели под собой конкретные основания – как правило, выражались в виде неэффективной деятельности Правительства РФ, в основном в экономической сфере. Следует отметить, что постепенное изменение ситуации, произошедшее после 2002–2003 гг., и стабилизация в сфере экономики, управления, социальной и политической сферах привели к снятию напряжения и отсутствию предпосылок для реализации неограниченного права Президента РФ по отставке Правительства РФ.

Высказываемые в юридической литературе мнения об ограничении главы государства права не чаще одного раза в шесть месяцев отправлять Правительство РФ в отставку не имеют под собой должной аргументации, так как затягивание или ограничения по срокам процесса отставки Правительства РФ будут способствовать дестабилизации обстановки. Кроме того, предложение о внесении в Конституцию РФ понятия «злоупотребление правом отставки» и введении дополнительного субъекта – Верховного Суда РФ, оценивающего «факт злоупотребления правом Президента в отношении отставки», является деструктивным, так как приведет к углублению кризисных ситуаций в стране, размытости ответственности в принятии решений, искажению заложенного Конституцией принципа разделения властей и многим другим негативным последствиям. Показательным в этом плане является суждение А.А. Шеяна, который отмечает, что Президент, обладающий безусловным правом отставки Правительства, разумеется, не обязан мотивировать свои действия. Требовать от Президента мотивации своего решения – значит, по существу связывать отставку Правительства с конкретными обстоятельствами, что противоречит современной природе взаимоотношений главы государства, парламента и правительства [13]. Кроме того, даже зарубежный опыт отставок правительств не подразумевает каких-либо законодательных ограничений временного или иного толка в отношении принимаемого главой государства решения.

Следующие два основания отставки Правительства РФ являются реализаций института парламентской ответственности Правительства РФ в полном юридическом проявлении и сводятся к парламентскому доверию (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ) и парламентскому недоверию (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Вотум недоверия, по мнению многих ученых, выглядит самым мощным политическим инструментом влияния Государственной Думы на Правительство РФ, кроме того, данный инструмент выступает формой парламентского контроля со стороны законодательной власти за исполнительной.

Последствия парламентской ответственности в вышеописанных нормах Конституции РФ (ч. 3 и 4 ст. 117) сводятся в случае своего логического завершения или к роспуску парламента, или к отставке Правительства, осуществляемой исключительно Президентом РФ. Различие этих форм состоит в субъектном составе, инициирующем доверие или недоверие Правительству. Так, недоверие высказывается сугубо Государственной Думой по собственной инициативе, отказ же в доверии или недоверие Правительству со стороны Думы диктуется инициативой самого Правительства, которое доверие запрашивает.

Институты формирования и отставки Правительства РФ, выносимое ему доверие или недоверие со стороны парламента в российском конституционном праве имеют немало существенных недостатков и неурегулированных моментов. Все эти пробелы в основном связаны с политическими особенностями и временем написания и принятия Конституции РФ. Кроме того, особая преемственность в отношении управленческих традиций Российской империи, формировавшихся веками, имеет место и отражается на политической жизни современной России, что проиллюстрировано нами ранее. Особое отношение к парламенту как со стороны Президента, так и со стороны Правительства РФ негативно влияет на весь механизм сдержек и противовесов.

Выводы. Будучи коллективным субъектом конституционной ответственности, Правительство РФ всячески сдерживает законодательные инициативы по конкретизации такой ответственности, а также механизму отставки Правительства, вотуму недоверия, срокам и основаниям наступления конституционной ответственности, что сводит на нет весь парламентский контроль в отношении данного органа, создает иллюзорное представление о парламентской ответственности Правительства РФ. Только путем внесения изме- нений в Конституцию РФ и законодательство, а также через конституционные прецеденты, конституционную практику и консультационные процедуры возможно создать действенный институт парламентской ответственности Правительства.

В качестве варианта закрепления индивидуальной парламентской ответственности членов Правительства РФ возможно было бы на законодательном уровне установить основания наступления их конституционно-правовой ответственности, в том числе и Председателя, четко обозначив перечень конституционных норм законов, нарушение которых влечет за собой такую ответственность.

Ретроспективная ответственность представляет собой ответственность лица, нарушившего правовую норму, перед государством. Наступает она в результате нарушения формально определенных юридических правил, а мера наказания определяется в рамках установленной для данного случая санкции. Ретроспективная юридическая ответственность для Правительства РФ материализуется в специфическом государственном воздействии и реализуется, как правило, посредством применения мер государственного принуждения, выражается через комплекс отношений процессуального характера. Нормы ретроспективной ответственности устанавливаются и применяются определенными компетентными органами и должностными лицами от имени государства.