Институты децентрализации власти

В современном мире тенденция централизации социальных систем вполне уравновешивается тенденцией децентрализации, сегментации общества. Одно из первых в мировой науке исследований в этой области принадлежит А.Токвилю. Он различал два типа централизации:

– правительственную (политическую);

– административную [16, с. 83].

При первом типе власть сосредотачивается в едином центре для защиты общих для всех слоев общества интересов (установление общих законов и взаимоотношений с иностранцами). При втором подобная же концентрация власти происходит для защиты интересов отдельных слоев общества, например тех или иных действий и начинаний общины [16, с. 83].

В ХIХ веке французский юрист А. Батби писал, что при «политической и административной централизации центр высасывает из окраин все интеллектуальные соки, в результате чего над изнемогающим телом страны поднимается буйная столица» [12, с. 6].

В ХХ веке о централизации с тех же позиций говорил В. Жискар де Эстэн: «Века централизации давят на нас. Мы обязаны им

гипертрофией столицы и атонией некоторых провинций, избыточной регламентацией и отсутствием должной ответственности на местах. Решение на верху вопросов, которые могут быть урегулированы внизу, не согласуется с принципом либеральной власти» [12, с. 9].

В современных условиях во всех цивилизованных странах развитие централистских тенденций порождает требование «благосклонности» местной общины к общественным интересам. Таким образом, сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственную программу делегирования полномочий и т.д. [2, с. 46].

В соответствии с положением деконцентрации власти сущность власти сводится к тому, чтобы подчеркнуть, что властные полномочия не делегируются обществу, а происходит некое перераспределение власти по уровням правительственной администрации. Деконцентрация предполагает лишь передачу полномочий от вышестоящих органов государственной иерархии к нижестоящим. Ж. Ведель определяет деконцентрацию как «организационный принцип, значение которого сводится к то- му, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах, поставленным во главе различных административных кругов либо различных государственных служб» [14, с. 7].

В большинстве демократических государств именно местные органы управления непосредственно решают повседневные, наиболее важные общественные вопросы. Это обусловливает сравнительно высокую управленческую заинтересованность и активное участие граждан в деятельности местных органов власти [8, с. 209]. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом, предприятием не требует высокого профессионализма и политической ответственности, необходимых при управлении делами централизованного управления в масштабе всего государства. Все это создает благоприятные предпосылки для широкого воплощения самоуправ-ленческих принципов на уровне местной административно-территориальной организации [10, с. 209].

Под деконцентрацией власти также понимают «передачу полномочий назначаемым из центра органам местной администрации» [7, с. 271]. Деконцентрацией называют и «ослабленную форму централизации, подразумевающей наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц» [11, с. 18].

Родственной, но не тождественной, в данном смысле, выступает категория «дево-люция», так как имеет региональный характер и ассоциируется с делегированием центральным правительством полномочий отдельным частям государства (субнациональным единицам) при полном сохранении суверенитета центра. При этом различают законодательную (предоставление органам региона права издавать законы) и административную деволюцию (передачу органам соответствующей субнациональной единицы права осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного режима) [13, с. 202].

Оборотной стороной централизации в ее чрезмерной форме, как известно, является патернализм. А Токвиль писал, что «доведенная до крайности централизация имеет целью ослабить у людей общинный дух» [16, с. 83].

Многие сторонники либерального толка сошлись в том, что увлечение централизацией не проходит даром ни для общества, ни для государства. В этом смысле они разделяют мнение А Токвиля о том, что «централизация хороша в случаях, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных же условиях централизация административной власти сковывает творческий потенциал народа, мешает его обновлению» [16, с. 83].

Известны также индивидуалистические взгляды на централизацию Б.Н. Чичерина, который утверждал, что только государство в состоянии руководить судьбой современных наци, а настоящий либерализм вовсе не предполагает принципа государственности [19, с. 9–12]. Б.Н. Чичерин высказывался за централизацию как административную, так и правительственную, не возражая при этом против делегирования известных полномочий центра местным представительствам, что вызвало резкую критику Н.Г. Чернышевского [18, с. 651–652].

Важнейшее значение местного управления сводится к реализации идеи децентрализации власти. Понятие децентрализации связано прежде всего с функциями государства [17, с. 34]. По мнению А.Б. Венгерова, «есть вопросы при решении которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу» [15, с. 157].

Но существуют и противоположные позиции, согласно которым децентрализация функций государства объективно необходима. «Централизованная управленческая деятельность должна быть достаточной для своевременного реагирования на чрезвычайные ситуации и одновременно не блоки-

Институты децентрализации власти ровать самоуправление внутри системы в нормальных условиях» [5, с. 55].

Имевшая место в первые годы независимости Казахстана сильная централизация государственной власти была оправданной, так как приоритетными задачами являлись строительство государства, укрепление суверенитета страны, сохранение территориальной целостности. Сохранение централистских тенденций в данный период и среднесрочной перспективе сдерживает развитие страны, создает опасность стратегического отставания даже от ближайших соседей. Поэтому на сегодняшний день проблема децентрализации государственного управления в Республике Казахстан является одной из важнейших. В данной связи, в рамках конституционных и административно-правовых реформ, в Казахстане были разграничены полномочия между уровнями государственной власти, проведены децентрализация функций и полномочий государственных органов, исключение отдельных контрольных функций государства, а также ограничение лицензируемых видов деятельности, предполагающие совершенствование норм действующего законодательства [8].

Следует уточнить, что в республике осуществляется постепенная децентрализация функций центральных государственных органов с поэтапной передачей части их функций в регионы и частный сектор, сокращается сфера монополии и создаются условия для развития конкуренции в сфере оказания государственных услуг, внедряется принцип «одного окна» при обслуживании населения. На смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненности приходит принцип автономии и ответственности за выполнение основной миссии, возложенной на государственные структуры. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инновациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала.

В соответствии со Стратегией развития Казахстана до 2030 г. [9] децентрализация как переосмысление и изменение роли, ответственности и полномочий различных уровней управления является одним из методов достижения эффективности деятельности правительства. Опыт реформ в странах Европы и СНГ показывает, что децентрализация играет важную роль в процессах демократизации и трансформации экономики и общества, которые требуют правильного понимания их сути, продуманности и взвешенности действий, так как затрагивает различные стороны жизни общества: политические, правовые, социальные, административные, экономические и культурные.

Децентрализация способствует повышению восприимчивости органов власти к местным потребностям и проблемам. Когда ответственность за предоставление услуг и обеспечение инфраструктуры децентрализована , местные органы могут лучше оценивать соотношение расходов и доходов, а также более гибко реагировать на потребности населения в рамках бюджетных ограничений.

Децентрализация способствует повышению эффективности работы правительства и центральных государственных органов, так как освобождает их от решения задач местного характера и позволяет сконцентрироваться на стратегических вопросах развития страны, тщательном планировании и организации различных программ на республиканском уровне [9].

Здесь, на наш взгляд, важно учесть тот фактор, что перераспределение полномочий между ветвями и уровнями власти обязательно сопровождаются ослаблением механизмов и институтов государственности. Именно поэтому задача сохранения и упрочения казахстанской государственности при одновременном росте влияния местного самоуправления предполагает научно обоснованный анализ природы прав местных коллективов.

Важнейшим элементом гарантирования демократии здесь выступает связь государственного и общественного (самоуправляемого) начал, обеспечивающая политикоправовой баланс сил, при котором будет сохранено единство государственной власти и ее суверенитет. В данном случае государство отделяет весомую часть не только соци- альной, но и политической организации общества местной власти, реализуемой в форме либо самоуправления, либо государственного управления на местах. Кстати, последняя является некоей трансформацией самоуправления при непосредственном участии государства. Государство в лице своих уполномоченных органов выполняет управленческие функции в сфере местной организации общества. Данная форма характерна для развивающихся, в том числе постсоветских, государств.

Следует, на наш взгляд, учесть названные Л. Бурлаковым направления, по которым децентрализация способствует процессу демократизации:

• 1)    децентрализация создает возможности для непосредственного участия больших групп населения в вопросах управления через выборные органы или для косвенного участия – через местные выборы и посредством пристального контроля за деятельностью правительства;

• 2)    децентрализация создает возможности для появления на низовых уровнях новой элиты, которая может осваивать политические навыки и функции, необходимые в конечном счете для участия в политической жизни;

• 3)    низовые органы управления действуют в определенной степени в качестве противовеса или сдерживающей силы по отношению к правительству страны;

• 4)    децентрализация активизирует вовлечение местных и региональных действующих лиц в процесс местного экономического и социального развития;

• 5)    передача полномочий местным органам власти помогает избежать перенапряжения в центре [4].

Тенденция меньшего участия в коммунальных и других хозяйственных делах и расширения обязательств поручения также отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению в первую очередь задач, имеющих общегосударственное значение. Показателен, в данном вопросе опыт зарубежных стран, где объем порученных дел составляет 80–90% общего объема дел, выполняемых местными властями [1, с. 34–35].

По мнению Д. Бирд, децентрализация:

– дает возможность центральному правительству сконцентрировать внимание на вопросах национального значения, т.е. вопросах, которые по своему характеру не могут успешно решаться другими органами управления. Очевидно, что в иерархической, децентрализованной системе на каждый уровень управления можно возложить те функции, которые могут оптимально выполняться ими;

– способствует более глубокому вовлечению граждан в процесс управления, что одновременно способствует обучению граждан и вызывает у граждан чувство собственного достоинства и преданности государственной политике и решениям, в принятие которых они внесли свою лепту;

– укрепляет общую экономику, если финансовая система предоставляет стимул органам местного управления для участия в местном экономическом развитии [3, с. 7–9].

Д. Бирд также считает, что потенциал децентрализации состоит в оказании позитивного воздействия на менталитет граждан. «Моральный дух и сила граждан могут быть существенно улучшены в силу того, что они сами могут позитивно влиять на улучшение их собственной жизни» [3, с. 7–9].

Соотношение централизации и децентрализации власти в государстве – это сложнейшая проблема. Достичь оптимального баланса, столь необходимого для управления обществом довольно-таки трудно по некоторым объективным и субъективным причинам. Во-первых, жесткий централизм уже изначально, по природе своей, призван существенно ограничить возможности местной инициативы и творчества. Орган самоуправления, как таковой, не может иметь место в строго иерархири-зированной системе управления. Это, по сути, тоталитарное и авторитарное государство, которое не дает народной организации возможность брать на себя инициативу и

Институты децентрализации власти ответственность за ведение общественных и государственных дел.

Как известно, органы управления на местах при административно-командной системе подвергались жесткому внешнему контролю сверху, подробному инструктированию бюрократического центрального аппарата (нередко некомпетентного) и строгой регламентации деятельности [6, с. 64– 65]. Постепенно развиваются все новые уровни руководства, подкрепленные номенклатурно формируемым аппаратом и излишне формальными процедурами. В итоге появляются авторитарно управляемые местные подсистемы, в которых власть институционализирована как официальный, а не заслуженный авторитет. Им наделяются официально сверху, политическими и правовыми актами, все местные органы власти и управления и их руководители. В результате власть ассоциируется не с народом, а с местной подсистемой органов и должностных лиц, ее представляющих в иерархии централизованной системы децентрализация предполагает самостоятельность мест, которая, высвобождая энергию масс, позволяет уяснить мотивы их действий и перспективу развития территорий [6, с. 64–65].

Такая система создает некую организационную структуру, при которой не только органы местного самоуправления, а каждый член сообщества, по долгу единства сосуществования, принимает на себя дополнительную ответственность по мотивации своих действий и актуализации своего поведения, что закрепляет установку на удовлетворение нужд и повышение благосостояния всех или большинства жителей.