Институты местного самоуправления в России: реформирование и результаты

На современном этапе происходит определенное переосмысление не только советских, но и либеральных практик, доминирование которых приходилось на 90-е гг. Именно тогда политика, фактически вновь образованного российского постсоветского государства, характеризовалась тотальной последовательностью. Это значит, что либеральные принципы воплощались практически во всех важных социальных сферах: в экономике, политике, культуре, идеологии (в качестве последней имеются в виду, например, послания Президента РФ Федеральному собранию РФ, которые можно рассматривать как документ, отражающий официальную идеологию). Если принять во внимание инструментальную сторону проводимых преобразований, оставляя «за скобками» моральную составляющую, то сейчас представляется почти очевидной обреченность реформ на неудачу, ввиду практически полного отвержения отечественной политической традиции управления. Ориентиром служил исключительно западный опыт, чему наверняка имеется объяснение, выходящее за рамки обычной управленческой прагматики. Например, вряд ли случайно, что именно в ходе событий октября 1993 г. появился лозунг «Советы и демократия несовместимы!», в силу чего Советы – представительные органы местного самоуправления российских городов и районов были распущены по президентскому указу Б. Ельцина.

Следующему периоду постсоветской России (2000-е) присущи более продуманные действия реформаторов, которые уже в гораздо большей степени учитывали отечественные реалии, хотя либеральная тенденция сохранялась в качестве основополагающей. Общий смысл либерализации предполагает фактически равновесную активность государства и общества в качестве политических субъектов. Обращает на себя внимание реформа местного самоуправления, причем по нескольким причинам. Во-первых, стимулирование низовой инициативы представляет собой нечто вроде глобального тренда – за стремительной социальной динамикой не всегда успевают государственные структуры, поэтому выходом из положения является их определенная разгрузка, а именно делегирование полномочий на низовой уровень. Во-вторых, местное самоуправление рассматривается в качестве одного из важных механизмов формирования гражданского общества.

Целью статьи является социологический анализ первоначальных итогов реформирования местных управленческих институтов. В рамках цели определены следующие задачи. Во-первых, рассмотрение основных юридических шагов, содержательный смысл которых проясняет ряд аспектов сложившегося на сегодняшний день положения дел. Во-вторых, анализ данных социологического исследования (анкетного опроса) по проблематике реформы местного самоуправления.

Статья 12 Конституции России 1993 г. провозглашала, что вновь образующиеся органы местного самоуправления частью государственной системы не являются. Институты местного самоуправления, как предполагалось, обладают собственной компетенцией и им гарантируется непосредственное участие в реализации народовластия. Т. е. взаимодействие местных управленческих структур с государственной властью формально исключало административную зависимость местных органов. Спустя два года в сентябре 1995 г. в силу вступил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уточняющий экономические, финансовые, а также правовые основы местного самоуправления. По этому закону деятельность местной власти регулируется с одной стороны федеральным законодательством, с другой – законодательством субъектов РФ. Этот закон определял совокупность общих организационных принципов, тогда как право определять структуру органов местного самоуправления предоставлялось населению и представительным местным органам в том числе [1, с. 397].

Середина 2000-х гг. ознаменовалась серьезной реформой местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отдельных российских регионах вступивший в силу с 1 января 2006 г. (а в полном объеме с 1 января 2009), установил новые подходы в решении проблем организации и полномочий местных управленческих структур. Главная цель реформы заключалась в том, чтобы уточнить круг проблем, за которые ответственен каждый властный уровень, а также определить доходные источники с целью качественного решения возникающих вопросов.

Основными задачами реформы местного самоуправления заявлялись: разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления; урегулирование имущественных и межбюджетных отношений; усиление административной и гражданской ответственности местных властных органов; определение муниципальных границ; повышение гражданской активности населения, его привлечение к участию в деятельности самоуправления.

Согласно положениям Федерального закона № 131-ФЗ все субъекты Российской Федерации осуществили переформирование структуры местного самоуправления, в результате которого появилась двухуровневая система. Первый уровень – муниципальный район, городской округ. Муниципальный район включает в себя городские и сельские поселения, представляющие второй уровень. Отдельные муниципалитеты могут выделяться внутри городов федерального значения – речь идет о Москве и Санкт-Петербурге. Все существовавшие до реформы муниципальные образования в составе других городов утратили собственный статус.

К моменту вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ к нему было принято 15 поправок, что свидетельствует о сложностях практической реализации его положений. Во многом, если не в первую очередь, это связано с социально-экономической, политической и культурной неоднородностью российских регионов. Причем зачастую сложности возникали в тех субъектах РФ, где происходил рост количества муниципальных образований, затем поворачивающий вспять. В целом проблематика сводится к следующим положениям.

Во-первых, в некоторых субъектах РФ нет четкой определенности границ муниципальных образований. Во-вторых, положения закона № 131-ФЗ вызвали сложности утверждения статуса ЗАТО (закрытых административно-территориальных образований). В-третьих, существует проблема финансового характера, что связано с недостаточностью средств для реализации функций и задач, возложенных на вновь созданные структуры [2]. В-четвертых, есть кадровая проблема, которая заключается в нехватке подготовленных людей, выполняющих роль некоего баланса между федеральной властью и населением [3, с. 174].

Кроме этого, на ход реформы стали оказывать влияние отечественные управленческие традиции. Речь о том, что в постсоветский период не прерывалась тенденция жесткого доминирования и влияния региональной власти на местное самоуправление. Это отмечалось исследователями уже после вступления в силу закона № 131-ФЗ (А. Чирикова, Р. Туровский) [4]. Данное обстоятельство только усилилось с 2014 г. с принятием Федерального закона № 136-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [5], расширившего контрольные функции региональных властей, а также с введением с 2015 г. института сити-менеджера в качестве модели организации местного самоуправления. В этом случае осуществление функций главы исполнительной власти местного сообщества возлагается на лицо, не имеющее никакой ответственности перед населением. Оно назначается специальной комиссией и руководствуется указаниями региональных и федеральных структур, а не наказами избирателей [6, с. 169].

Как указывает Р. Туровский, слабость институтов местного самоуправления объясняется субъективными, а также объективными обстоятельствами [7]. В отношении первых речь идет о гражданской пассивности людей и властолюбии региональных чиновников. Последнее подкрепляется подчеркнутой лояльностью местных управленцев по отношению к регионалам, а тем более – к федералам [8]. Объективное обстоятельство имеет финансовый характер и заключается в том, что формальное расширение полномочий местных чиновников не подкрепляется адекватным материальным обеспечением.

Находящимися в распоряжении местных органов самоуправления базовыми ресурсами выступает ряд объектов жилого и нежилого фондов, средства предприятий муниципального уровня и пр. Однако основным ресурсом бесспорно является земля. В ряде муниципалитетов структуру доходов местных бюджетов на 80 % составляют земельные платежи. Но, как отмечает О. Рой, именно земля выступает главным коррупционным ресурсом в органах местного самоуправления. «Условиями, способствующими формированию земли как источника коррупционных рисков, служат неразграниченность ее среди собственников, неоднородность в коммерческой привлекательности, непрозрачность и бюрократизм в юридическом оформлении и пр.» [9, с. 167]. Правда, коррупция на местном уровне проявляется преимущественно в средних и крупных городах, где имеются значительные земельные ресурсы. В сельских поселениях коррупционная мотивация будет скорее снижаться под влиянием объективной близости к населению и его проблемам – это усиливает как фактор «прозрачности» руководителя местной администрации, так и психологические механизмы личного участия.

В то же время, как отмечает О. Рой, значительная часть «антикоррупционных дел» в местных органах власти связана «не столько с корыстными намерениями муниципальных руководителей, сколько с недостаточной квалификацией специалистов и противоречивостью законодательства» [10, с. 175]. Система земельного законодательства сложна и имеет множество «белых пятен», что порождает неоднозначные трактовки норм, регулирующих вопросы передачи прав собственности. Однако показательное ужесточение антикоррупционной кампании наверняка снижает привлекательность работы в местных органах самоуправления, служит естественным предостережением руководителям муниципалитетов не предпринимать каких-то самостоятельных действий.

Таким образом, анализ социально-правовой составляющей реформы местного самоуправления заставляет предположить в целом сохраняющуюся тенденцию жесткого контроля муниципалитетов со стороны вышестоящих ветвей власти (региональной и федеральной). Это основательно подкрепляется достаточно ограниченной материальной базой функционирования институтов местной власти.

Для более четкого понимания проблематики местного самоуправления ниже представлен подробный разбор последствий внедрения ФЗ-№ 131 в конкретном регионе, а именно в Краснодарском крае. Объектом проведенного в 2019 г. исследования стали население края (570 респондентов) и люди, которых мы отнесли к экспертному сообществу. Это сотрудники администраций муниципалитетов, депутаты местных советов (210 респондентов). В качестве методологического инструментария послужил анкетный опрос, проводившийся в муниципальных образованиях Тихорецка, Армавира, Ленинградского, Абинского, Новопокровского, Отрадненского и других районов.

Экспертное сообщество закономерно отличается от остальных опрошенных более высокой осведомленностью относительно смысла реформы местного управления. Среди экспертов больше половины отметили, что хорошо разбираются в реформе (64 %). Причем 35 % от общего числа респондентов глубоко знают содержание закона № 131-Ф3, в то время как 28 % вникли в суть реформы вплоть до ее применения на практике. Только 4 % респондентов – экспертов признали, что толком не вникли в содержание реформы.

А вот число разбирающихся в реформе из не экспертных групп опрошенных в 3 раза меньше (22,5 %). Почти половина респондентов (48 %) заявили, что плохо разбираются в законе № 131-Ф3, тогда как около четверти (26 %) определенного ответа не дали. Надо отметить, что среди экспертов ни один не затруднился с ответом.

Существенным образом различаются ответы экспертов и не экспертов по поводу оценок результатов реформы. Отправным пунктом здесь выступал вопрос: «Насколько местная власть стала ближе к жителям?» В целом эксперты продемонстрировали больший оптимизм – из них 80 % констатируют, что местная власть стала ближе к народу. Аналогичную точку зрения поддерживают лишь 43 % опрошенных не экспертов. Из представителей этой группы 39 % считает, что изменений мало, в то время как данный ответ отмечен в анкетах только у 12 % экспертов. Интересно, что не определились с ответом 7 % у экспертов и 17 % не экспертов. Такой разброс мнений можно прокомментировать следующим образом.

С нашей точки зрения необходимо предположить оценочный субъективизм представителей и той, и другой групп респондентов. Несомненно, что большинство экспертов, являясь управленческими работниками, идентифицируют себя с реформой, несколько преждевременно принимая то, что должно быть, за то, что уже есть. Собственно, одной из главных задач реформы является стремление сделать местную власть ближе к населению.

Однако с другой стороны, нельзя отрицать дисфункциональные моменты в работе муниципалитетов, что ощущается в первую очередь именно населением. Практически все уровни социальных отношений пронизывает теневизация. Социологом А. Леденевой была проанализирована трансформация распределительных механизмов, которые со времен советской эпохи были известны в качестве «блата». Видя в «блате» практику «обхода формальных процедур, регулирующих доступ к ресурсам» [11, с. 111], А. Леденева указывает, что дефицитом современности выступают всякого рода лицензии, финансы, привилегированные кредиты, доступ к бизнес-ин-формации. И в качестве одного из важнейших мест, нуждающегося в «блате», выступают административные структуры.

Подобный вывод подтверждается данными общероссийских исследований распространения неофициальных платежей в учреждениях. Это явление не обошло и местные институты власти, хотя степень распространения здесь теневых платежей уступает полиции, сферам образования и здравоохранения, правоохранительным и судебным учреждениям [12, с. 31]. Отсюда следует предположить, что субъективизм оценок респондентов-экспертов носит главным образом групповой смысл, что отражено фактом более высокой степени единства мнений. А вот оценочный субъективизм респондентов, не являющихся экспертами, скорее носит индивидуальный характер.

По поводу определения способности муниципальной администрации успешно решать проблемы населенного пункта разброс оценок между населением и экспертами также имеет место, хотя и менее заметен. Оптимистично настроены 29 % экспертов и 21 % не экспертов, выбрав ответ «проблемы будут решаться». Умеренно оптимистичная позиция, предполагающая частичное решение проблем, присуща большинству опрошенных обеих групп – 61 % экспертов и 53,5 % не экспертов. Наконец, 9 % экспертов и 11 % не экспертов придерживаются пессимистического видения – местная власть не способна решить проблемы населения ввиду отсутствия возможностей.

Любопытно мнение респондентов о повысившейся степени самостоятельности муниципалитетов в решении повседневной проблематики сельского (городского) населения. Согласие с подобным утверждением продемонстрировали 71 % опрошенных экспертов. Респонденты, не являющиеся экспертами, разделяют подобную точку зрения в меньшем количестве – 52 %. Несогласие с этим утверждением отметили 16,5 % экспертов и 19 % не экспертов. Более четверти из представителей второй группы (28 %) сомневаются в своем отношении к обозначенному тезису.

Как следует предположить, несовпадение мнений по поводу реально повысившейся самостоятельности местных властей в плане принятия решений у представителей обеих категорий опрошенных объясняется следующим образом. Эксперты склонны принимать должное за существующее, что зачастую оказывается поспешным выводом. А вот большое количество сомневающихся у не экспертов видимо объясняется их недостаточной информированностью о содержании реформы и ходе ее реализации.

Важное значение имело выяснение отношения опрошенных к политико-правовым сторонам процесса реформирования местного самоуправления. На первом плане здесь находятся проблемы назначения главы структур муниципалитетов, а также определения объема их полномочий. Тем самым, вышерассмотренный блок вопросов главным образом затрагивал первичные результаты закона № 131-Ф3, в то время как следующий блок касался проблем усиления эффективности работы местных административных структур.

В отношении вопроса об источнике назначения главы муниципалитета обе группы опрошенных в целом продемонстрировали единогласие. Большинство представителей обеих групп (71 % экспертов и 78 % не экспертов) отметили, что кандидата на данный пост должны избирать непосредственно жители поселения. По всей видимости, подобное мнение во многом объясняется традициями народной демократии, которые проявляют себя как раз при формировании управленческих структур снизу. Таким примером служили Советы, первичные партийные ячейки, а также трудовые коллективы. Помимо этого, можно напомнить, что демократические категории, выраженные в том числе и в равном избирательном праве, занимают одну из центральных позиций в современном информационно-идеологическом пространстве.

Однако следует признать, что если жители поселения будут наделены полномочиями основного субъекта избрания главы своего поселения, то это в свою очередь стимулирует новую проблематику. Так, с одной стороны, в нынешних информационных условиях огромное значение имеют избирательные технологии, которые легко становятся средством манипуляции сознанием. В результате этого выбор будет определяться не столько решением простых жителей, сколько обстановкой, сложившейся в административных структурах более высокого (обычно регионального) уровня, под влиянием зачастую «подковерных» процессов. Как констатируют исследователи (А. Чирикова, Б. Кагарлицкий), выдвижение «своих людей» региональной администрацией на местные посты является вполне типичной практикой для России. Зачастую управленческие возможности региональных властей на деле существенно превышают рамки, определенные конституцией.

С другой стороны, если жители поселения будут обладать реальным правом избирать главу собственного муниципального образования, то это может способствовать выдвижению кандидатов, действительно обладающих соответствующими личными и профессиональными качествами. Ведь на уровне отдельных местных поселений возрастает значимость индивидуальноличностных связей и контактов (которые Ф. Теннис определил, как механизмы общности), что существенно ограничивает возможности манипуляционных технологий.

Вторую позицию по данному вопросу заняла точка зрения, согласно которой глава городского поселения должен назначаться «свыше», а если говорить точнее – главой муниципального образования. Правда, сторонников этой позиции в несколько раз меньше, чем тех, кто придерживается первой позиции, доверяя этот механизм населению. Среди экспертов таковых 15 %, среди не экспертов – 12 %. Подобная позиция, как можно полагать, объяснима сохраняющейся традицией единоначалия, предполагающей жесткую и централизованную управленческую вертикаль.

Интересно мнение респондентов по поводу распределенности полномочий между различными органами местной власти. Дело в том, что неоднократно упомянутая реформа предполагает дробление уже существующих на тот момент муниципальных образований. Образующаяся в подобном случае местная управленческая иерархия требует четкости в определении юридических возможностей, которые зачастую рассматриваются в ракурсе обратной пропорции сопоставления разных органов местной власти.

В отношении этой проблемы (см. табл. 1) следует отметить в целом значительно более целостный характер точки зрения экспертного сообщества. Две трети его представителей (67,5 %) высказались за то, чтобы расширить юридические возможности местных низовых структур, в то время как из не экспертов таковых оказалось чуть меньше половины (48 %). При этом треть второй группы (33 %) выступила за большую подчиненность глав местных поселений вышестоящим структурам. Правда, почти пятая часть не экспертов не смогла определиться со своим мнением по данному вопросу, тогда как среди экспертов таковых лишь 9 %.

Таблица 1 - Мнения о распределенности полномочий между органами местной власти, %

Вариант правовых мер	Эксперты	Не эксперты
Дать больше самостоятельности сельским поселениям	49,5	33
Усилить контроль муниципалитета за сельскими поселениями	16	26
Сократить полномочия главы района при расширении полномочий глав поселений	18	15
Расширить полномочий главы района при сокращении полномочий глав поселений	8	7

Автор считает, что причина большей неопределенности в ответах не принадлежащих к экспертам респондентов заключается в противоречивых трендах общественного мнения. Политикокультурные традиции тяготеют к подчинению вышестоящим структурам, возлагая на них всю ответственность, с одной стороны, а с другой – идеологическая основа реформы как раз заключается в расширении местной хозяйственной и правовой автономии.

Последовательность позиции экспертов объясняется, по всей видимости, как большей степенью психологической идентификации с обозначенными целями реформы, так и пониманием обстоятельства, что в современной ситуации существует острая необходимость создания условий для усиления гибкости структур управления, на что направлено расширение рамок автономии местных структур власти.

Очень важное значение имеет определение иерархии проблем, с которыми сталкивается практика закона № 131-ФЗ о местном самоуправлении. Разумеется, мнение экспертов здесь представляется более объективным, тем более иерархия проблем, определенная специалистами, значительно отличается от распределения, предложенного другой группой (см. табл. 2 и 3).

Таблица ответов	2 - Иерархия проблем сельских поселений (результат распределения респондентов-экспертов), %
Оценка	Проблема
	Финансирование	Недостаток квалифицированных кадров	Пассивность населения	Неурегулиро ванность земельных отношений	Бюджетная обеспеченность сельских поселений
5	60	25,4	24,3	28,9	42,5
4	15	19,3	12,2	17,5	13,3
3	15	20,2	28,7	28,9	30,1
2	3,3	18,4	20,9	8,8	6,2
1	6,7	16,7	13,9	15,8	8,0

Предложенный экспертами перечень затруднений, имеющихся в связи с реализацией реформы местного самоуправления, во многом сходен с общероссийскими тенденциями. По степени остроты прочное первое место заняли «вопросы финансирования»: три четверти респондентов-экспертов обозначили их значительную актуальность (балл «4» и «5») и в целом больше половины (60 %) определяют наибольшую остроту состояния данной проблемы (только на «5»). На второе место эксперты поставили вопросы бюджетной регуляции (отметили высокую степень актуальности 55,8 %, а наибольшую остроту – 42,5 %). На третьем месте оказалась проблема правового-эконо-мического характера (земельные отношения в пределах полномочий сельских поселений), острой ее признали 46,4 % опрошенных, наибольшую степень остроты определили 28,9 %. Далее идет с небольшим отставанием кадровая проблема (44,7 % – признали и 25,4 % – оценили на «5» баллов).

Наконец, наименее острой из пяти обозначенных проблем видится экспертам специфика политического поведения населения муниципальных образований, выраженная в высокой степени пассивности. Количество определивших высокую (поставивших «4» и «5» баллов) и невысокую значимость (на «1» и «2» балла) проблемы здесь почти одинаково – 36,5 % и 34,8 % соответственно.

Таблица ответов	3 - Иерархия проблем сельских поселений (результаты распределения респондентов-не экспертов), %
Оценка	Проблема
	Финансирование	Недостаток квалифицированных кадров	Пассивность населения	Неурегулиро ванность земельных отношений	Бюджетная обеспеченность сельских поселений
5	28,6	22,6	44,2	22,4	15,7
4	14,3	22,6	13,5	16,3	25,5
3	9,5	26,4	19,2	26,5	11,8
2	9,5	17,0	17,3	20,4	11,8
1	38,1	11,3	5,8	14,3	35,3

Тем самым руководствуясь данными, представленными в таблицах 2 и 3, уместно констатировать значительное расхождение в экспертном мнении и общественной точке зрения по поводу трудностей, с которыми сталкивается реформа местного самоуправления. В то же время позиция экспертов значительно ближе к реальности, так как исследования в общероссийских масштабах аналогичной проблематики констатируют возрастание именно социально-экономических проблем. Это прежде всего недостаточное финансирование, что во многом вызвано пробелами в бюджетных отношениях [13].

Итак, на основе анализа социально-экономической и политико-правовой составляющей аспектов местного самоуправления можно сделать следующие заключения относительно первоначальных результатов его реформирования. За более чем десять лет, прошедших с момента вступления в силу закона № 131-ФЗ, можно констатировать наличие некоторых позитивных сдвигов. На это указывает как подавляющее большинство экспертов, так и опрошенного населения, гораздо более скептично настроенного к местной власти. Однако, несмотря на наметившиеся положительные тенденции, отмечаем, что практика закона № 131-Ф3 породила больше вопросов, чем ответов. Главной проблемой остается четкое определение масштабов самостоятельности вновь создаваемых органов местной власти. Рассмотрение правовой составляющей наталкивает на мысль о некоторой непоследовательности в реализации основной цели реформы – создания местного самоуправления, как низовой управленческой структуры, находящейся вне властной управленческой иерархии. Полномочия глав муниципалитетов остаются в основном декларацией, будучи необеспеченными реальными материальными возможностями.

Представляется, что основные шаги по повышению эффективности институтов местного самоуправления должны быть приняты в направлении урегулированности юридических аспектов муниципальных земельных отношений с одной стороны, а с другой стороны – в направлении создания для муниципалитетов адекватной финансовой базы. Источником последней может стать гармонично сочетаемая система отношений бюджетов всех уровней.

Ссылки:

Редактор: Шитикова Ольга Сергеевна Переводчик: Кочетова Дарья Андреевна