Институты управления взаимодействием публичных и частных партнеров при реализации инфраструктурных проектов
Автор: Горяинова Людмила Владимировна
Журнал: Теория и практика общественного развития @teoria-practica
Рубрика: Экономические науки
Статья в выпуске: 7, 2017 года.
Бесплатный доступ
В статье рассматриваются условия реализации и направления деятельности центров управления проектами государственно-частного партнерства (ГЧП). Изучен опыт ряда стран, имеющих наиболее успешные практики, а также стран, близких к России по экономическим условиям. Выявлены закономерности формирования и функционирования агентств, осуществляющих управление ГЧП. Показано, что наиболее развитые страны, добившиеся успехов в развитии ГЧП, переходят в управлении партнерствами от многофункциональных к консультационным агентствам. Рассмотрены организации, управляющие взаимодействием публичных и частных партнеров в России. Сделано предположение, что инициативы правительства по формированию Координационного межотраслевого совета по вопросам ГЧП и фабрики проектного финансирования позволят создать в России многофункциональное ГЧП-агентство. Представлен перечень основных услуг, которые должно осуществлять означенное агентство.
Государственно-частное партнерство, инфраструктура, агентство государственно-частного партнерства, финансирование проектов государственно-частного партнерства, фабрика проектного финансирования
Короткий адрес: https://sciup.org/14938988
IDR: 14938988 | DOI: 10.24158/tipor.2017.7.9
Текст научной статьи Институты управления взаимодействием публичных и частных партнеров при реализации инфраструктурных проектов
ИНФРАСТРУКТУРНЫХ ПРОЕКТОВ
Отношения сотрудничества между государством и частными предпринимателями существовали с момента появления государства, но только в 80-е гг. ХХ в. они стали проникать в такие сферы экономики, которые ранее считались прерогативой государства и в которых шло формирование активов, производящих инфраструктурные услуги [1, с. 45]. Для разрешения проблем взаимодействия публичных и частных партнеров в этой сфере правительства многих стран пошли по пути создания специализированных органов управления государственно-частными партнерствами (ГЧП), для которых в мировой теории и практике отсутствует общепринятое название. В разных странах используют термины: «агентство», «центр», «департамент», «отдел». В первое десятилетие XXI в. более 25 национальных и региональных правительств создали подобные организации [2, р. 5].
Для анализа возможностей использования и адаптации лучшего мирового опыта в России рассмотрим наиболее известные ГЧП-агентства и их ключевые функции. С этой целью привлечем данные проведенных ранее исследований. Всемирный банк совместно с Консультативным центром по вопросам инфраструктуры и частного сектора (PPIAF) провел оценку эффективности ряда ГЧП-агентств [3, p. 7], ранжирование которых представлено на рисунке 1.
Наиболее эффективными и успешными признаются ГЧП-агентства Великобритании, Австралии и ЮАР, чем и был определен выбор этих стран в качестве объектов анализа. В сферу исследовательского интереса попали также агентства Индии и Канады. Примечательно, что
ЮАР, Индия и Россия объединились в группу БРИКС, с чем связан особый интерес в исследовании агентств этих стран.

Значительным
Ямайка
Бангладеш
Великобритания Виктория
Португалия
Филиппины
ЮАР
Южная Корея
Рисунок 1 – Эффективность ГЧП-агентств разных стран в зависимости от количества возложенных на них функций [4]
Агентства, осуществляющие управление ГЧП, можно классифицировать по разным признакам. Выделим среди них два: уровень управления и объем выполняемых функций. Первая классификация представлена в структуре статьи, вторая предполагает выделение агентств, выполняющих преимущественно контрольные функции, и полнофункциональных агентств с широким кругом полномочий, включая разработку стратегий развития и управления рынком ГЧП, предоставление консультационных услуг, сопровождение сделок, в некоторых случаях – финансирование.
Модель института управления на национальном уровне: опыт Великобритании, ЮАР и Индии
В июле 1997 г. в Казначействе Великобритании была создана Казначейская целевая группа (Treasury Taskforce – TTF) по реализации программы «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative – PFI). Главными задачами рабочей группы заявлены стандартизация процесса и обучение сотрудников правительства принципам PFI. Проектная команда TTF в 2000 г. стала называться Partnerships UK (PUK) . В июне 2010 г. было создано Infrastructure UK (IUK) как отдельное подразделение в казначействе для работы с частным сектором в рамках реализации крупных инфраструктурных проектов. В результате этого PUK в мае 2011 г. была упразднена. Большая часть активов, оказываемых услуг, данных и персонала перешла в ведение IUK.
Превращение рынка ГЧП Великобритании в один из самых развитых в мире привело к исчезновению необходимости в полнофункциональном агентстве PUK. IUK сохранила за собой функции координации, упрощения процесса планирования и приоритизации инвестиций в инфраструктуру Великобритании, развития инфраструктуры страны через достижение лучшего соотношения «цена – качество» в проектах.
Применительно к России целесообразно проанализировать опыт PUK, деятельность которой приходилась на ранние этапы становления рынка ГЧП в Великобритании. PUK выступала полноценной государственно-частной компанией, в которой контрольный пакет – 51 % акций – принадлежал частному сектору, 49 % – государственному. PUK функционировала не как консультант правительства, а как интегрированное подразделение казначейства [5, с. 72]. PUK, имеющая свой собственный капитал, принимала собственные инвестиционные и операционные решения без согласования их с государственными органами. Во избежание конфликта интересов частного и государственного секторов был создан Консультационный совет под руководством казначейства, членами которого являлись государственные служащие. Ограничены полномочия акционеров в части изменения миссии и деятельности PUK в целях максимизации прибыли, распределения дивидендов и назначения членов совета директоров из своих организаций.
Деятельность PUK в основном финансировалась за счет средств, получаемых от взимания платы за услуги, оказываемые государственным агентствам и департаментам, размер которой зависел от затрачиваемого на конкретный проект времени, причем суточная ставка согласовывалась на правительственном уровне. Определенный доход приносило консультирование правительств других стран, которым была необходима помощь в создании и реализации национальных ГЧП-программ и агентств.
Важнейшим фактором, обеспечившим успех PUK, было стремление всех заинтересованных сторон заботиться об интересах государства.
В апреле 1997 г. Кабинетом министров ЮАР было принято решение об организации подразделения South African PPP Unit (SA PPP Unit) для разработки нормативно-правовых актов, пакета программ и институциональных реформ в целях развития ГЧП в стране. В декабре 1999 г. были приняты основные принципы ГЧП, а в апреле 2000 г. разработаны инструкции и нормы казначейства в области ГЧП в рамках Акта об управлении государственными финансами. В середине 2000 г. в структуре казначейства было учреждено ГЧП-подразделение. В него вошли пять профессионалов в области ГЧП из частного и государственного секторов. Вхождение в структуру казначейства обеспечивает доступ к финансовым ресурсам, но более низкий уровень заработной платы, что препятствует привлечению профессиональных кадров.
Основными целями SA PPP Unit являются: поддержка национального казначейства и казначейств провинций в эффективном регулировании ГЧП, создание динамичного и эффективного центра компетенций в области ГЧП, увеличение количества реализуемых ГЧП-проектов посредством поиска инвестиционных проектов с подходящим соотношением «цена – качество» для всех сторон, осуществление технической поддержки государственных органов в процессе реализации ГЧП-проектов, продвижение рынка ГЧП и создание благоприятной среды для его развития. Специалисты SA PPP Unit активно участвуют в разработке направлений и стандартов в области ГЧП, проводят тренинги [6].
Создание SA PPP Unit сопровождалось рядом фискальных реформ, в результате которых была закреплена определяющая роль казначейства в отборе ГЧП-проектов, инициируемых правительственными структурами. Юридически правительственные структуры могут стимулировать разработку технико-экономического обоснования проекта или начать привлекать инвесторов без участия SA PPP Unit и осуществления консультаций с ним. На практике правительственные организации прибегают к консультациям с SA PPP Unit, а инвесторы проявляют интерес к тем ГЧП-проектам, в которых участвует SA PPP Unit.
Для создания институциональной среды ГЧП Департаментом по экономическим вопросам Министерства финансов Индии был создан специализированный институт PPP Cell . В составе данного института в мае 2007 г. было образовано подразделение, выполняющее функции центрального агентства для реализации ГЧП-проектов, а именно: сбор информации о ГЧП-проектах, консультирование задействованных в проектах департаментов с применением передовых практик, методов, руководств, схем; координация задействованных в ГЧП-проектах департаментов на начальных этапах разработки проектов и контроль за их деятельностью на последующих этапах реализации; направление предложений правительству о мерах по поддержке проектов, осуществление поддержки правительств штатов в подготовке проектов; разработка и осуществление планирования ГЧП-проектов в штатах Индии в соответствии с ежегодным планом.
В последние годы функции PPP Cell расширились за счет включения функций: по использованию схем финансовой поддержки созданными фондами Viability Gap Funding (VGF) и India Infrastructure Project Development Fund (IIPDF); разработке и внедрению инновационных механизмов поддержки и продвижения ГЧП, включая использование программ технической поддержки многосторонних кредитных организаций; управлению программами обучения, стратегиями и развитием компетенций в области ГЧП.
В рамках VGF осуществляется финансирование проектов, предложенных национальными министерствами, правительствами штатов и другими государственными органами, на сумму до 2 000 млн рупий в зависимости от бюджетных ограничений, определенных Министерством финансов. Финансирование в рамках VGF возможно для проектов, в которых доля частного партнера превышает 51 %. Средства VGF могут быть представлены в виде одноразового или поэтапных платежей, их сумма не должна превышать 20 % капитальных затрат проекта. Дополнительное финансирование, не превышающее 20 % капитальных затрат, может быть осуществлено министерством, реализующим проект. Средства представляются в форме инвестиционных субсидий на этапе строительства [7].
IIPDF предоставляет национальным министерствам и правительствам штатов средства на подготовку и разработку проектов (технико-экономическое обоснование, оценку влияния на окружающую среду, финансовое структурирование, юридические консультации). Это делается с тем, чтобы представленные частным инвесторам проекты имели высокую степень проработки и были более привлекательны. В рамках IIPDF компенсируется не более 75 % всех затрат на подготовку проекта. Средства предоставляются в рамках беспроцентного займа. IIPDF является пополняемым фондом, средства в который возвращаются в виде «выплат за успех» по отобранным проектам, где эти средства включаются в общие затраты на проект. Чтобы воспользоваться финансированием через IIPDF, инициирующее проект министерство должно направить свою заявку в PPP Cell.
Модель смешанного института управления ГЧП на уровне правительства и провинций: опыт Канады и Австралии
ГЧП в Канаде первоначально возникло на уровне провинций, и лишь в 2008 г. появился национальный орган PPP Canada , что позволило сформировать модель смешанного управления ГЧП на уровне центрального правительства и провинций. PPP Canada является государственной корпорацией, обеспечивающей процесс создания инфраструктуры через механизм ГЧП, осуществляя поддержку участников, проводя экспертизу и используя наилучшие компетенции в оценке и структурировании сделок ГЧП. Кроме того, PPP Canada осуществляет соинвестирова-ние в инфраструктуру провинций, территорий и муниципалитетов через P3 Canada Fund. PPP Canada не занимается нормативно-правовой работой [8].
PPP Canada проводит обучающие семинары для государственных работников из провинций, выпускает отчеты по широкому кругу инфраструктурных секторов с методическими рекомендациями и статистикой по рынку.
PPP Canada находится под контролем Министерства финансов и отчитывается парламенту. Совет директоров PPP Canada, состоящий из 9 человек, одобряет рекомендации для министерств. Министр финансов и руководитель казначейства разделяют ответственность в одобрении и изменении условий конкретных проектов, финансируемых фондом P3 Canada Fund. Финансовая поддержка проектов из фонда не должна превышать 25 % стоимости проектов.
В Австралии инициатива по созданию органа управления ГЧП тоже исходила от штата. Partnerships Victoria (PV) является центром экспертизы в области ГЧП. Его роль заключается в разработке политики и стандартов обеспечения экономики штата Виктория инфраструктурой через механизмы ГЧП. Основными задачами PV выступают: разработка программы, стандартов ГЧП, консультирование в процессе реализации ГЧП-проектов по вопросам контроля и исполнения.
PV является отделом Коммерческого департамента казначейства и финансов Правительства Виктории. Нормы поведения и стандарты PV применяются всеми правительственными департаментами и агентствами, задействованными в инфраструктурных проектах. Ключевой целью данных стандартов является обеспечение последовательности и связанности действий правительственных структур [9].
Основным подходом в работе PV является то, что государственные органы должны покупать качественные инфраструктурные услуги в согласованном объеме, а не активы как таковые. Согласно стандартам PV краткосрочные контакты заменяются долгосрочными, авансовые платежи уступают место платежам по показателям текущей деятельности, входные параметры и требования по затратам заменяются на показатели и характеристики оказываемых услуг.
В декабре 2008 г. в Австралии был принят закон «Infrastructure Australia Act 2008», в соответствии с которым создано государственное учреждение «Инфраструктура Австралии», приняты национальная ГЧП-программа и стандарты, которые заменили программы и стандарты штатов и территорий.
Проведенный анализ позволил выявить следующие закономерности формирования и функционирования ГЧП-агентств:
-
1. ГЧП-агентство может создаваться либо как подразделение министерства финансов или казначейства, либо как компания. В первом случае преимуществами являются лучшая координация деятельности с государственными органами, отсутствие конфликта интересов между публичным и частным партнерами. Достоинства компании состоят в гибкости структурирования операционной деятельности, привлечении более квалифицированных специалистов вследствие высокого уровня заработной платы, в большем доверии со стороны частного сектора.
-
2. В большинстве случаев агентства не имеют отраслевой направленности, однако бывают исключения. Например, Highways Agency (Великобритания) реализует проекты исключительно в области дорожного строительства, Transnet (ЮАР) контролирует сделки в области коммерческих железнодорожных перевозок, морских портов и трубопроводов.
-
3. Финансирование ГЧП-агентств в большинстве случаев осуществляется государством. Агентства, являющиеся самостоятельными компаниями, стремятся к независимости от государственного финансирования и осуществляют взимание платы за услуги.
-
4. Наиболее эффективно реализуются проекты при поддержке многофункционального ГЧП-агентства с широкими полномочиями, имеющего технические и финансовые ресурсы.
В России созданы похожие структуры, которые находятся в состоянии становления или реализованы в незначительном для размеров национальной экономики масштабе (табл. 1).
Таблица 1 - Органы управления ГЧП в России [10]
Орган управления ГЧП |
Год создания |
Функции |
Центр ГЧП Внешэкономбанка |
2007 |
Квалифицированное обслуживание деятельности органов государственного управления по применению инструментов ГЧП для реализации отраслевых и региональных стратегий развития, по совершенствованию таких инструментов |
НП «Центр развития ГЧП» |
2009 |
Сопровождение проектов, исследовательская деятельность, экспертиза законодательства, подготовка кадров, информационное сопровождение |
Институт развития ГЧП |
2012 |
Повышение квалификации и профессиональная переподготовка участников проектов ГЧП, разработка и внедрение профессиональных и образовательных стандартов в сфере ГЧП, реализация исследовательских проектов в сфере ГЧП, развитие инфраструктуры, проектного финансирования, формирование нормативно-правовой базы и пр. |
ФКУ «Дирекция государственного заказчика по реализации ФЦП “Модернизация транспортной системы России”» при центре ГЧП Минтранса РФ |
2004 |
Подготовка предложений Минтрансу РФ по привлечению инвесторов для реализации проектов на основе ГЧП, совершенствованию нормативной базы, необходимой для реализации ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)», привлечению внебюджетных источников финансирования; разработка и внедрение новых механизмов на основе моделей ГЧП |
Координационный совет по ГЧП при Минэкономразвития России |
2014 |
Совершенствование законодательства в сфере ГЧП, разработка предложений по формированию и реализации основных направлений государственной политики в сфере ГЧП, а также предложений по реализации системообразующих инфраструктурных проектов |
В 2006 г. в структуре Внешэкономбанка был создан центр ГЧП, но претендовать на статус ядра системы управления ГЧП он не смог, так как, являясь структурой банка, занимался специфическими вопросами финансирования и его компетенции не могли быть распространены на решение методических, координационных проблем ГЧП в стране.
Универсальная роль транспорта как материального носителя территориально-экономических связей и выразителя производственного и пространственного разделения труда в такой большой стране, как Россия, поставила на первое место проблему развития его инфраструктуры, для чего в 2004 г. была создана некоммерческая организация ФКУ «Дирекция государственного заказчика по реализации ФЦП “Модернизация транспортной системы России”», находящаяся в ведении Министерства транспорта РФ и выполняющая функции центра ГЧП Министерства транспорта РФ.
Важную роль в координации деятельности сторон, участвующих в реализации ГЧП-проек-тов, призвано сыграть Министерство экономического развития РФ (МЭР). Для усиления этой роли в мае 2014 г. приказом № 279 МЭР России утвердило Положение о Координационном совете по государственно-частному партнерству при МЭР России, а в 2015 г. был принят ФЗ № 224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Предполагалось, что принятие указанного закона будет способствовать усилению этой роли, поскольку закон отражает концепцию либерального развития, в соответствии с которой частный капитал получает доступ в такие сферы экономики, которые были закрыты для бизнеса: инфраструктура, атомная энергетика, оборона, образование и здравоохранение.
Однако методические документы по проблемам ГЧП, размещенные на сайте министерства, подготовлены НП «Центр развития ГЧП». Единая информационная система ГЧП в Российской Федерации также создавалась этим центром. Структурой разработана концепция «Квалифицированный заказчик», на основании которой организация предоставляет следующие услуги: разработка проектов нормативно-правовых актов; предоставление типовых организационных документов; консультирование по вопросам, касающимся применения методологии управления проектами государственно-частного партнерства; создание специализированной организации, отвечающей за управление проектом. Центром развития ГЧП разработана «Концепция развития государственно-частного партнерства в РФ до 2020 года». В действительности в МЭР проблемами ГЧП занимается отдел с немногочисленным персоналом, а НП «Центр развития ГЧП» разрабатывает информационно-консультационные и методические проекты.
Одной из основных проблем реализации инфраструктурных ГЧП-проектов является привлечение финансирования. В соответствии с Бюджетным кодексом государство участвует в подобных проектах с использованием средств инвестиционных фондов, к которым относятся Инвестиционный фонд РФ и инвестиционные фонды субъектов РФ. Однако реально Инвестиционный фонд РФ выделяет средства на федеральные проекты начиная от 5 млрд р., на региональные – от 500 млн р., пропуская при этом 1–2 проекта в год, что не позволяет говорить об эффективном выполнении данной структурой функций института развития проектов ГЧП. В соответствии с поручениями правительства в декабре 2016 г. инвестиционный фонд был упразднен.
В марте 2017 г. было заявлено, что в рамках МЭР России планируется создание Координационного межотраслевого совета по вопросам ГЧП с участием основных участников рынка. В апреле 2017 г. МЭР РФ выступило с предложением создания фабрики проектного финансирования во Внешэкономбанке (ВЭБ) для реализации инфраструктурных проектов. В результате этих инициатив вырисовываются контуры многофункционального института развития (ГЧП-агентства), который может сочетать в себе бизнес-планирование, структурирование и реализацию проектов, финансовое закрытие и постконтрактные услуги, подготовку и обучение специалистов в области ГЧП; анализ нормативно-правовых ограничений и подготовку рекомендаций для их устранения; контрольные и надзорные функции за ходом реализации проекта.
Особенностью ГЧП-агентства должна стать возможность инициации проектов со стороны не только государства, но и частного сектора. В процессе реализации проекта могут возникнуть разногласия по условиям сделок, агентство должно стать арбитром и гарантом исполнения обязательств, принятых сторонами сделки. В случае возникновения разногласий необходимо создание трехсторонних комиссий под руководством центра, решения которых должны исполняться вовлеченными сторонами. Обязанность исполнения подобных решений должна быть прописана в договорах во время структурирования сделок.
Ссылки и примечания:
-
1. Горяинова Л.В. Инфраструктурные услуги в концепции опекаемых благ // Теория и практика общественного развития. 2015. № 6. С. 43–47.
-
2. Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects. Stanford, 2008. Р. 5.
-
3. Public-Private Partnership Units: Lessons for their Design and Use in Infrastructure / The World Bank, PPIAF. Washington D.C., 2007. Р. 7.
-
4. Рисунок 1 составлен автором по материалам Всемирного банка и Консультативного центра по вопросам инфраструктуры и частного сектора.
-
5. Йескомб Э.Р. Государственно-частное партнерство: основные принципы финансирования : пер. с англ. М., 2015. 457 с.
-
6. South African Public Private Partnership Unit [Электронный ресурс]. URL: http://www.ppp.gov.za/Pages/About.aspx (дата
обращения: 16.06.2017).
-
7. Public Private Partnership Cell [Электронный ресурс]. URL: http://www.ppp.punjab.gov.pk/functions (дата обращения: 16.06.2017).
-
8. Delivering Value for Taxpayers [Электронный ресурс] : PPP Canada annual report, 2012–2013. URL: http://www.p3can- ada.ca/~/media/english/annual-reports/files/2012-2013%20annual%20report.pdf (дата обращения: 14.06.2017).
-
9. Partnerships Victoria – Excellence in Public Private Partnerships [Электронный ресурс]. 2017. URL: http://www.dtf.vic.gov.au/Infrastructure-Delivery/Public-private-partnerships/Partnerships-Victoria-Excellence-in-public-pri-vate-partnerships (дата обращения: 14.07.2017).
-
10. Таблица 1 составлена автором.
Список литературы Институты управления взаимодействием публичных и частных партнеров при реализации инфраструктурных проектов
- Горяинова Л.В. Инфраструктурные услуги в концепции опекаемых благ//Теория и практика общественного развития. 2015. № 6. С. 43-47.
- Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective/Collaboratory for Research on Global Projects. Stanford, 2008. Р. 5.
- Public-Private Partnership Units: Lessons for their Design and Use in Infrastructure/The World Bank, PPIAF. Washington D.C., 2007. Р. 7.
- Йескомб Э.Р. Государственно-частное партнерство: основные принципы финансирования: пер. с англ. М., 2015. 457 с.
- South African Public Private Partnership Unit . URL: http://www.ppp.gov.za/Pages/About.aspx (дата обращения: 16.06.2017).
- Public Private Partnership Cell . URL: http://www.ppp.punjab.gov.pk/functions (дата обращения: 16.06.2017).
- Delivering Value for Taxpayers : PPP Canada annual report, 2012-2013. URL: http://www.p3canada.ca/~/media/english/annual-reports/files/2012-2013%20annual%20report.pdf (дата обращения: 14.06.2017).
- Partnerships Victoria -Excellence in Public Private Partnerships . 2017. URL: http://www.dtf.vic.gov.au/Infrastructure-Delivery/Public-private-partnerships/Partnerships-Victoria-Excellence-in-public-private-partnerships (дата обращения: 14.07.2017).