Интеграция среднеазиатских территорий в систему национально-регионального управления Российской империи (XIX век)

Krasnyakov N. I. Integration of Central Asian Territories in the System of National and Regional Administration of the Russian Empire (19^th Century). Vestnik NSU. Series: History and Philology , 2022, vol. 21, no. 1: History, pp. 63– 74. (in Russ.) DOI 10.25205/1818-7919-2022-21-1-63-74

Актуализирующим тему фактором выступает сложность закрепления в империи классических принципов функционирования управления: административной, национальной и государственной структуризации власти ввиду альтернативности форм их реализации в государственном устройстве. Представляется, что именно в имперском дискурсе взаимодействия и взаимообусловленности многочисленных иерархий в праве, государстве и социуме отражается еще один элемент социальной и научно-познавательной значимости исследовательского замысла.

Теоретико-методологической основой исследования выступают труды историков права С. В. Кодана [2004], Л. Е. Лаптевой [1998], Ю. Л. Шульженко [2008], причем в их работах наблюдается расширение предметности проблематики в части рассмотрения значения социокультурных институций и функционирования законодательно-территориальной организации в России имперского периода, а также работы философско-материалистической направленности, в которых анализируется единство многообразия в империостроительстве в условиях предельной пестроты местных традиций населения [Каспэ, 2001; Кантор, 2007; Национализм…, 2007]. В качестве мировоззренческой позиции принята политико-философская концепция социальной модернизации применительно к нормативной сфере жизнедеятельности, а также исторической регионалистики. Источниковую базу составили политико-юридические проекты, материалы делопроизводства правительственных учреждений и законодательные акты XIX в.

Поскольку предмет-объектным содержанием избрана нормативно-управленческая деятельность государственных институтов, возникает потребность определить характер государственной власти в имперском политико-правовом пространстве и отдельные черты ее реализации непосредственно в государственном управлении на региональном уровне применительно к среднеазиатским владениям России. Хронологические рамки определены XIX в., поскольку к этому времени завершилось утверждение Российского государства официально и фактически в статусе империи и на данной основе в его геополитике возрастает значение среднеазиатского региона как платформы по расширению влияния на восточных соседей.

Следует признать рациональной позицию Л. А. Тихомирова, высказывавшего принципиальное мнение о естественной и ненасильственной природе имперской власти и на примере Рима утверждавшего, что императоры не присваивали себе верховную власть и не представляли ее независимой от народа. По факту у них сосредотачивалась власть военная, и в качестве princeps сената они председательствовали в законодательном собрании, в исполнительных же структурах они концентрировали в своих руках несколько высших должностей. Тем не менее, императорская власть оставалась не верховной, а лишь делегированной от народа. Как при республике «народ поручал всю управительную власть аристократии, так он передавал теперь всю власть Кесарю» [Тихомиров, 1998, с. 122]. Следовательно, империя может быть и не деспотической – в случае поддержания существенных элементов традиционного самоуправления присоединяемых территорий в виде общественно-территориальных, корпоративных или сословных форм. Учитывая же, что imperium обозначал концентрацию исполнительной власти, непосредственно осуществляющей государственное управление силами развитой бюрократии, стоит идентифицировать имперскую природу политических сообществ с эволюцией бюрократии и институционализацией административной системы в центре и присоединяемых территориях.

В силу многофакторной специфики включаемых в состав России территорий государственное устройство характеризовалось различными формами: от непосредственного подчинения центру до национально-территориального самоуправления на основе выборов от местного социума, причем принципиально в сочетании со сложившимися общеимперским, особенным или надведомственным и особым применительно к разнородным периферийным территориям управлением с присущими ему элементами автономии. Потому внутри государственно-бюрократического механизма следует выделять дополнительно модели-режимы территориально-регионального управления с учетом сочетания в различном объеме централизации, автономизации, децентрализации, деконцентрации и региональной локализации в отношении отдельных регионов. Политическая линия на нивелирование местных особенностей региона и методы, с помощью которых шло освоение новых земель, зависели от интегративных возможностей, перспективности хозяйственного развития, военного и политического потенциала вновь присоединяемых территорий. Обратим внимание, что именно автономизм, а не автономность следует считать более точным определением по смыслу государственного устройства империи, учитывая ее унитарность и абсолютистский, самодержавный характер государственной власти в России, тем более что согласно классическому определению «автономия – право самостоятельного законодательства» [Словарь…, 1906, с. 55].

На наш взгляд, уже со второй половины XVII в. в России началось утверждение имперской государственности, которая, в свою очередь, детерминировала подходы, направления и реформы относительно новых территориальных владений. Россия в отличие от колонизаторского подхода государств Западной Европы поэтапно включала новые территории, во многом «в силу чисто политических побуждений, как необходимое условие обеспечения своего могущества и независимости» [Коркунов, 1897, с. 180–181]. При этом присоединение «каждый раз ставило перед властью проблему его интеграции в общую правовую и административную систему» [Дякин, 1998, с. 15]. Можно утверждать, что в определении предметности интеграции периферии значительную роль играл их политико-правовой опыт как перспективный инструментарий сохранения стабильности в этом регионе и имперской административной системе в целом. Дальнейшая трансформация регионально-институционального моделирования-измерения обусловливалась тем, что Россия постепенно инкорпорировала новые территории, задействуя различные варианты включения периферийных регионов, поскольку их население состояло в различных укладах общественно-политического, экономического и культурного развития.

В результате можно признать, что к середине XIX в. сложились и действовали до начала XX в. определенные модели регионального управления, определяющими факторами которых стали особенности правового регулирования социума в различных территориях и степень непосредственного участия монарха в местном управлении, причем их действие детерминировалось официально признаваемой цивилизаторской миссией. Институциональная рационализация регионального управления занимает самостоятельное место в механизме государства с совершенствованием системы права как юридического инструмента упорядочения сформировавшегося многоэтничного, поликонфессионального и многоукладного социальнополитического сообщества. Согласимся, что постепенно сущность государственного управления изменялась от самодержавно-земского к самодержавно-бюрократическому [Богословский, 1918, с. 31], поскольку создание и реализация различного рода правовых актов также становилась функцией бюрократии центрального, регионального и местного уровней. Под- водя итог вышесказанному, в качестве интегрирующей идеи отразим сложившиеся модели национально-регионального управления: национально-автономистская (Царство Польское, Финляндия), территориально-автономистская (Остзейские губернии, Западный край, Малороссия), смешанная (Сибирь), министерско-губернская (внутренние губернии), региональнонаместническая (Бессарабия, Кавказ, Средняя Азия) [Красняков, 2011].

К середине XIX в. среднеазиатский вопрос занимал самостоятельное место в восточной геополитике империи, его значение определялось не столько интересами промышленного и торгового развития, сколько необходимостью устойчивого влияния на государства азиатского региона. В 1854–1865 гг. в ходе военных и дипломатических действий передовая оренбургская и сибирская границы были замкнуты, и Россия получила плацдарм для сосредоточения достаточного количества войск. Они стали гарантом авторитета империи в Средней Азии в отношении населенных множеством мусульманских этносов феодальных княжеств-ханств.

Согласно приказу военного министра 1865 г. управление образованной Туркестанской областью поручалось особому военному губернатору, на которого также возлагалось и командование расположенными там войсками. Подчеркивалось двойное подчинение должностного лица – в военном отношении командующему войсками Оренбургского края, в гражданском – оренбургскому генерал-губернатору [Романовский, 1868, с. 107, 153]. Уже имевшийся у центральной власти опыт управления сложносоставным социумом на Кавказе, в среднеазиатских территориях сталкивался с новыми условиями: мусульманская вера населения и множество мелких ханств, к каждому из которых необходимо проводить адекватную политику сближения или вовсе присоединения. Также в 1865 г. принято Временное положение об управлении Туркестанским краем (ПСЗ-II, 1867, т. 40, № 42373), закрепившее начала функционирования региональной администрации. Вся власть была сосредоточена у военного начальства, на административные органы возлагался лишь надзор за населением, его внутренний быт гарантировался прежним.

В 1866 г. после инкорпорации стратегического по значимости Ташкента [Материалы к исследованию…, 1912, с. 47] вопрос о статусе региона предлагается решить двумя путями, различающимися принципиально. Так, оренбургский генерал-губернатор Крыжановский желал сохранить прежний курс и образовать полунезависимую административно-территориальную единицу по типу протектората. Вариант командующего войсками генерала Черняева предусматривал необходимость полного присоединения [Романовский, 1868, с. 66]. Учрежденный в 1867 г. Александром II специальный комитет во главе с военным министром признал необходимым, кроме устройства пограничного края в виде Туркестанского генерал-губернаторства из Семиреченской 1 и Сыр-Дарьинской областей, руководствоваться уже показавшими эффективность в регионе принципами: соединение административной и военной власти в одних руках и предоставление на основе местных обычаев внутреннего управления самому туземному населению и выборным – по делам, не имеющим политического характера.

Уже в процессе обсуждения учреждения об управлении новым генерал-губернаторством в 1867 г. монарх утвердил предложения Комитета Министров (ПСЗ-II, 1871, т. 42, № 44831), которыми поручалось генерал-губернатору на месте апробировать проект и представить его со своими соображениями для принятия решения. Кроме обозначенного, предусматривалось, что по компетенции военно-народного управления он будет действовать на основании общих предметов ведения и полномочий, предоставленных другим региональным правителям (ПСЗ-II, 1871, т. 42, № 44831). Практика реализации акта расширила власть генерал-губернатора: предоставлено право приводить к присяге желающих вступить в русское подданство и поощрять медалями местное население за усердие (Отчет по ревизии…, 1910, с. 10).

Областной уровень администрации включал военного губернатора с правами и обязанностями губернаторов по общеимперским учреждениям, по командованию войсками – на осно- вании положения о местном военном округе, а также областные правления из трех отделений – распорядительного, хозяйственного и судебного. В качестве коллегии оно объединяло власть губернского правления и казенной палаты. Широта компетенции областного правления проявлялась в том, что как гражданская палата оно рассматривало дела, превышающие компетенцию мировых судей; как коммерческий суд – дела, относящиеся к их компетенции; как уголовная палата – дела о преступлениях по службе и даже выступало в роли мирового съезда, вынося окончательные решения.

Следующей ступенью являлось уездное управление, которое поручалось в административном и полицейском отношениях единоличной власти уездного начальника, на правах уездного исправника, вплоть до распоряжения войском. На основе выборности местное самоуправление по вопросам податей, судопроизводства и административных дел закреплялось раздельно для кочевого и оседлого населения, при этом для первых предусмотрены аульная и волостная инстанции, для вторых – лишь аксакальская на уровне волости. Генерал-губернатор в случае злоупотреблений или ненадлежащего исполнения обязанностей мог отстранять волостных управителей от должности, а уездный начальник таким же образом мог принимать меры к аульным старшинам.

Вводится иное судебное устройство из судов трех видов: военного, народного и общеимперского гражданского. Учрежденными органами стали уездный судья, военно-судебные комиссии, областные правления, состоявшие в подчинении Сената. В районах кочевого и полукочевого проживания создан народный суд с выборным бием. Выборные должностные лица проходили утверждение губернатором, жалованьем им определялся бийлык – десятая доля присуждаемой по иску суммы. Существовали три инстанции народного суда: единоличные суды биев, волостные суды биев, чрезвычайные съезды биев, действовали они гласно и публично, что подтверждало линию правительства на передачу в руки народа большей части управления (Отчет по ревизии…, 1910, с. 15). Однако стремление руководствоваться стратегическими задачами по интеграции края и далее, по влиянию на сопредельные государства, подкреплялось незначительными реальными возможностями. Последствия сложившейся административной практики оказались таковы, что ознакомление с делами региона было в целом случайным и кратковременным – ни один из быстро сменявшихся генерал-губернаторов за десятилетие 1858–1868 гг. так и не успел объехать всего генерал-губернаторства [Романовский, 1868, с. 33–34].

Переход к следующей вехе в интеграции среднеазиатских владений связан с налаживанием связей протектората с соседними ханствами, причем некоторые вошли в состав России, вследствие чего были созданы условия для дальнейшей унификации административной организации. Так, прежде находящееся под протекторатом Бухарское ханство по итогам договора 1873 г. попало под больший контроль, хотя и сохраняло некоторые льготы и привилегии. Созданное здесь в 1885 г. императорское политическое агентство и специальный представитель центра не имели права вмешиваться во внутренние дела, но имели полномочие контролировать внешнюю политику, военное и внешнеторговое положение [Терентьев, 1906, с. 281–284; Халфин, 1965, с. 330–335]. В судебной комиссии, состоявшей из политического агента и высшего чиновника местной администрации куш-беги, рассматривались по взаимному согласию сторон возникавшие между российскими и бухарскими подданными уголовные и гражданские дела (Всеподданнейший доклад…, 1910, с. 106–107). В начале XX в. генерал-губернатор предложил императору способствовать «мирному слиянию ханства с прочими областями края на началах однородного с ними административного устройства» (Всеподданнейший доклад…, 1910, с. 108).

Покорение Хивинского ханства завершилось заключением мирного договора 1873 г., оно также получило статус протектората [Абдулатипов и др., 1992, с. 47]. Деятельность хана стала контролироваться Диваном из четырех представителей имперской администрации и трех назначаемых генерал-губернатором представителей Хивы, при этом решения Дивана под руководством хана подлежали утверждению генерал-губернатором. По договору хивинские территории по правому берегу Амударьи отходили Российской империи, русским предоставлялось право свободного проживания здесь и беспошлинной торговли, хан обязывался за 20 лет выплатить 2 200 000 руб. военной контрибуции. В это же время (в 1875 г.) договором в результате завоевания Кокандского ханства к России присоединена его северная часть по правому берегу Нарыны, с городом Наманганом с вхождением в состав генерал-губернаторства. В 1876 г. присоединено другое ханство под наименованием Ферганской области. В 1880 г. мирно занят Асхабад, в итоге чего территориальные приобретения Ахал-Текинского оазиса образовали Закаспийскую область, до 1890 г. остававшиеся частью Кавказского наместничества.

В 1871 г. генерал Кауфман выступил с проектом реформирования региональной администрации с учетом местных условий и постепенным их нивелированием [Васильев, 2014, с. 6], стремясь к унификации на основе выработанных для остальных территорий империи норм. Поскольку генерал-губернаторская власть не в силах единолично выполнить контроль и надзор, он считал нужным учредить коллегиальный орган управления – совет, включающий представителей различных министерств во главе с генерал-губернатором. Совет наделялся бы полномочиями, предоставленными Комитету министров, чтобы по каждой сфере управления он являлся подразделением министерства в регионе. Но проект не был согласован министерствами, поскольку подобные решения уже обнаружили свою нежизнеспособность на Кавказе, отчего и там были отменены. Последующая ревизия края во главе с тайным советником Гирсом и обсуждение ее итогов в 1884 г. подтвердили противоречивость основ административной системы региона и необходимость более соответствующего местным нуждам гражданского управления, которое бы прочно закрепило край за Россией и уменьшило расходную часть управления, увеличив доходы (Отчет по ревизии…, 1910, с. 28–29).

В итоге в 1886 г. утверждено Положение об управлении Туркестанского края (ПСЗ-III, 1888, т. 6, № 3814), устанавливающее единообразные начала судебной системы, систем землевладения и землепользования, налогообложения, политико-административного устройства этого региона империи, что, по замечанию генерал-губернатора барона А. Б. Вревского, закрепляло «прочное основание законодательному устроению местного быта» 2. Согласно сложившемуся нормативному регулированию к концу XIX в. край включал пять областей: Сыр-Дарьинскую, Ферганскую, Самаркандскую, Семиреченскую и Закаспийскую. Области примерно в одинаковой степени состояли под надзором генерал-губернатора. Общее управление генерал-губернаторством, кроме государственного контроля, учебного и почтово-телеграфного, обозначалось предметом ведения военного министерства по типу кавказского региона, что фиксировало определенно особый должностной статус генерал-губернатора. Дополнительно им решались: отношения с Бухарой и Хивой; утверждение торгов и порядка производства дел по казенным сооружениям; высылка неблагонадежных лиц; принятие туземцев в подданство; опротестовывание в соответствующих министерствах постановлений совета, и давалось право в неотлагательных случаях под свою ответственность приводить их в исполнение. Особо нужно заметить, что региональный правитель мог изменять, ограничивать и отменять общеимперское законодательство в подведомственных территориях [Кар-пенкова, 2016, с. 105].

Исполнительный орган края – канцелярия состояла из трех отделений: по вопросам управления и личного состава; по земельным вопросам, налогам, по делам строительства, связи, просвещения и медицины; по финансам, статистике, землям, вакуфному имуществу, по контролю за иностранными подданными; особый отдел занимался решением вопросов с российскими протекторатами – Бухарой и Хивой. Нижестоящие областные правления находились в ведении военных губернаторов и регулировали дела по землевладению, землепользованию, водопользованию, устанавливали и собирали налоги, контролировали деятельность городской и сельской администраций в уездах, вели городское хозяйство.

Туркестанское административное управление продолжало относиться к военно-народному, поэтому города здесь не пользовались правом самоуправления. Оседлые поселения, кочевые селения сохранили традиционность самоуправления по нормам адата и шариата. Продолжил функционировать народный суд, осуществлявший судопроизводство среди кочевников по обычному праву, среди оседлых – по мусульманскому праву. Положением об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями предусматривалось, что на крестьянских и инородческих начальников возлагались обязанности «по общему наблюдению за инородческим управлением и народным судом, а также попечению о нуждах инородцев» [Материалы к исследованию…, 1912, с. 179]. Иначе говоря, региональная административная система включала губернии-области, военные округа, уезды, специфические мусульманские волости, кроме того, генерал-губернатор сочетал военное и гражданское управление, что позволяет сделать вывод о схожести Туркестанского генерал-губернаторства с наместничеством по типу Кавказа.

Положением оговаривалось, что судебные учреждения в регионе в принципе трансформируются на основании общих правил по Судебным уставам, однако действие общеимперского права постоянно уточнялось разъяснениями Сената, а в дальнейшем и изменялось внесением дополнений в законодательство в случае возникновения потребности. В судопроизводстве закон допускал в отдельных случаях разрешение споров не по общим законам империи, «потому что наследственное право магометан имело свои основы по преимуществу в их бытовых и религиозных особенностях». И напротив, гражданские права не имели взаимосвязи со своеобразием юридического быта их наследственного права и определялись общеимперским законодательством. В разъяснениях Правительствующего Сената по вопросу о пределах применения мусульманского права судьям предписывалось, что «имеются лишь льготные постановления, которыми облегчается оформление прав туземцев на принадлежащие им по местным воззрениям земли» [Материалы к исследованию…, 1912, с. 239–242]. Последующее отделение от военно-административного управления судебной власти по Положению 1886 г. превращало последнюю в независимую даже от главы региона, что повлекло обращение генерал-губернатора в центр, и потому в дальнейшем по Временным правилам о применении судебных уставов 1864 г. в Сыр-Дарьинской, Самаркандской, Ферганской, Семиреченской, Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тургайской областях с 1898 г. изменена структура судебных органов. Четко зафиксированы полномочия мировых судей, съездов мировых судей, окружных судов, судебных палат и верховного кассационного суда – Правительствующего сената, отдельно оговаривалось влияние мусульманского населения на суд.

Духовная сфера жизнедеятельности туземцев находилась в ведении общих законов, закреплявших дела христиан иностранных исповеданий и иноверцев за министерством внутренних дел, с оговоркой, что не представленные в Учреждениях и Уставах иные дела и случаи решаются монархом (Свод законов, 1896, п. 13, 15). Соответственно, в крае управление духовными делами мусульман принадлежало их высшему и приходскому духовенству. Решения Духовного руководства должны были исполняться на местном и русском языках, с указанием оснований – российских и мусульманских норм. Если решение превышало данную Духовному правлению власть, нужно было через губернатора обращаться в министерство внутренних дел или Сенат по компетенции (Свод законов, 1896, п. 1342, 1404).

Нехватка квалифицированных кадров гражданского управления, значительное действие структур самоуправления способствовали обращению в 1895 г. генерал-губернатора А. Б. Вревского с ходатайством о предоставлении «главному начальнику края прав и власти, какой пользуются генерал-губернаторы в местностях, объявленных на положении усиленной охраны» 3. Наряду с внедрением институтов имперской власти и права, он предлагал и «более широкое водворение в нем русских переселенцев-крестьян», тем более что крестьянское пе- реселение возникло стихийно вслед за образованием Туркестанского генерал-губернаторства 4. И указом 1897 г. (ПСЗ-III, 1900, т. 17, № 14818) решено следовать доказавшим эффективность на Кавказе нормам по структуре региональной администрации. В частности, учреждена должность помощника командующего Туркестанского военного округа, подобно помощнику Главноначальствующего гражданской частью на Кавказе, что в случае отбытия генерал-губернатора из региона или продолжительной болезни, позволяло помощнику исполнять его обязанности. Компетенции помощника ставились в прямую зависимость от личного усмотрения генерал-губернатора и ограничивались лишь определенными статьями, в основном о принятии чрезвычайных мер. Соответственно, как и на Кавказе, здесь сохранялось значительное наместническое, «личное начало» высшего должностного лица в регионе, обусловленное обширными пространствами, отсутствием удобных путей сообщения, немногочисленностью гражданской администрации. И это при том, что нужно было создавать порядок управления, позволявший «туземному населению видеть в русской администрации защитников от произвола местной аристократии и одновременно не оттолкнуть знать от новой власти» [Тихонов, 2010, с. 328], отчего порождались новые идеи относительно управления регионом.

В разработанном к 1905 г. проекте управление регионом передавалось в министерство внутренних дел на основе губернской административной системы империи (Отчет по ревизии…, 1910, с. 34, 232), но до 1917 г. существенных изменений не осуществлено. И всё же подчеркнем, функционирование имперской администрации способствовало тому, что к началу XX в. восприятие русских и России местным населением претерпело существенные изменения – из образа «врага и завоевателя» трансформировалось в образ «сильного и мудрого покровителя» [Лисицына, 2014, с. 29].

Можно заключить, что в имперских государствах бюрократия консолидирует преимущественно общегосударственные дела, тем самым способствуя постепенной потере связей согласования-координации субъектов многоукладного социума. Только жизнеспособность санкционированных обычных общественно-территориальных институтов и преемственность жизненных укладов могут тормозить такой кризис. Автономизм в управлении разнородными регионами превратился в элемент правоприменительной практики и был закреплен законом, при этом центр, внутренние губернии играли роль стабилизирующей и обеспечивающей «критической массы» в общих интересах всех этносов.

Интересы Российской империи в Средней Азии к середине XIX в. имели самостоятельное значение в расширении территориальных пределов и были обусловлены прежде всего настойчивой потребностью обеспечения влияния империи на государства азиатского региона. Полученная в ходе военных и дипломатических действий в период 1854–1865 гг. территория России для сосредоточения здесь достаточного числа войсковых формирований создавала гарантии роста авторитета империи среди государств Средней Азии.

Приказом военного министра в 1865 г. общее управление образованной Туркестанской областью поручалось особому военному губернатору при его двойном подчинении: министерствам внутренних дел и военному. С 1867 г. генерал-губернатор наделялся правом ведения дипломатических отношений, соответственно его компетенция в начальный период интеграции региона была более широкой, и он был менее зависим от центра. Постепенно достигнутая определенная стабильность в крае в ходе реализации Положения 1867 г. и иных актов по управлению отдельными областями края, завоевание и мирное присоединение некоторых ханств, а также оформление отношений протектората Российской империи с Бухарой и Хивами сформировали предпосылки для унификации государственного управления среднеазиатскими владениями. С принятием Положения об управлении Туркестанского края 1886 г. в регионе внедряются начала единообразной административной системы, устанавливающие основы судопроизводства, систем землевладения и землепользования, налогообло- жения, политико-административного устройства, но при этом региональный правитель мог изменять, ограничивать и отменять общеимперское законодательство в подведомственных территориях, что по образцу кавказских территорий налагало особый отпечаток на должностной статус регионального правителя.