Инвестиции в инфраструктурные проекты: проблемы и перспективы развития в современной России

Значимая роль инфраструктурных инвестиций постоянно находится в центре внимания как внутри страны, так и на международном уровне. Инвестиции в инфраструктуру рассматриваются в качестве наиболее эффективных факторов обеспечения экономического роста.

53                    Вестник ВСГУТУ. № 2 (59). 2016

Увеличение государственных инвестиционных расходов, как известно, является действенным инструментом для борьбы с кризисными явлениями (в том числе циклического характера), обеспечивая мультипликативный эффект в экономике. По расчетам Moody’s, мультипликативный эффект от вложений в инфраструктуру составляет 1,59 [4]. Однако, по экспертным оценкам, в современных российских условиях, характеризующихся высокой стоимостью капитала при относительно низком уровне безработицы (5,8%), мультипликативный эффект от таких инвестиций будет минимальным [1].

Тем не менее в кризисных условиях сокращение государственных инвестиций в инфраструктуру может привести к еще более негативным тенденциям в экономике.

В связи с ограниченностью бюджетных ресурсов в стране довольно часто возникает вопрос о целесообразности наращивания государственных инвестиций в инфраструктурные проекты, учитывая долгосрочный характер их самоокупаемости. По оценкам отечественных экспертов, повышение инвестиций на 40% в «центральную часть инфраструктуры» (с 3,5 до 5% ВВП) в сочетании с ростом инвестиций в жилищное строительство примерно на 3,5-4% ВВП и дополнительными инвестициями в социальную инфраструктуру в размере (примерно 0,2% ВВП) приведет к ускорению среднегодового роста ВВП более чем на 1,5 %. Для России этих дополнительных инвестиций будет достаточно, чтобы поддерживать среднегодовые темпы экономического роста на уровне не ниже 3,5%. Как отмечает президент Хозяйственного партнерства «Новый экономический рост» М. Дмитриев, эти оценки согласуются с исследованием МВФ, проанализировавшим в развивающихся странах последствия 120 эпизодов ускоренного роста инфраструктурных инвестиций. В среднем эти эпизоды приводили к увеличению доли инвестиций в ВВП на 7 % в первые пять лет с последующим уменьшением до 4 % ВВП, что способствовало увеличению выпуска в первые пять лет с темпом 1,6% и устойчивому превышению уровня выпуска по сравнению с инерционным сценарием в последующие годы на 7–8 % [2].

С учетом прямых и косвенных эффектов инвестиции в инфраструктуру оказываются более эффективными, чем вложения капитала во многие другие секторы экономики. Основополагающие факторы прямого и косвенного влияния инфраструктуры на экономический рост представлены на рисунке.

Рисунок – Факторы влияния инфраструктуры на экономический рост

Как было отмечено, инвестиции в инфраструктуру, расширяя совокупный спрос и объем ВВП, в конечном счете оказывают прямое влияние на экономический рост через мультипликатор инвестиций. Кроме того, качественное развитие инфраструктуры как за счет повы- шения конкурентоспособности, так и за счет сокращения издержек приводит к снижению стоимости факторов производства. Причем наибольший эффект снижения наблюдается от развития энергетической и транспортной инфраструктуры.

Косвенное воздействие инфраструктуры на экономический рост связано прежде всего с увеличением производительности. Хорошее состояние инфраструктуры повышает производительность других факторов производства, включая капитал, рабочую силу и совокупную факторную производительность [9]. Учитывая, что в долгосрочной перспективе Россия столкнется с естественной убылью и старением населения, особенно актуальным становится создание более качественной и капиталоемкой инфраструктуры.

Существенное влияние на производительность труда оказывает качество жизни людей. Существует закономерность: чем выше в стране качество жизни, тем эффективнее функционирует экономика и более устойчивыми темпами осуществляется рост производительности труда [5]. Улучшению показателей жизнедеятельности экономически активного населения, как известно, во многом способствует наличие развитой социальной инфраструктуры (здравоохранение, образование, медицина) наряду с качественной коммунальной инфраструктурой.

Большое влияние на перераспределение ресурсов и рабочей силы (особенно в регионы, испытывающие ее недостаток) оказывает развитие транспортной инфраструктуры. Так, строительство дороги в отдаленной местности может стимулировать процесс интеграции этой местности в территориальную экономическую среду, привлечь частные инвестиции и содействовать экономическому развитию территории в целом.

Успешная реализация любых инвестиционных проектов сопровождается, как правило, приростом налоговых поступлений. По оценкам отечественных экспертов, реализация программы развития скоростного и высокоскоростного пассажирского движения на российской сети железных дорог даст до 2040 г. эффект в размере почти 25 трлн. руб., включая дополнительные бюджетные доходы в объеме 7,8 трлн. руб. при инвестициях 4,9 трлн. руб. [2].

Таким образом, влияние инфраструктуры на экономическое развитие может осуществляться по-разному. В.Б. Кондратьев выделяет пять основных направлений влияния инфраструктуры на долговременный экономический рост [3]:

• 1)    в качестве прямого фактора производства, когда инфраструктура рассматривается как вклад в производственный процесс;

• 2)    в качестве взаимозаменяемого элемента других факторов производства. В частности, модернизация инфраструктуры может существенно снизить издержки производства;

• 3)    в качестве стимула аккумуляции факторов производства. Например, накопление человеческого капитала есть функция таких факторов, как школьные здания, квалификация персонала, наличие подъездных путей к школе и т.п.;

• 4)    в качестве стимула совокупного спроса. Так, крупные инфраструктурные проекты обычно сопровождаются массированными инвестициями в строительство, а позже в ремонт и реконструкцию сооружений, вызывая спрос на продукцию смежных отраслей (металлургии, промышленности строительных материалов и конструкций, химической и деревообрабатывающей промышленности, сферы услуг);

• 5)    в качестве инструмента промышленной политики.

В настоящее время уровень инвестиций в отечественную инфраструктуру примерно соответствует среднемировому уровню и оценивается по российским и международным источникам в 3,5–4% ВВП. Однако данная оценка не учитывает существующие различия по сегментам инфраструктуры. Так, по качеству автодорог Россия находится почти в самом конце списка (123-е место), по качеству портовой и авиационной инфраструктуры занимает позиции ниже средних (соответственно 75-е и 77-е места). При этом по качеству развития железнодорожной инфраструктуры и телекоммуникаций страна находится в числе лидеров. В целом, по оценке McKinsey, рыночная стоимость инфраструктурных активов в России составляет немногим более 60% ВВП, что ниже минимального порогового значения 70%, при котором инфраструктура не является ограничителем экономического роста. Для преодоления 55                    Вестник ВСГУТУ. № 2 (59). 2016

подобных ограничений в стране необходимо увеличить уровень инфраструктурных инвестиций до 5% ВВП [2].

Однако сложившиеся экономические условия затрудняют реализацию инфраструктурных проектов, что обусловлено в первую очередь падением бюджетных доходов. По прогнозам, инвестиции в инфраструктуру снизятся на 10-15% от запланированного объема из-за сокращения расходов бюджета [1].

В таких условиях дополнительные инвестиции в инфраструктуру должны ориентироваться прежде всего на рыночные, а не на бюджетные источники. Необходимо более масштабное привлечение ресурсов частного бизнеса.

Основные договорные формы привлечения внебюджетных средств в развитие общественной инфраструктуры представлены в таблице 1.

Таблица 1

Договорные формы привлечения внебюджетных средств в развитие общественной инфраструктуры

Организационно-правовые формы	Нормативно-правовая база
Соглашение о ГЧП, МЧП	Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Концессионное соглашение	Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О концессионных соглашениях»
Контракт жизненного цикла	Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Договор в рамках корпоративной системы закупок государственных компаний	Федеральный закон от 18.07.2011№ 223-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»
Договор аренды с инвестиционными обязательствами	Гражданский Кодекс РФ (ч. 2) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 29.06.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2015); Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О защите конкуренции» и пр.

Следует отметить, что все вышеуказанные формы (за исключением концессионного соглашения, которое является формой ГЧП) относятся к формам близким по своей сути к формату ГЧП-соглашений (квази-ГЧП).

Согласно Федеральному закону № 224-ФЗ государственно-частное партнерство (муниципально-частное партнерство) — юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве), заключенного в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Данный тип отношений направлен главным образом на формирование условий для создания и модернизации частными инвесторами объектов публичной инфраструктуры, а именно транспортной, социальной инфраструктуры (в том числе объектов здравоохранения, а также объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения и иной деятельности в сфере здравоохранения), инфраструктуры связи и электроэнергетики.

Вышеуказанный закон предполагает возможность использования различных форм реализации проектов ГЧП/МЧП. При этом понятие «формы ГЧП/МЧП» однозначно не раскрыто, но согласно ст. 6 Закона форма определяется путем включения в соглашение обязательных элементов и определения их последовательности. К обязательным элементам относятся: строительство и (или) реконструкция (а также создание) объекта соглашения частным парт- Вестник ВСГУТУ. № 2 (59). 2016 56

нером; полное или частичное финансирование создания объекта соглашения частным партнером; эксплуатация и (или) техническое обслуживание объекта соглашения частным партнером; возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения.

Необходимо отметить, что одним из новых обязательных элементов соглашения о ГЧП/МЧП является возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии его обременения. В качестве обременения объекта регистрируется обязанность инвестора обеспечивать полное или частичное финансирование создания такой инфраструктуры и эксплуатацию объекта в соответствии с его целевым назначением. Для концессионного проекта, например, право собственности предусмотрено только для конце-дента.

Тем не менее передача объекта соглашения в собственность частного партнера не является обязательным требованием соглашения о ГЧП/МЧП. В Законе лишь предусмотрена возможность дальнейшего приобретения частным партнером права собственности на объект соглашения, за исключением превышения совокупных затрат публичного партнера объемов частного финансирования (ч. 4 ст. 6 Закона № 224-ФЗ).

Публичная сторона может участвовать в проекте ГЧП/МЧП через прямое софинанси-рование, а также через имущественное участие, в том числе предоставляя земельные, водные, лесные участки под создаваемый объект. Причем финансирование создания объекта соглашения, его эксплуатации и (или) технического обслуживания за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется исключительно за счет предоставления субсидий (ч. 5 ст. 6 Закона № 224-ФЗ).

В Законе также предусмотрена возможность привлечения третьих лиц для финансирования проекта посредством заключения прямого соглашения между публичным партнером, частным партнером и финансирующим лицом (ч. 7 ст. 3 Закона № 224-ФЗ). Причем в качестве обеспечения исполнения обязательств частного партнера перед финансирующим лицом может использоваться не только залог прав по соглашению, но и залог объекта соглашения (ч. 6 ст. 7 Закона № 224-ФЗ). Очевидно, что распространение такого механизма значительно расширяет возможности финансирования проектов ГЧП/МЧП.

В настоящее время в стране реализуются 595 проектов ГЧП, из них 435 - концессии. Больше всего инфраструктурных проектов сосредоточено в коммунальной сфере - 194 проекта, в социальной сфере - 166, в энергетике – 163 и в транспортной сфере - 72 проекта [8].

По оценке Минэкономразвития и Центра развития, государственно-частного партнерства группу регионов-лидеров по уровню развития ГЧП в 2014-2015 гг. составили Санкт-Петербург, Республика Татарстан и Москва. Существенно улучшила свои позиции Республика Бурятия (РБ), поднявшись вверх на 42 пункта, переместившись с 69-го на 27-е место среди российских регионов [6]. Повышение в рейтинге произошло за счет расширения опыта реализации концессионных проектов в коммунальной сфере, а также благодаря повышению показателя институциональной среды.

Характеристика основных правовых актов, регламентирующих развитие государственно-частного партнерства в Республике Бурятия, представлена в таблице 2.

Комплекс правовых документов, в особенности наличие республиканского закона о государственно-частном партнерстве, свидетельствует о достаточно высоком потенциале развития механизмов ГЧП/МЧП в республике. Тем не менее до 1 июля 2016 г. в Бурятии, как и во всех субъектах РФ, необходимо провести корректировку действующей нормативноправовой базы РБ в соответствии с требованиями нового Закона о ГЧП/МЧП.

Таблица 2

Наименование	Дата принятия	Содержание
Закон РБ «О зонах экономического благоприятствования в Республике Бурятия»	14.03.2007 № 2073-III (в ред. от 07.05.2014)	Раскрыты правовые аспекты создания и прекращения существования зон экономического благоприятствования.
Закон РБ «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Республики Бурятия»	08.05.2009 № 868-IV	Установлены цели, принципы, инструменты государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории республики.
Постановление Правительства РБ «Об утверждении Положения о формировании реестра инвестиционных площадок»	30.06.2010 № 258 (в ред. от 27.06.2014)	Приведены особенности правового регулирования и использования отдельных форм ГЧП в РБ, в частности софинансирование региональных инвестиционных проектов за счет средств институтов развития Российской Федерации, а также раскрыты особенности механизма формирования инвестиционных площадок на территории республики.
Постановление Правительства РБ «Об утверждении республиканской целевой программы по созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций в Республику Бурятия в 2011-2020 годах "Бурятия - территория инвестиций"»	15.06.2011 № 295 (в ред. от 1.12.2013)	Основная цель - создание благоприятных условий для мобилизации внутренних инвестиционных ресурсов и увеличения притока внешних инвестиций в экономику региона.
Закон РБ «О государственно-частном партнерстве в Республике Бурятия»	29.02.2012 № 2625-IV	Определены основные понятия, цели, принципы и формы реализации проектов ГЧП; объекты соглашений по проектам ГЧП; гарантии прав частных партнеров, порядок принятия решений о проведении конкурса на право заключения соглашений по проектам ГЧП; общие положения по конкурсной процедуре; порядок заключения соглашений, общие подходы к участию муниципальных образований в проектах государственно-частного партнерства. Согласно Закону объектами соглашений по проектам ГЧП могут быть объекты транспортной инфраструктуры и транспорта; инфраструктуры коммунального хозяйства; энергоснабжения; связи и телекоммуникаций; социальной инфраструктуры.
Закон РБ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Бурятия в связи с созданием Инвестиционного фонда Республики Бурятия»	05.07.2013 № 3474-IV	С целью формирования источников финансирования инфраструктурных проектов создан Инвестиционный фонд РБ.
Постановление Правительства РБ «Об утверждении Положения об Инвестиционном фонде Республики Бурятия»	03.10.2013 № 514	Регламентирован порядок формирования и предоставления бюджетных ассигнований фонда, порядок отбора проектов и основные требования к проектам и их участникам.

Основные нормативно-правовые акты Республики Бурятия, регламентирующие государственно-частное партнерство

Согласно данным Единой информационной системы государственно-частного партнерства в РФ, в настоящее время в Республике Бурятия реализуется 21 ГЧП-проект (в стадии инициирования находятся 14 проектов) [7]. Причем форма для всех проектов определена как концессионное соглашение.

Вообще, в силу особенностей развития отечественного законодательства основной формой реализации ГЧП-проектов являются концессионные соглашения. Поэтому именно концессии в первую очередь отражают все нюансы реализации ГЧП-соглашений. Так, Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (от 21.07.2014 № 265-ФЗ) направлены на расширение механизмов обеспечения проектных рисков частного партнера. Согласно ч. 1 ст. 20 указанного Закона, концессионеру в случае изменения правового регулирования (в том числе введения режима запретов и ограничений) гарантируется изменение условий концессионного соглашения по двум основаниям. Во-первых, изменение (увеличение) совокупной налоговой нагрузки на концессионера. Во-вторых, ухудшение положения концессионера, заключающегося в упущенной выгоде и в целом в значительном ухудшении его первоначального состояния. В качестве гарантийных мер, которые обязан принять концедент, преду- Вестник ВСГУТУ. № 2 (59). 2016 58

смотрено увеличение размера платы по концессионному соглашению, продление срока концессионного соглашения (с согласия концессионера), увеличение размера принимаемых кон-цедентом расходов на создание и (или) реконструкцию объекта соглашения, а также предоставление дополнительных государственных или муниципальных гарантий.

Кроме того, с 1 мая 2015 г. вступили в силу поправки названного Закона, предусматривающие возможность применения механизма частной инициативы при заключении концессионного соглашения. Этот механизм позволяет инвестору самостоятельно разрабатывать и корректировать (на переговорах с концедентом) параметры проекта еще на стадии его проработки.

Подобные нововведения направлены главным образом на привлечение частных инвестиций и финансирующих организаций, что особенно актуально в условиях имеющихся бюджетных ограничений. В настоящее время в стране приняты важные законодательные изменения, расширяющие возможности финансирования инфраструктурных проектов (табл. 3).

Основные законодательные акты, способствующие развитию рынка инфраструктурных инвестиций

Таблица 3

Нормативно-законодательный акт	Содержание
Федеральный закон от 21.12.2013 № 367-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (вступил в силу с 1 июля 2014 г.)	В ГК РФ расширено понятие залога, в качестве которого может применяться имущество, приобретаемое в будущем, а также права требования, возникающие из существующего или будущего обязательства. Предусмотрена возможность залога прав по банковскому счету (ранее денежные средства на расчетном счете не могли являться залоговым обеспечением).
Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступил в силу с 1 июля 2014 г.)	В Закон «О рынке ценных бумаг» введено понятие облигаций с залоговым обеспечением денежными требованиями. При этом согласно ч. 4 ст. 27.3-1 денежные требования, находящиеся в залоге, могут обеспечивать исполнение обязательств по облигациям эмитента одного или нескольких выпусков. Введена гл. 3.1 «Специализированное общество», согласно которой выделяются «специализированное финансовое общество» и «специализированное общество проектного финансирования». Целью и предметом деятельности специализированного финансового общества является приобретение денежных требований по кредитным договорам, договорам займа или иным обязательствам, включая права требования, возникающие в будущем, а также выпуск облигаций, обеспеченных залогом денежных требований. Для специализированного общества проектного финансирования целью и предметом деятельности являются финансирование долгосрочного (на срок не менее трех лет) инвестиционного проекта путем приобретения денежных требований по обязательствам, возникающих в результате его реализации, и эмиссии облигаций, обеспеченных залогом денежных требований и иного имущества. Кроме того, договором кредитора со специализированным обществом или условиями выпуска облигаций может быть предусмотрено ограничение требований кредиторов (владельцев облигаций) средствами, которые общество может получить в результате реализации обеспечения, что защищает активы проектной компании (или банка, организующего секьюритизацию), от претензий кредиторов. С другой стороны, предусмотренный для специализированных обществ упрощенный порядок процедуры банкротства (не применяются наблюдение, внешнее управление и финансовое оздоровление) направлен на защиту интересов кредиторов, позволяя максимально быстро удовлетворить требования за счет реализации залогового обеспечения.
Указание Банка России от 07.07.2014 № 3309-У «О формах и способах принятия рисков по облигациям с залоговым обеспечением специализированного финансового общества и специализированного общества проектного финансирования» (Зарегистрировано в Минюсте России 24.07.2014 № 33252)	Установлен порядок принятия рисков первоначальными кредиторами (акционерами, спонсорами или крупными кредиторами компании) по обязательствам, денежные требования по которым являются залогом по облигациям специализированных обществ. В рамках выпуска облигаций кредиторы могут принять на себя риски в форме передачи денежных средств и (или) принятия на себя обязательства по их передаче. Всего в документе предусмотрено 10 способов принятия рисков кредитором. Так, он может выступить поручителем, принять обязательство по оказанию финансовой помощи обществу для исполнения обязательств по облигациям, либо внести вклад в имущество общества (если такая возможность предусмотрена уставом общества).

Принятые новации, безусловно, способствуют формированию полноценного рынка инфраструктурных инвестиций. Однако для устойчивого увеличения объемов их рыночного финансирования необходимо четкое институциональное оформление экосистемы рынка инфраструктурных инвестиций. Как известно, отсутствие развитой экосистемы любого рынка неизбежно ведет к росту транзакционных и иных издержек. Отечественный рынок инфраструктурных инвестиций к тому же характеризуется слабым методическим обеспечением, недостаточным уровнем квалификации кадров (в том числе из-за недостатка опыта, специализированных программ подготовки и переподготовки кадров), отсутствием специализированной рыночной инфраструктуры (в частности для организации торговли инфраструктурными и проектными ценными бумагами).

Для решения данной проблемы необходимы: наличие постоянно обновляющейся базы данных об инфраструктурных проектах, их участниках; формирование единой информационно-методической системы; наличие макетов (моделей) для подготовки и проработки проектов, расчета прямых и косвенных эффектов; создание системы образовательных центров подготовки и переподготовки специалистов в области инфраструктурных и проектных инвестиций.

Реализация указанных мероприятий будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности рынка инфраструктурных инвестиций по сравнению с другими секторами экономики.