Инвестирование инновационной деятельности сферы ЖКХ на основе государственно-частного партнерства

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является важнейшей сферой социальноэкономической структуры общества, которая обеспечивает непрерывное производство жилищно-коммунальных услуг, формирует качественные показатели среды жизнеобеспечения человека. Эффективность экономических преобразований в жилищно-коммунальной сфере во многом определяется стратегической направленностью системы управления, позволяющей предприятиям ЖКХ адаптироваться к непрерывно изменяющимся условиям внешней и внутренней среды.

Модернизация жилищно-коммунального комплекса является одной из самых значимых проблем по своему влиянию на все направления социально-экономического развития страны, в связи с этим Правительством РФ утверждена Федеральная целевая концепция «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010–2020 годы», в соответствии с которой основными задачами являются достижение к 2020 г. уровня полного благоустройства (обеспеченности всеми видами коммунальных услуг) многоквартирных домов, обеспечение надежности и эффективности поставки коммунальных ресурсов за счет масштабной реконструкции и модернизации систем коммунальной инфраструктуры, а также доступности для населения стоимости жилищно-коммунальных услуг и др.

В настоящее время состояние ЖКХ характеризуется низкой инвестиционной привлекательностью и требует привлечения большого числа инвестиций для модернизации и развития. Проблема усугубляется наличием все большей задолженности в отрасли, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней [9].

Поэтому чрезвычайно важно развитие инструментов и механизмов инвестирования деятельности сферы ЖКХ с привлечением частных средств и стимулированием инновационной среды по средствам расширения взаимодействия частного капитала и государственного сектора через механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), при этом необходимо использовать разнообразные модели и формы организации, которые позволят выйти на траекторию инновационного роста всех отраслей ЖКХ.

Исключительная значимость государственно-частного партнерства как эффективного инструмента реализации инновационной политики признается ведущими зарубежными странами. Наиболее успешными рынками проектов государственно-частного партнерства являются Великобритания, США, Бразилия, Мексика, Ирландия, Франция, Италия, Германия, Япония.

Сферы применения государственно-частного партнерства в этих странах очень разнообразны: это прежде всего те, за которые государство традиционно несет ответственность: транспортная отрасль (аэропорты, порты, трубопроводный транспорт, дороги, мосты и т.д.); социальная инфраструктура (здравоохранение, образование, культура, туризм); жилищнокоммунальное хозяйство (сети, водоснабжение, теплоснабжение, ремонт и реконструкция объектов общего пользования, уборка территорий и т.д.) и др.

Подобный подход к выбору приоритетных отраслей государственно-частного партнерства обусловливается политикой развитых государств, где основной целью является повышение уровня жизни граждан, ориентированность на улучшение социальных благ [1].

Мировой опыт позволяет констатировать, что в современной экономике механизмы частно-государственного партнерства являются матрицей, в которой государственные институты (по вертикали) и структуры частного бизнеса (по горизонтали) интегрируют имеющиеся в их распоряжении ресурсы и взаимодействуют для достижения синергетического эффекта. Важность партнерства как инструмента инновационной политики широко признается правительствами многих стран, и это отражается на их бюджетных расходах, законодательстве и программах развития, в которых активизация сотрудничества между государственным и частным сектором становится приоритетной задачей.

Западные модели государственно-частного партнерства в развитии инновационной инфраструктуры предполагают, как правило, доминирование государственного финансирования на ранней стадии инновационного проекта, когда требуются «деньги для посева» («speedmoney») и надежные гарантии для старта. Например, в Германии, Франции, Голландии доля государства в общих инвестициях при создании объектов инновационной инфраструктуры составляет около 75%, в Великобритании - 60%. На более поздних фазах эксплуатации и функционирования объектов ситуация меняется в противоположную сторону - роль частного сектора в софинансировании возрастает [7].

В самом широком понимании ГЧП, как известно, представляет собой организационный и институциональный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре сфер деятельности - от предоставления социальных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий, развития стратегически важных отраслей экономики до проведения крупных научноисследовательских и опытно-конструкторских работ.

Следовательно, в отличие от административно-властных отношений партнерство государства в лице федеральных или региональных органов государственной власти и частного сектора предполагает не простое сложение ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов, правомочий и ответственности сторон [4].

По мнению авторов, государственно-частное партнерство в ЖКХ – это институциональный и организованный альянс между государством и частными партнерами по созданию (реконструкции, модернизации) объектов жилищной и коммунальной сферы с целью реализации инновационных и инвестиционных проектов.

На наш взгляд, государственно-частное партнерство в сфере ЖКХ должно выступать как особый социально ориентированный инструмент рыночной экономики, способствующий эффективному развитию инновационной деятельности ЖКХ. Концептуальная основа понятия заключается во взаимодействии различных уровней управления сферой жилищнокоммунального хозяйства, разграничении их власти, полномочий и ответственности, развитии инновационных и инвестиционных процессов для инновационно ориентированных предприятий ЖКХ, направленных на достижение синергетического эффекта от согласования интересов, координации усилий и консолидации ресурсов его сторон при реализации общественно-значимых проектов в сфере ЖКХ.

Авторы предлагают использовать наиболее упрощенную и приемлемую как для государственных структур, так и для частного бизнеса схему реализации инвестиционного проекта, основанного на использовании государственно-частного партнерства (рис. 1).

Предложенная схема позволяет поэтапно сопровождать инвестиционный проект от начала сотрудничества государства и частных партнеров до завершения инвестиционного проекта. Важно отметить, что схема сопровождения инвестиционного ГЧП-проекта может способствовать борьбе с бюрократизмов и, как следствие, экономии средств и сил со стороны участников партнерства.

Развитие ГЧП в его различных формах является важной составляющей процесса усиления социальной направленности современной рыночной экономики, ее социализации. Существует большое количество форм реализации государственно-частного партнерства, выбор зависит от экономической эффективности реализации проекта.

К основным формам государственно-частного партнерства относят концессионное соглашение, соглашение о государственно-частном партнерстве, аренду с инвестиционными обязательствами, контракты жизненного цикла в рамках закупочного законодательства, соглашения о ГЧП в рамках корпоративной системы закупок.

По данным Центра развития государственно-частного партнерства, в настоящее время общее количество ГЧП-проектов, реализуемых в 68 субъектах РФ, составляет 586 проектов, из них: 427 – концессионные соглашения; 103 – соглашения о государственно-частном партнерстве в рамках регионального законодательства; 54 – договоры аренды государственной и муниципальной собственности с инвестиционными обязательствами арендатора; 2 – контракты жизненного цикла в рамках законодательства о закупках. На начало 2014 г. был 131 реализуемый проект, в 2015 г. произошло увеличение на 455 проектов (за счет роста числа некапиталоемких муниципальных концессий и более ответственного отношения регионов к предоставлению информации).

Необходимо отметить, что концессионные соглашения представляют собой наиболее развитую и перспективную форму участия бизнеса в реализации проектов, находящихся на различных стадиях в партнерстве с государством.

Суть концессионного соглашения заключается в следующем: государство в рамках партнерских соглашений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За использование государственной и муниципальной собственности концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном со- глашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру [8].

Рисунок 1 ‒ Схема сопровождения инвестиционного ГЧП-проекта

Формы реализации ГЧП-проектов в процентном соотношении представлены на рисунке 2.

Рисунок 2 ‒ Формы реализации ГЧП-проектов [5]

Реализацию организационно-правовых форм проектов составляют: концессионное соглашение – 53%; соглашение о ГЧП в рамках регионального законодательства – 35%; проекты, реализованные на принципах, близких к ГЧП, отвечающие представленным в рейтинге требованиям (аренда с инвестиционными обязательствами, контракты жизненного цикла, государственные закупки с отсрочкой платежа при наличии распределения рисков между сторонами и сроком более трех лет) – 12% (рис. 2).

На рисунках 3, 4 представлены стадии и сроки реализации ГЧП-проектов в РФ.

Рисунок 3 ‒ Стадии реализации ГЧП-проектов [5]

На рисунке 3 видно, что 57% ГЧП-проектов в настоящий момент находится на стадии реализуемых; 24% – в стадии разработки; 9% – на стадии реализации и управления; 8% заявлены на конкурс и только 2% приостановлено. Это в первую очередь свидетельствует о том, что ГЧП-проекты положительно зарекомендовали себя в отечественной практике.

Рисунок 4 ‒ Сроки реализации ГЧП-проектов в РФ [5]

Средний срок реализации ГЧП-проектов составляет 12,7 лет, при этом самыми долгосрочным проектом является коммунальная сфера – около 15 лет (рис. 4).

Отразим схему применения механизмов ГЧП-проектов по сферам деятельности (рис. 5).

На начало 2015 г. наиболее привлекательным сектором для ГЧП-проектов является коммунальная сфера –33,1%, или 194 проекта: центральные системы водоснабжения и водоотведения, переработка и утилизация ТБО, очистительные сооружения, гидротехнические сооружения, городское благоустройство. На втором месте социальная сфера – 28,2%, или 165 проектов: образование, здравоохранение, спорт, туризм, культура, социальное обслуживание. Далее следует энергетическая сфера – 27,8%, или 163 проекта: производство, распределение и передача тепловой энергии; производство, распределение и передача электрической энергии; распределение и передача газа. На последнем месте транспортная сфера – 10,9%, или 64 проекта: автомобильные дороги, авиационный, железнодорожный, морской и речной, общественный и трубопроводный транспорт (рис. 5).

Рисунок 5 ‒ Схема применения механизмов ГЧП [3]

11–12 ноября 2014 г. в Москве состоялся Первый общероссийский форум «Частные операторы коммунальной инфраструктуры». Организатором мероприятия выступил Центр развития ГЧП при поддержке Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Заместитель министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации А. Чибис отметил, что ЖКХ является мощнейшим сегментом российской экономики и ежегодный оборот отрасли превышает 4 трлн. руб., что, в свою очередь, в 2,5 раза больше ВВП ряда европейских стран. Также замминистра подчеркнул, что в сложившихся экономических и политических условиях жилищно-коммунальное хозяйство становится одной из самых привлекательных сфер для инвестирования [2].

Проведенное исследование показало, что приоритетной формой реализации проектов государственно-частного партнерства являются концессионные соглашения, в том числе и в сфере ЖКХ.

При этом необходимо учитывать, что привлечение инвестиций в инновационную деятельность ЖКХ сопряжено с рядом трудностей, основными факторами, сдерживающими развитие, являются: несовершенство законодательной базы (несмотря на то, что в ряде регионов уже разработаны программы по развитию коммунальных и жилищных услуг); непредсказуемая политика тарифного регулирования; низкая культура договорных отношений и платежей потребителей; несовершенство организации разработки проектов и проведения конкурсов; использование бюджетных средств частными инвесторами не по назначению; несвоевременная методологическая проработка вопросов, связанных с реорганизацией рассматриваемого направления; отсутствие мониторинга со стороны государства в течение всего срока реализации проекта и др.

По мнению авторов, применение механизмов ГЧП в инновационную деятельность сферы ЖКХ позволит решить ряд задач, которые ставят перед собой как государство, так и частный бизнес:

• 1)    повысить качество коммунальных услуг, предоставляемых населению;

• 2)    внедрить передовой опыт инновационных технологий;

• 3)    повысить эффективность при сохранении качества работ/услуг;

• 4)    обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализация предоставления услуг);

• 5)    повысить конкуренцию на рынке;

• 6)    усилить роль планирования развития инфраструктуры;

• 5)    повысить уровень инвестиционной привлекательности и стабилизировать показатели социально-экономического развития регионов и др.