Исполнительное производство как институт административного права

В настоящее время вопрос о принадлежности исполнительного производства к той или иной отрасли права является одним из наиболее дискуссионных в науке.

Итак, разберемся в аргументах, приводимых в защиту существования теорий принадлежности норм, регулирующих процесс принудительного исполнения юрисдикционных и неюрисдикционных актов к той или иной отрасли права. Уральской процессуальной школой справедливо отмечено, что нерешенность вопроса о месте исполнительного производства влияет на само исполнительное производство, законодательство о котором разбросано по источникам как материального, так и процессуального права1.

В данное время существуют три подхода к определению роли и места исполнительного производства в системе отраслей права:

• 1)    первый подход рассматривает исполнительное производство как одну из стадий гражданского процесса. Отсюда вытекает закрепление норм, регулирующих процесс исполнительного производства в ГПК РФ;

• 2)    второй подход гоаорит о том, что происходит становление независимой, то естьсамостоятельной отрасли права — исполнительного права, предметом которого является исполнительное производство. Итоговым этапом становления данной отрасли права должны стать разработка и принятие Исполнительного кодекса РФ;

• 3)    и третий подход рассматривает исполнительное производство как административное в рамках административного права и процесса, протекающего во всех его разновидностях(административно-управленческом, административно- юстиционном и административноюрисдикционном), в ходе функционирования органов исполнительной власти государства, уполномоченных осуществлять исполнительное

производство, а это Федеральной слvжбой судебных приставов, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства.

Решение указанного дискуссионного вопроса о принадлежности норм права, регулирующих исполнительнее производство, на наш взгляд, состоит в определений главного, то есть метода правового регулирования, который используется при изучении исполнительного производства. Определение метода правового регулирования необходимо прежде всего для установления критерия при структурировании всей системы права, с помощью которого можно было бы отличить одну отрасль права от другой, и для адекватной кодификации каждой отрасли права.

Обратим внимание на то, что проблема методов правового регулирования в российском праве тоже не до конца решена. Некоторые ученые предлагают выделять два основных метода правового регулирования — императивный и диспозитивный. Имеется также точка зрения о существовании единого метода правового регулирования, включающего предписание, запрет и дозволение. Данный метод выражается в отраслях единой правовой системы: по преимуществу в гражданском праве — как дозволение, в административном — как предписание и в уголовном — как запрет.

А. А. Демин понимает метод правового регулирования как характер связей субъектов правоотношения1. Проведенный им анализ подобных связей позволяет выделить такие методы как: административно-правовой метод власти и подчинения — в административном праве; метод восходящего подчинения — в конституционном (государственном) праве; гражданско-правовой метод, показывающий связи равноправных субъектов права на основе их свободной договоренности, — в гражданском праве; метод консенсуса -в международном праве.

Сложно не согласиться с автором в том, что признание различий в методах правового регулирования поможет упорядочить распределение всего правового материала и законодательства среди отраслей права.

Разберем метод правового регулирования в сфере исполнения решений юрисдикционных органов в Российской Федерации. Несмотря на то, что предмет исполнительного производства лежит в сфере финансовых, а также имущественных отношений, само исполнительное производство — суть составная часть административного права.

Еще в самом начале реформы исполнительного производства, до принятия федеральных законов "О судебных приставах" от 21.07.1997 № 118-ФЗ и "Об исполнительном производстве" от 02.10.2007 № 229-ФЗ, В В. Ярков заметил, что исполнительное производство в доктринальном, нормотворческом и правоприменительном аспектах следует толковать как административное право, со всеми вытекающими отсюда последствиями1

Данный вывод автор делает, видимо, исходя из того что: субъектом исполнительного производства выступает орган исполнительной власти (на данный момент это Федеральная служба судебных приставов, а с 1 января 2006 г. по искам к казне государства — Минфин России и Федеральное казначейство); само исполнительное производство преследует публичные цели исполнения законов и осуществляется средствами государственного управления, одним из которых является принуждение. Важная особенность компетенции состоит в применении мер принудительного исполнения, посредством которых государство защищает правоотношения, возникшие по частному волеизъявлению, осуществляя тем самым охранительную функцию.

В этой связи уместно заметить, что предметом административноправового регулирования могут быть различного рода отношения, если последние осуществляются в рамках объекта управленческого воздействия, а само государственное управление преследует цели и задачи реализации публичного интереса. Что касается исполнительного производства, то все эти признаки присутствуют.

К сожалению, в современных учебниках административного права проблемы исполнительного производства мало затрагиваются, можно сказать фактически не затрагиваются. Причиной этого факта является то, что обычно административный процесс связывают с разрешением дел, связанных с применением непосредственно норм административного права. В случае же с исполнительным производством дело обстоит иначе. Так как исходным в исполнительном производстве является судебное решение, которое напрямую к нормам административного права отнести нельзя.

Примечательно, что, несмотря на определение «судебный» в отношении органа исполнения — пристава-исполнителя, лишь в первых двух пунктах ст. 7 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в числе исполнительных называются документы, исходящие от суда как органа правосудия, а именно: исполнительные листы, и судебные приказы.

Что касается нотариально удостоверенных соглашений об уплате алиментов, а также удостоверений комиссии по трудовым спорам о взыскании денежных средств с отметкой банка или иной кредитной организации о полном либо частичном неисполнении взыскания в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя, то судебными актами назвать их нельзя.

Как мы знаем, исполнительное производство, опираясь на судебное решение, начинается с вынесения постановления судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства. Природа данного постановления бесспорна- это акт административного права, так как издается он специально уполномоченным на то лицом исполнительной власти. Следовательно, можно сказать, что посредством постановления судебного пристава-исполнителя осуществляется своеобразная инверсия процессуальных отношений в рамках правосудия в отношении административного процесса. И именно форма и само существование данного постановления являются наглядным примером перехода от одной отрасли права к другой и, соответственно, границей между судебной и исполнительной властями в их взаимодействии в связи с реализацией судебного решения.

Как видим, закрепление норм, регулирующих исполнительное производство, в ГПК РФ и АПК РФ еще не говорит о том, что отношения, возникающие в ходе осуществления принудительного исполнения, регулируются гражданско-правовым методом, где основная роль отводится равноправию сторон и широкому применению договорных форм.

В ходе реализации принудительного исполнения налицо наделение одной из сторон (судебного пристава-исполнителя) государственновластными полномочиями, при этом вторая сторона (должник, правонарушитель) не может отказаться от исполнения предписания и имеет право только обжаловать его в компетентный государственный орган или суд. Следовательно, можно говорить об административноправовом методе регулирования отношений в ходе осуществления принудительного исполнения в Российской Федерации.

Еще менее сложнее определить правоотношения, возникающие по искам к казне государства. Тут обе стороны исполнительного производства - это органы государственной власти. В данном случае налицо отношения, регулируемые нормами административного права.

Известно, что административно-правовой метод регулирования (властный)-это метод административного права, что дает повод рассматривать отношения, развивающиеся в ходе исполнительного производства, в рамках административного процесса, а порядок осуществления исполнительного производства одним из органов государственной исполнительной власти - в рамках административноправового режима. Усваивая исполнительное производство в вышеизложенном контексте, уместно говорить об исполнительном праве лишь как о подотрасли (институте) административного права, а не как о самостоятельной отрасли права.

Деятельность государственных должностных лиц, например, судебных приставов в ходе принудительного исполнения более схожа с таким видом государственно-управленческой деятельности, как полицейская. Видимо, не просто так органы налогового надзора, созданные в Российской Федерации в начале 1990-х годов, были названы органами налоговой полиции. Это понятие более конкретно очерчивало полномочия этого органа на применение принудительных мер и в то же время восстанавливало в правах термин «полиция».

Тут же отметим, что функции налоговой полиции, в отличие от полного объема полномочий, в которые входили полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, вскоре были переданы службе судебных приставов.

За основу противопоставления отраслей права, как правило, берут не только метод правового регулирования отношений, но и их предмет, цели, а также субъект регулирования.

В случае сравнения между собой административного права и исполнительного права как самостоятельных отраслей, то можно заметить следующую закономерность: их цели (публичные), метод (административно-правовой), содержание норм (обязывание, запрет, предписание), главный субъект (государство, государственные органы -ФССП России; Минфин России, Федеральное казначейство), тип правоотношений (власть-подчинение), средство правового регулирования (административный акт) и направленность правового регулирования (правовые ограничения) полностью совпадают, за исключением одного-это предмета регулирования исполнительного права. Здесь он ограничен рамками исполнительного производства.

Также рассмотрим новую концепцию исполнительного производства в рамках административного права, появившуюся в результате реформирования сферы исполнительного производства и обновления соответствующего законодательства. Последователи указанной концепции исходят из того, что исполнительное производство выступает подотраслью административного права или как вариант -административного процессуального права, а отношения, возникающие в исполнительном производстве, являются соответственно административными или административно-процессуальными.

Выдвигаются следующие главные аргументы отнесения исполнительного производства к административно-правовой сфере:

• 1.    Федеральная служба судебных приставов относится к органам государственной власти и управления, а судебный пристав-исполнитель — должностное лицо исполнительного органа власти. Образование единой службы судебных приставов и вынесение исполнительного производства из судебной системы, включение его в систему исполнительной власти приводит отдельных исследователей к выводу о том, что «…исполнительное производство в России уже нельзя рассматривать как стадию гражданского и арбитражного процесса, регулируемую процессуальным правом, это, скорее, совокупность норм процессуального и административного права»¹.

• 2.    Судебный пристав-исполнитель наделен властными полномочиями по отношению ко всем другим участникам

• 3.    Круг участников исполнительного производства, и соответственно участников процесса по жалобе об обжаловании действий (бездействий) решений судебного пристава-исполнителя, иной по сравнению с первоначальным процессом¹. Отдельные авторы, исходя из исследования особенностей защиты публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции, именно по этому основанию относят правоотношения, возникающие в исполнительном производстве к административным.

исполнительного производства. Властный характер отношений, возникающих в исполнительном производстве, наличие специфических мер и санкций относит указанные отношения к категории административно-правовых. К примеру, И. И.Стрелковой делается вывод о том, что «правоотношение, возникающее между судебным приставом-исполнителем и должником (взыскателем), является самостоятельным, но административным».

Вместе с тем, уже сегодня можно выделять структуру исполнительного права, которая четко прослеживается как в действующем законодательстве, так и подтверждается нормами ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 года - исполнительное право имеет классическую структуру, состоящую из общей и особенной части. По нашему мнению, на данном этапе развития исполнительного права, оно должно рассматриваться как подотрасль административного права - элемент его Особенной части. От такого понимания выигрывают и административное, и исполнительное право, так как система административного права в таком составе будет направлена на дальнейшее развитие административного законодательства и проведение его кодификации, улучшение организационной структуры государственного управления и местного самоуправления, а исполнительное право станет действенным механизмом исполнения решений. Развивая тезис о том, что исполнительное право - подотрасль административного, можно сделать вывод, что принципы административного права в полной мере действуют и в исполнительном праве.