Использование механизмов государственно-частного партнерства при реализации экологических проектов

В последнее время в мире все большую силу набирают процессы, связанные с решением экологических проблем на планете. И не случайно в 2015 году Организацией Объединенных Наций была принята резолюция «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». Значительная часть целей и задач, поставленных в данном документе, была связана с решением именно экологических проблем. Для их решения государствам – членам ООН было предложено разработать собственные долгосрочные экологические программы [1].

По их разработке наиболее далеко продвинулся Европейский союз (ЕС). Именно там в проекте «Европейского зеленого соглашения» (2019 год) было заявлено, что к 2050 году на ее территория будет достигнут так называемый нулевой уровень загрязнений окружающей среды за счет использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ) и водорода. На реализацию этих целей и задач предлагается организовать ежегодное финансирование в размере от 0,3 до 0,6 трлн евро [2].

В России для реализации задач, поставленных в резолюции ООН, также был принят ряд программных нормативных документов, в том числе «Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» (утверждена в 2017 году), национальный проект «Экология», включивший в себя 11 федеральных проектов (2018 год), и другие. Одним из последних таких документов, принятых в Российской Федерации, стало Распоряжение Правительства об утверждении «Плана мероприятий по «Развитию водородной энергетики в Российской Федерации до 2024 года» и Указ Президента «О сокращении выбросов парниковых газов». Первый из них стал своеобразным ответом на принятие в августе 2020 года «Водородной стратегии ЕС», а второй – установил снижение уровня выбросов парниковых газов к 2030 году до 70 % от уровня 1990 года [3].

В целом во всех нормативных экологических документах заявляется о необходимости развивать ресурсоэффективную низкоуглеродную экономику. В то же время в них предусматривается и решение конкретных экологических проблем. В частности, Красноярск попал в список городов, в которых в рамках федерального проекта «Чистый воздух» (входит в национальный проект «Экология») необходимо проводить мероприятия по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу [4].

Конечно, возможности Российской Федерации по сравнению с ЕС не такие большие, но все же в национальном проекте «Экология» был заложен общий объем бюджета в размере 4,041 трлн рублей. С одной стороны, может показаться, что это значительная сумма в рамках нашего государства. Но, с другой стороны, если посмотреть структуру финансирования данного национального проекта, то выясняется, что государственные вложения не такие уж значительные. В НП «Экология» доля внебюджетных источников составляет 79,3 %. Из этого видно, что Рос- сийское государство при решении экологических проблем предлагает использовать механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) [4].

Проведенный анализ национального проекта «Экология» с точки зрения возможного использования различных механизмов государственно-частного партнерства позволил сделать вывод, что их перечень в данном проекте достаточно минимален. В частности, только в федеральном проекте «Внедрение наилучших доступных технологий» (ФП «Внедрение наилучших доступных технологий»), входящем в данный национальный проект, имеется только один достаточно хорошо прописанный механизм государственно-частного партнерства.

Он заключается в субсидировании купонных выплат по облигациям предприятий, но с определенными ограничениями, смысл которых в том, что государство может возмещать эмитенту корпоративных облигаций часть затрат при выплате процентного (купонного) дохода только в случае, если привлекаемые предприятием средства займа пойдут на решение экологических проблем путем внедрения новых технологий по производству продукции, оказания услуг, проведения работ на основе современных достижений науки и техники, получивших название «Наилучшие доступные технологии» (НДТ). Их определение было дано еще в ФЗ «Об охране окружающей среды», а в Постановлении Правительства РФ от 23 декабря 2014 г. № 1458 был дан порядок, как определять данную технологию на практике [5, 6].

Это, в свою очередь, позволило сформировать общий список НДТ, который подпадает под действие ФП «Внедрение наилучших доступных технологий». Каждая из них описана в информационно-технических справочниках «Наилучшие доступные технологии» (ИТС НДТ), утвержденных Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии. В настоящее время в стране утвержден 51 информационнотехнический справочник «Наилучшие доступные технологии». При этом их перечень периодически пересматривается в случае появления новых доступных для предприятий технологий.

Следует отметить, что в рамках ФП «Внедрение наилучших доступных технологий» размер субсидии не может превышать величину, определенную исходя из 70 % базового индикатора, определяемого в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2016 г. № 702 или, 90 % базового индикатора, установленного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. № 719. При этом общий размер субсидирования купонных выплат в ФП «Внедрение наилучших доступных технологий» на период с 2019 по 2024 год составляет 27,4 млрд рублей [7, 8].

Необходимо отметить, что данное субсидирование фактически имеет определенную схожесть с механизмом предэкспортного финансирования, уже применяемого в Российской Федерации. Там субсидирова- ние получали облигационные выпуски, за счет которых реализуются проекты, направленные на организацию производства продукции для последующего экспорта за пределы страны, при условии, что они включены в перечень комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям гражданской промышленности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации.

Следует отметить, что в целом использование механизма по возмещению процентных выплат по облигациям, выпущенным в рамках ФП «Внедрение наилучших доступных технологий», имеет один недостаток. Его применение ограничено списком технологий, указанных в информационно-технических справочниках «Наилучшие доступные технологии», что не делает данный механизм ГЧП массовым.

Так, например, в лесном комплексе в данные ИТС НДТ входят только технологии по производству целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона. В результате вне его оказался ряд перспективных технологий по решению экологических проблем путем переработки отходов лесного комплекса в готовый продукт, в том числе по производству жидкого и твердого биотоплива, кормовых дрожжей, саморазлагающихся упаковочных материалов, производству синтетических нитей и тканей из них и т.д.

Эти и другие недочеты уже приводят к тому, что «пробуксовывает» не только ФП «Внедрение наилучших доступных технологий», но и в целом НП «Экология». В 2019 году в рамках НП «Экология» было освоено всего 66,3 % годового бюджета. В 2020 году данный показатель, по всей видимости, будет еще меньшим. Все это приводит к тому, что российское правительство будет секвестиовать затраты по федеральным проектам, входящим в национальный проект «Экология». В частности, уже сейчас предлагается из бюджета ФП «Внедрение наилучших доступных технологий» изъять до 3 млрд рублей и перечислить их в резервный фонд правительства [9, 10].

Необходимо отметить, что НДТ не является чисто российским изобретением, данный термин был введен в оборот Директивой Совета Европейского союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений». В ней были определены виды экологически опасной производственной деятельности, на которые она распространялась, в том числе: энергетические отрасли промышленности; производство и обработка металлов; обработка минерального сырья; химическая промышленность; управление отходами; иные виды производственной деятельности (целлюлозно-бумажное производство, первичная обработка и крашение волокон (тканей), дубление кожевенного сырья, скотобойни и т.д.). Надо сказать, что фактически российские НДТ полностью дублируют технологии, указанные в данной и последующих директивах ЕС [11].

Но именно НДТ дали основной импульс к появлению на европейском финансовом рынке специальных облигаций, которые целевым образом начали использоваться для финансирования экологических проектов. Данные долговые ценные бумаги получили название «зеленых» облигаций («green» bonds – GB). Название «зеленых» облигаций прижилось и в Российской Федерации, в том числе и в обороте в рамках ФП «Внедрение наилучших доступных технологий».

Первая эмиссия GB объемом в 600 млн евро состоялась в 2007 году. Ее осуществил Европейский инвестиционный банк, который, как известно, является международной финансовой организацией, созданной в рамках ЕС для территориального и отраслевого развития. За счет GB данной финансовой организацией были выданы кредиты, связанные с реализацией ряда экологических проектов. В течение последующих десяти лет совокупный объем выпуска GB в ЕС вырос до 122 млрд евро, а количество эмитентов до 145 компаний и банков [12].

Следует сказать, что GB являются обычными облигациями, выпущенными на основе принципов «зеленых» облигаций (Green Bonds Principles – GBP). Согласно GBP, финансовые ресурсы, полученные от выпуска «зеленых» облигаций, могут расходоваться только на проекты направленных на решение экологических и социальных проблем. При этом в категорию GB относят не только корпоративные облигации, в том числе и коммерческих банков, но и государственные и муниципальные долговые ценные бумаги, а также облигации международных финансовых организаций.

В настоящее время данный сегмент финансового рынка развивается как в методологическом, так и в количественном выражении. Так, в апреле 2020 года на основе GBP Международная ассоциация рынка капитала (ICMA) был предложен проект Стандарта «зеленых» облигаций Европейского союза (EU Green Bond Standard). Данный Стандарт является добровольным, и его можно использовать и вне ЕС. Он состоит из следующих элементов: средства, полученные от размещения облигаций, могут быть использованы для финансирования только экологических проектов, отвечающих устойчивому развитию ЕС (в соответствии с EU Taxonomy For Sustainable Activities); цели выпуска GB должны соответствовать политике «зеленого» финансирования эмитента; должна иметься полная прозрачность по отчетности о целевом расходовании средств, оценка стороннего верификатора (аудитора) о соответствии облигационного займа GBP.

В количественном выражении имеется также явный прогресс. В частности, на середину декабря 2020 года, по различным оценкам, мировой объем выпуска «зеленых» облигаций составил 1,002 трлн долларов США. Фактически среднегодовой темп роста эмиссий GB достиг 95 %. В настоящее время лидером по выпуску «зеленых» облигаций является Китай (он только в 2015 году впервые выпустил данные долговые ценные бумаги). Но уже к концу 2018 года его доля на мировом рынке GB составила 55 %, а доля ЕС – 26 % [12].

В целом же за счет GB нельзя финансировать проекты по добыче энергетических полезных ископаемых (угля, нефти, природного газа, горючих сланцев и т.д.), то есть проектов, которые не связаны с декарбонизацией экономики. Приоритетом при использовании GB являются проекты, в том числе связанные с возобновляемыми источниками энергии; снижением выбросов и отходов; улучшением биоразнообразия, почвы, менеджмента и инфраструктуры водных ресурсов; развитием низкоуглеродного транспорта; борьбой с изменением климата и т.д.

В Российской Федерации также имеется практика выпуска «зеленых» облигаций. Согласно данным известной аудиторско-консалтинговой компании «Ernst & Young» (она является одним из верификаторов по GB), первый выпуск «зеленых» облигаций в России состоялся в декабре 2018 года, когда ООО «Ресурсосбережение ХМАО» в рамках концессионного соглашения произвела эмиссию долговых ценных бумаг на общую сумму в 1,1 млрд рублей для создания и эксплуатации систем обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) в муниципальном образовании Югра, расположенном в Ханты-Мансийском автономном округе. В систему обращения ТКО, согласно концессионному соглашению, вошел ряд объектов, в том числе: сортировочный завод (разделение для вторичного использования пластика, картона, древесины и железа); захоронение отходов, не подлежащих утилизации; радиоактивный контроль; сбор и фильтрация биогазов, возникающих в процессе разложения различного рода отходов [13].

В свою очередь, российский верификатор GB АО «Рейтинговое агентство «Эксперт РА» в июле 2020 года отнес к категории «зеленых» облигаций эмиссию долговых ценных бумаг ООО «Транспортная концессионная компания», которая была проведена еще в сентябре 2016 года, и присоединил ее по статусу к четырем более поздним GB, выпущенным данным предприятием. Денежные средства, полученные в результате пяти эмиссий «зеленых» облигаций общества на общую сумму 11,91 млрд рублей, пошли на финансирование концессионного проекта по развитию трамвайной сети в Санкт-Петербурге [14].

В целом же, согласно данным специализированной экспертноаналитической платформы «Инфраструктура и финансы устойчивого развития» на 28 декабря 2020 года, в Российской Федерации шесть эмитентов провели 16 эмиссий GB на общую сумму 186 млрд рублей. При этом только в 2020 году пять российских эмитентов провели 12 выпусков GB на общую сумму 140 млрд рублей, в том числе «зеленых» облигаций на общую сумму 100 млрд рублей, выпущенных ОАО «Российские железные дороги» [15].

Необходимо отметить, что российские «зеленые» облигации обращаются как на биржевом, так и вне биржевого рынка ценных бумаг. На

31 декабря 2020 года листинг на Московской бирже прошли 10 выпусков GB четырех эмитентов на общую сумму 18,35 млрд рублей. Они учитываются в секторе устойчивого развития биржи наряду с облигациями, выпущенными для финансирования социально значимых проектов, которые получили название «социальных» облигаций [16].

В Красноярском крае возможно использование «зеленых» облигаций для решения собственных экологических проблем. Не является секретом тот факт, что еще в 2015 году в ПАО «Норильский никель» обсуждалась возможность выпуска GB для финансирования проекта по снижению выбросов вредных веществ в атмосферу. Вновь к выпуску «зеленых» облигаций данная корпорация возвращалась в 2020 году, когда для ликвидации последствий разгерметизации емкости с дизельным топливом возникла необходимость в денежных ресурсах. Кроме того, в крае обсуждалась возможность выпуска GB предприятиями лесного комплекса для финансирования проектов по переработке отходов деревообработки и т.д.

Но все вышеприведенные примеры являются в принципе частными случаями в общей практике. Здесь необходим более комплексный подход по решению экологических проблем на территории Красноярского края за счет выпуска «зеленых» облигаций. Одним из таких подходов является создание специализированной финансовой организации, действующей на основе ФЗ «О рынке ценных бумаг». Именно через нее может быть организован выпуск GB для последующего финансирования региональных экологических проектов на коммерческой основе. Все это позволит эффективно решать не только экологические проблемы на территории макрорегиона, но и проблемы по развитию в целом предпринимательства в регионе, в том числе связанного с переработкой отходов, и т.д.

https:///iz.ru/827703/evgeniia-priemskaia/chistye-dengi-pomogut-li-zelenye-obligatcii-reshit-ekologicheskie-problemy-strany (data obrasche-niya: 25.12.2020).