Использование земель и земельных участков, занятых подземными объектами: соотношение публично-правовых и частноправовых режимов

Lebedev Russian State University of Justice, Moscow, Russia, ,

предусмотренных законом оснований возникновения прав на землю характеризуется неопределенностью в вопросе о применении критерия дифференциации, такого как способ использования земель. В правовом регулировании оснований использования земель не учтены особенности земельных отношений, возникающих при размещении объектов недвижимости в подземном пространстве.

Причиной существования данной неопределенности является несовершенство правового определения понятия «земельный участок». Одним из предусмотренных пунктом 3 статьи 6 ЗК РФ критериев определения понятия земельного участка как объекта права собственности является отнесение его пространственной части исключительно к земной поверхности.

Дифференцированный подход законодателя, заключающийся в разграничении земельных участков и участков недр, изложенный в пункте 1 статьи 130 ГК РФ, связан со специфическим регулированием оборота участков недр, требования об использовании которого в части оснований использования земель для данных целей существенно различаются.

В.А. Алексеев отмечает, что в отличие от публично-правовых оснований возникновения права пользования недрами, применение норм гражданского законодательства осуществляется преимущественно в случаях возникновения прав на добычу полезных ископаемых и соответствующих объектов, размещенных под землей (Алексеев, 2024а).

К таким объектам, в частности, относятся линейные объекты (трубопроводы), поименованные в статье 133.1 ГК РФ как самостоятельный объект недвижимости – единый недвижимый комплекс.

Особый режим указанных объектов раскрывается в ряде законодательных актов, предусматривающих порядок использования земель и земельных участков для их размещения под землей. Так, согласно пункту 8 статьи 90 ЗК РФ, на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников указанных объектов не требуется.

Например, из части 1 статьи 28 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» следует, что для строительства, реконструкции, капитального или текущего ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов систем газоснабжения в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации, могут быть установлены сервитут, публичный сервитут либо может осуществляться использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления и установления сервитута, публичного сервитута1.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на особые характеристики и назначение объектов трубопроводного транспорта как на основание необходимости подобного правового регулирования в контексте отсутствия необходимости оформлять права на землю и земельные участки, находящиеся в публичной собственности. В рамках реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов особенности таких объектов учитываются2.

Принимая во внимание изложенное, приведенное положение земельного законодательства прямо предусматривает основание для регистрации права собственности на отдельно взятые подземные объекты без правоустанавливающих документов на земельные участки и использование пространства под землей.

Вместе с тем, анализируя соотношение оснований возникновения прав на земельные участки, занятые подземными объектами, в контексте обеспечения баланса частных и публичных интересов, следует обратить внимание на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 11 июня 2024 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 6 и пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И.А. Ермака» (далее – Постановление)3.

Признав пункт 3 статьи 6 и пункт 1 статьи 39.20 ЗК РФ не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования и в их судебном истолковании они создают неопределенность в вопросе о предоставлении земельного участка в собственность или в аренду лицам, являющимся собственниками частично или полностью подземных гаражей (гаражных комплексов), которые расположены в границах таких участков, отвечают признакам объекта недвижимого имущества и зарегистрированы в установленном порядке, Конституционный Суд Российской Федерации указал следующие отдельные особенности применения оспариваемых норм земельного законодательства.

• 1.    Искусственно созданные части гаража, расположенные на поверхности земельного участка, будучи строительными конструкциями, не могут приравниваться к природным земельным участкам и иметь такой же правовой режим. Но они не могут рассматриваться и как земельный участок, занимаемый гаражом.

• 2.    К исключениям о праве приобретения земельных участков, занятых зданиями и сооружениями, во взаимосвязи с исключительными случаями применения принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, относятся случаи, когда объектом недвижимости выступает участок недр с полезными ископаемыми или подземные сооружения, созданные для их добычи, линии метрополитена, а также линейные объекты (газопроводы, водопроводы и т. п.).

• 3.    Из буквального смысла оспариваемых норм не следует, что передача земельных участков, где расположены частично или полностью подземные гаражи, в собственность или в аренду собственникам последних, исключена полностью.

• 4.    Нормы статьи 39.20 ЗК РФ понимаются правоприменителями как не предусматривающие предоставление земельного участка, где расположен гараж, в собственность или в аренду собственнику гаража ни при каких условиях, поскольку гараж расположен не на участке, а в недрах земли.

Комментируя данное постановление, В.А. Алексеев акцентирует внимание на выводах Конституционного Суда Российской Федерации о том, что основанием для предоставления земельных участков, занятых подземным гаражом, является необходимость в обеспечении его технического состояния в сочетании с частными и публичными интересами (Алексеев, 2024б).

В данном подходе исследуемого судебного акта, по мнению ученого, не учтена цель регулирования данных отношений, состоящая в обеспечении гарантий равного доступа юридических и физических лиц к приобретению земельных участков для названной цели.

Ряд предложений о внесении изменений в отдельные законодательные акты для обеспечения гражданского оборота подземных сооружений предлагает Д.В. Жернаков, среди которых важно выделить введение в статью 1 ЗК РФ «принципа учета прав и взаимных интересов собственников (иных правообладателей) земельных участков и собственников (иных правообладателей) подземных сооружений, находящихся под этими участками» (Жернаков, 2014).

М.Н. Малеина, в свою очередь, предлагает определить в законодательстве подземные объекты в качестве недвижимости. Она рассматривает «подземные сооружения как капитальные объекты, прочно закрепленные в подземном пространстве» (Малеина, 2023).

Понятие подземного пространства не раскрывается в законодательных актах как отдельно взятая область, вовлеченная в гражданско-правовой оборот независимо от добычи и использования недр.

Из буквального смысла преамбулы Закона о недрах сами недра являются лишь частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности1.

Само понятие «подземное пространство» применяется в статье 1.2 указанного закона как область, содержащая недра в границах территории Российской Федерации.

В этой связи из совокупного толкования Закона о недрах представляется логичным сделать вывод о необходимости законодательного уточнения корреляции таких понятий, как «участки недр» – отдельно взятые части подземного пространства и «недра», занимающие все подземное пространство ниже почвенного слоя, не относящегося по смыслу земельного законодательства к земельному участку.

Так, машино-место, расположенное под зданием (многоквартирный дом, офис и т. п.), несмотря на самостоятельный вид объекта недвижимости, по факту находится ниже почвенного слоя или, по крайней мере, в силу технических особенностей конкретного объекта, в подземном пространстве.

Исходя из этого, условия об оформлении прав на подземное пространство как на предполагаемую часть земельного участка при регистрации права собственности на машино-место исключается, а «вмешательство» в публичную собственность на недра нивелируются в принципе.

К числу наиболее обоснованных предложений рассматриваемого правового регулирования справедливо отнести позиции отечественных ученых о том, что понятие земельного участка следует рассматривать через «трехмерную модель».

Р.С. Бевзенко предлагает определять земельный участок таким образом, чтобы возможность использования его подземного пространства достигала до пяти метров в глубину (Бе-взенко, 2020).

В свою очередь, Д.В. Третьякова, рассматривая перспективы развития в России возможности совершенствования системы кадастрового учета, отмечает, что определение в законодательстве понятия конкретной недвижимой вещи зависит преимущественно не от его легального определения, а от оборота недвижимости на рынке, в условиях наличия гарантий у правообладателей и иных заинтересованных лиц в их приобретении на защиту их прав (Третьякова, 2019).

Наряду с прогнозируемыми возможностями применения трехмерной модели кадастрового учета, В.А. Болдырев, К.Г. Сварчевский и Ю.И. Клепалова усматривают перспективы смешения 3D-кадастра и т. н. BIM – информационной модели зданий. В широком распространении данной технологии ученые выделяют комплекс положительных тенденций как в рамках градостроительного и регистрационного, так и гражданско-правового регулирований, направленных на более детальную проработку вопросов в области прогнозирования рисков при планировании строительства (Болдырев и др., 2024).

Между тем во исполнение резолютивной части Постановления 6 декабря 2024 г. Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект федерального закона № 789089-8 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статьи 2 и 4 Федерального закона “О гаражных объединениях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”» (далее – Законопроект)1.

Кроме предлагаемых Законопроектом изменений в ряд законодательных актов в части введения самостоятельных понятий о подземных зданиях и сооружениях, инициаторами предложено дополнить пункт 1 статьи 39.33 ЗК РФ новым случаем использования земель и земельных участков, находящихся в публичной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута, для проведения капитального и текущего ремонта подземных объектов (пункт 3 статьи 1 Законопроекта).

Несмотря на вывод из Постановления о наличии возможности применять пункт 1 статьи 39.20 ЗК РФ в качестве основания предоставления земельных участков, занятых подземными сооружениями, инициаторами Законопроекта абсолютно логично применен предусмотренный земельным законодательством способ использования земель и земельных участков без предоставления, введение которого ранее2 было обусловлено, в том числе, необходимостью обеспечить публичные интересы, направленные на упрощенный порядок использования земель и земельных участков, занятых линейными объектами системы газоснабжения3.

Основания для оформления прав на земельные участки, подземное пространство которых занято соответствующими объектами, предсказуемо не определены инициаторами Законопроекта, учитывая наличие неопределенности в вопросе соотношения разграничения оборота участков недр отдельно от занимаемого подземного пространства (см., напр.: Пономарев, 2020; Грудцына Л.Ю., Лагуткин, 2014).

В определенной степени основание для применения статьи 39.20 ЗК РФ при предоставлении земельного участка для подземного объекта, изложенное в Постановлении, может расцениваться как своего рода одна из ступеней к приближению перспективы развития т. н. системы трехмерной модели земельного участка, в обоснование возможности принятия которой будет положено, в том числе, исследуемое Постановление.

Полагаем возможным отметить, что внесенный Законопроект объективно направлен на обеспечение частных и публичных интересов в рамках исследуемых правоотношений, по крайней мере с учетом предлагаемой возможности использовать земли и земельные участки без предоставления не только преимущественно субъектами естественной монополии, но и гражданами, заинтересованными в участии оборота подземных объектов, без дополнительных препятствий в вопросах оформления правоустанавливающих документов на земельные участки, по аналогии с трубопроводами.

Предлагаемый подход нивелирует необходимость в правовом «вмешательстве» в подземное пространство, содержащее участки недр, а также в целом упрощает процедуру оформления прав на подземный объект и возможности его технического обслуживания правообладателями.

Соглашаясь с выводами Е.А. Галиновской в части реализации надлежащей возможности применить нормы земельного законодательства о предоставлении земельных участков для подземных сооружений посредством соответствующей экспертизы (Галиновская, 2024), до принятия Законопроекта, в рамках оспаривания отказов государственных и муниципальных органов по предоставлению земельных участков, имеет значение эффективная постановка вопросов перед экспертом в соответствии с основными выводами, изложенными в Постановлении.

Например:

• 1)    определение вида подземного объекта (гараж и (или) иное здание, сооружение);

• 2)    наличие выступающей части подземного объекта на поверхность земель и земельных участков;

• 3)    наличие ограничений, затрагивающих публичные нужды (участки недр, линейные объекты и т. д.);

• 4)    возможность доступа в подземный объект без использования земель и земельных участков, а также необходимость обеспечения такого доступа для эксплуатации объекта.