Использование земельных ресурсов на Байкале: власть, турбизнес и население (на примере Слюдянского района Иркутской области)

Федеральное и муниципальное управление земельными ресурсами в целях туристско-рекреационной деятельности в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (ЦЭЗ БПТ) (Слюдянский район) осуществляется в соответствии с федеральным законодательством в сфере землепользования, отвечает принципам государственной политики в области туризма1 и характеризуется жесткими природоохранными ограничениями, действующими в ЦЭЗ БПТ1. В ЦЭЗ БПТ запрещается «размещение рекреационных объектов, временных палаточных городков, туристских стоянок и стоянок транзитного транспорта за пределами особо охраняемых природных территорий и особых экономических зон туристско-рекреационного типа без утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования, а также размещение указанных объектов на особо охраняемых природных территориях за пределами рекреационных зон»2.

Туристический поток на оз. Байкал ежегодно растет на 5–10%. Подъем внутреннего туризма в РФ вызван политическими и экономическими факторами. Спрос на рекреационные услуги обусловливает развитие туристской инфраструктуры и вовлечение местного населения в турбизнес, и интересы этих хозяйствующих субъектов входят в противоречие с законодательной новеллой. Следовательно, реализация туристско-рекреационного потенциала предполагает частичный перевод земель из одной категории в другую. Другим следствием является возникновение более тесных взаимосвязей между участниками туристско-рекреационной деятельности на Байкале – органами власти, особо охраняемыми природными территориями, местным населением и турбизнесом.

Необходимость постоянного мониторинга земельных отношений определяется потребностью туристской отрасли в расширении площади земель, выделенных под развитие специфической инфраструктуры. Как следствие, возникают противоречия в системе «исполнительная власть – турбизнес – местное население – особо охраняемые природные территории».

Цель исследования заключается в выявлении особенностей рекреационного освоения побережья оз. Байкал в условиях природоохранных ограничений.

Методологическая база. Исследование было выполнено с использованием статистического, картографического, дистанционного (аэросъемка), сравнительно-географического, исторического, а также других традиционных методов и подходов.

Общая характеристика туристской сферы Слюдянского района. Байкальский регион – территория, привлекающая внимание туристов всего мира. Расположение в центре Евразийского континента определило ее высокое культурное и природное разнообразие. Наряду с использованием уникальной экосистемы Байкала как источника чистой питьевой воды, туризм стал определяющим фактором формирования структуры хозяйственной деятельности в границах Байкальской природной территории.

Наиболее активно развивающимся в плане туризма является южное побережье озера, где находится Слюдянский муниципальный район Иркутской обл. При численности проживающего в районе населения в 39,5 тыс. чел. ежегодный поток принимаемых здесь туристов превышает 250 тыс. (около 15% общего турпотока Иркутской обл.). Основной организованный турпоток генерируется горнолыжным курортом «Гора Соболиная», ландшафтно-архитектурным комплексом Кругобайкальской железной дороги, ландшафтами и вершинами хребта Хамар-Дабан, событийными мероприятиями. В 2018 г. на территории района действовали 49 коллективных средств размещения (2,8 тыс. мест). В районе ведется работа по легализации гостиничного бизнеса. В бывшем промышленном моногороде Байкальске развивается особая экономическая зона туристско-рекреационного типа «Ворота Байкала»1.

Туристское землепользование в Слюдянском районе. В Слюдянском районе туризм объединяет в единое рекреационное пространство территории, ранее наделенные различными хозяйственными и экономическими функциями. На различных этапах тур может быть приурочен к урбанизированным (Слюдянское, Байкальское и Култукское городские поселения), сельским (Портбайкальское, Быстринское, Маритуйское, Новоснежнинское и Утуликское сельские поселения) или особо охраняемым природным (южная часть Прибайкальского национального парка, государственный природный заказник регионального значения с комплексным ландшафтным профилем «Иркутный», ряд памятников природы) территориям, а также к акватории. При этом целевое назначение земель отражает основную хозяйственно-экономическую функцию, закрепленную за той или иной территорией, которая может сочетаться или вступать в противоречие с целями развития туризма, а значит, структура землепользования напрямую связана с возможностями и законодательно-правовыми ограничениями туристского развития.

Площадь Слюдянского района составляет 630,11 тыс. га. Район располагает земельным фондом, представленным всем спектром категорий земель по их целевому назначению. В табл. 1 в обобщенном виде представлен туристский потенциал земельных ресурсов района.

Земельные ресурсы территории являются основным компонентом рекреационной системы района. На территории Прибайкальского национального парка рекреационная деятельность осуществляется в зоне рекреации и познавательного туризма. В ее границах также разрешен сбор грибов, орехов, ягод, а при наличии лицензий и путевок допускается спортивная охота. Рекреационная деятельность на землях лесного фонда осуществляется на закрепленных лесных участках (на правах аренды, 15 арендаторов) с разрешением использования для осуществления рекреационной деятельности. Что касается рекреационного использования земель сельскохозяйственного назначения, то в районе имеются садоводческие некоммерческие объединения граждан, личные подсобные хозяйства и крестьянско-фермерские хозяйства (6 действующих КФХ). Все они имеют определенное отношение к реализации рекреационных потребностей граждан, однако сельский туризм нельзя считать сложившимся направлением туристско-рекреационного развития района2.

Согласно данным, представленным на публичной кадастровой карте3 (анализ выполнялся в 2017–2018 гг.), в собственности граждан и юридических лиц в пределах БПТ находилось около 2,5 млн га, что составляет 5,5% площади всего земельного фонда БПТ. Доля земель, находившихся на этот период в государственной и муниципальной собственности, составляла около 42,8 млн га, или 94,5%. Дальнейший ориентир на максимальное сохранение земель в государственной и муниципальной собственности позволит иметь необходимый резерв для комплексного (в противовес стихийному) развития туристской инфра-

Таблица 1

Категория земель Доля в земельном фонде района, % Потенциал туристского использования Опорные объекты туристской инфраструктуры Земли сельскохозяйственного назначения 1 Сельский туризм на базе крестьянско-фермерских хозяйств Частные усадьбы, фермерские хозяйства, аутентичные виды жилища (избы, юрты и пр.) Земли населенных пунктов 1 Индустрия гостеприимства, деловой, историкокультурный, конгрессный, событийный туризм Гостиницы, гостевые дома, меблированные апартаменты, деловые и выставочные центры Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения 0,5 Промышленный туризм, автотуризм, транзитные территории Туристские кемпинги, центры технического обслуживания, объекты размещения общего назначения (гостиничного типа) Земли особо охраняемых природных территорий, в т.ч. земли рекреационного назначения 24 Экологический туризм, эколого-просветительская деятельность, научный туризм Туристско-информационные центры, оборудованные тропы и обзорные площадки, музеи природы, некапитальные и малоэтажные сооружения, вписанные в ландшафт объекты размещения посетителей Земли лесного фонда 43 Лесная рекреация, оздоровительный отдых, экологический и спортивный туризм, промысловые занятия (сбор пищевых растений, охота) Кордоны и зимовья, оборудованные тропы Земли водного фонда 31 Пляжный и оздоровительный отдых, водный спортивный и круизный туризм Оборудованные пляжи и пикниковые зоны, игровые площадки, причальные сооружения Земли государственного запаса 0,6 Туристская специализация и характер инфраструктурных объектов определяется в процессе формирования целей развития структуры на берегах Байкала, в т.ч. для резервирования участков для реализации крупных инвест-проектов.

В Слюдянском районе (в границах ЦЭЗ) почти 200 участков (из более чем 18 тыс.) отведены под рекреационную деятельность. Наибольшее сосредоточение участков с разрешенным туристско-рекреационным использованием наблюдается на землях населенных пунктов (150 участков площадью 2,7 кв. км), отчасти на землях особо охраняемых территорий (25 участков площадью 6,7 кв. км) и землях лесного фонда (30 участков площадью 0,5 кв. км). Размеры участков находятся в диапазоне от 1 кв. м до 200 тыс. кв. м. Рекреационные участки тяготеют к побережью оз. Байкал и горнолыжному курорту «Гора Соболиная».

В Слюдянском районе создана особая экономическая зона туристско-рекреационного типа «Ворота Байкала». Характеризующие ее показатели: общая площадь – 756,97 га, число зарегистрированных резидентов – 6, планируемый объем инвестиций – более 2 млрд руб., объем освоенных на строительство инфраструктуры ОЭЗ в 2018 г. средств – 124,4 млн руб. В результате анализа земельного кадастра на основе публичной кадастровой карты, проводивши-егося в рамках работ по оценке рекреационных воздействий на байкальское побережье в 2017–2018 гг., в границах ОЭЗ ТРТ было выявлено 29 участков (табл. 2). Из них большая часть (более 80%) расположены на землях особо охраняемых территорий и объектов.

Таблица 2

Структура земельных участков «Ворота Байкала»

Категория земель	Число рекреационных участков ОЭЗ ТРТ	Площадь рекреационных участков ОЭЗ ТРТ, кв. км	Доля площадей участков ОЭЗ ТРТ по категориям земель, %
Населенные пункты	19	1,3	18
Особо охраняемые территории и объекты	6	6	81,99
Лесной фонд	4	0,02	0,001
Всего	29	19,2	100

Согласно материалам, представленным в Стратегии социально-экономического развития Слюдянского района, в настоящее время территория ОЭЗ ТРТ «Ворота Байкала» включает 30 участков. Их современное использование характеризуется следующим образом: 8 участков (99 га) находятся в аренде у резидентов, 2 (2 га) – в аренде у нерезидентов, 7 (30 га) отнесены к условно свободным, а 13 (165 га) являются свободными.

В ходе исследования было выявлено 2 территориальных сегмента Слюдянского района в сфере рекреационно-туристических услуг, прослеживающихся в направлении «север – юг». В северной части преимущественно развивается экскурсионный железнодорожный туризм, а в южной функционируют ведомственные и частные пансионаты, туристические базы и гостиницы. В связи с многочисленностью рекреационных объектов различных форм собственности значительное число муниципальных, правовых и хозяйственных споров возникает в южной части Слюдянского района.

Основные контрадикции туристического освоения ЦЭЗ БПТ Слюдянского района. Всякое первичное экономическое освоение территории, и туристско-рекреационная деятельность не является исключением, вступает в конфликт с современными законодательными и правовыми актами, с укоренившимися на территории видами хозяйства, быта и различными аспектами природопользования. Проведенное нами полевое и камеральное исследование показало взаимосвязь между ограничениями хозяйственной деятельности и практикой нецелевого использования земельных ресурсов (например, по данным земельного кадастра территория находится в рекреационном использовании, а данные полевых исследований показывают, что территория не освоена, и наоборот). Можно привести и такое несоответствие, как размещение рекреационных объектов вне пределов особо охраняемых природных территорий и особых экономических зон туристско-рекреационного типа на земельных участках с разрешенным рекреационным использованием, но на землях, не предназначенных для рекреационной деятельности (земли сельскохозяйственного назначения).

Обсуждение. Современный экологический дискурс определяет рекреационное природопользование как наиболее гармонично сочетающееся с экологическими приоритетами развития, что актуально для всех прибайкальских территорий. Однако такое утверждение остается верным лишь в контексте непосредственного потребления природных рекреационных ресурсов, которое в значительной степени происходит без их прямого изъятия. Взгляд на проблему кардинально меняется, если во внимание принимается туристское землепользование, необходимость отчуждения земель для создания специфической инфраструктуры. В этом смысле туризм агрессивен по отношению к территории: для размещения туристских объектов выбираются наиболее живописные и ценные в природном отношении места, высокая ориентированность экономики на туризм приводит к вытеснению сложившихся видов хозяйства, а при наличии экологических ограничений изменения приобретают сукцессионный характер [Рой 2009: 36]. С введением экологически обоснованных ограничений в ЦЭЗ БПТ для прибайкальских территорий туризм стал одним из немногих источников социально-экономического роста.

С другой стороны, система землепользования не может оставаться статичной. Ее динамика выражается как в постоянной ротации земельных участков, так и в периодических сменах их хозяйственного назначения. Изменения приоритетов хозяйственно-экономического развития территорий могут быть вызваны появлением новых экологических, экономических и даже политических ориентиров. Накопившиеся на прибайкальских территориях эколого-экономические противоречия вызваны в значительной мере конкуренцией природоохранных и туристских функций территории в условиях резкого ослабления их прежних видов хозяйственной специализации, таких как лесопользование (но не лесной бизнес), рыболовство, животноводство. На взгляд авторов, сложившаяся ситуация в некоторой мере сравнима с периодом земельной реформы в России конца XIX – начала XX в. [Курышов 2012]: как освоение сибирских земель вызвало глубинные изменения в традиционной системе инородческого хозяйства, так вхождение Байкальского региона в международную систему туризма требует целенаправленных действий по урегулированию законодательно-правовых противоречий туристского землепользования.

Выводы.

• 1.    Потенциал рекреационного использования земельных ресурсов в ЦЭЗ БПТ Слюдянского района ограничен законодательно. Структуру земельных ресурсов побережья оз. Байкал составляют земли различных категорий; для некоторых рекреационное использование строго регламентировано (земли лесного фонда и ООТ), а для других оно не входит в перечень разрешенных (например, земли сельскохозяйственного назначения).

• 2.    Возможно возникновение дефицита земельных ресурсов для осуществле-

• ния инвестиционных проектов в туристско-рекреационной отрасли. Он может быть возмещен переводом земель из одной категории в другую, однако это имеет свои законодательные ограничения.

• 3.    В настоящее время наблюдается рост унификации и стандартизации рекреационного землепользования согласно Правилам организации туризма и отдыха, разработанным нами в соответствии с действующим законодательством.

Исследование выполнено в рамках научного проекта № 0347-2019-0006 «Общественно-географические факторы безопасности регионов Сибири с позиций устойчивого развития» и при финансовой поддержке РФФИ и Правительства Иркутской области в рамках научного проекта № 20-45-380012 р_а.