Исследование термина "организация исполнения бюджета" в контексте практики применения в РФ

DOI:

В современном обществе, в условиях неоспоримой социальной значимости направления и использования бюджетных средств, внимание к организации исполнения бюджета увеличивается как со стороны ученых, так и практикующих специалистов. Решение задачи повышения эффективности исполнения бюджета становится все более востребованным в широких экономических кругах. Понятию «организация исполнения бюджета» уделяется все большее внимание в публикациях, относящихся к области государственных и муниципальных финансов.

Ключевым элементом используемого в экономической науке понятия «организация исполнения бюджета» является термин «бюджет», что определяет направление исследования. Этимологически термин «бюджет» происходит от французского слова bougette, означающего карман, сумку, кожаный мешок. Сам термин вошел в употребление в первые годы XIX столетия, удовлетворяя необходимость в наличии емкого определения идеи бюджета [16, с. 3]. В свою очередь рассмотрим идею бюджета через призму международного исторического развития дефиниции понятия «бюджет».

Несмотря на употребление в XIX в. термина «бюджет» в шеститомном труде маркиза Одиффре «Финансовая система Франции», автором не раскрывается логически оформленная общая мысль указанного термина и не приведено его дефиниции [9, c. 62]. В «Энциклопедическом словаре» Брокгауза и Ефрона под бюджетом понимается законопроект, определяющий государственную смету и утверждаемый законодательной властью при участии народных представителей [17, c. 280]. Согласно «Трактату о финансо- вой науке» Поля Леруа-Болье бюджет есть ведомость, заключающая предвидение доходов и расходов в течение определенного времени; это таблица, исчисляющая и сравнивающая доходы, которые поступят, с расходами, которые необходимо произвести [1, с. 147]. Жан- Батист Сэй определяет бюджет как равновесие между государственными потребностями и средствами [11, c. 62]. По мере исследования вопроса бюджета происходит совершенствование и дефиниции этого понятия. Так, в начале XX в. понятие «бюджет» в исследовании Рене Штурма обрело следующие характерные черты:

– под понятием бюджета подразумевается непосредственно государственный бюджет, но не бюджет вообще;

– формой бюджета определяется не ведомость или таблица, а акт;

– строгое употребление относительно к бюджету формулировки «предварительный», отличающее данный термин от «отчета»;

– необходимость «одобрения» бюджета, поскольку «предвидение» доходов и расходов представляет собой только проект бюджета.

Предложенные Р. Штурмом характеристики бюджета позволили конкретизировать дефиницию понятия бюджета: «Государственный бюджет есть акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов» [16, c. 3].

М.К. Шерменев дает в учебнике «Финансы СССР» определение государственного бюджета как особой сферы финансовых отношений по планомерному распределению стоимости общественного продукта и национального дохода, на основе которой образуется и используется централизованный фонд денежных средств государства [14, c. 217].

В «Толковом словаре русского языка» С.И. Ожегова приведена следующая трактовка понятия «бюджет» – смета доходов и расходов государства, предприятия или отдельного лица на определенный срок [8, c. 58].

Таким образом, можно наблюдать процесс постепенного развития дефиниции понятия «бюджет», которое продолжается и в настоящее время.

М.В. Романовский отмечает двойственность понятия «бюджет» как социально-экономической и правовой категории. Экономическая категория отражает совокупность экономических или денежных отношений органов государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами, связанных с перераспределением валового национального продукта и части национального богатства в связи с необходимостью удовлетворения социально-экономических и властно-политических функций государства и его граждан. В свою очередь с правовой точки зрения бюджет – это основной финансовый план (смета доходов и расходов государства), принимаемый в форме закона по особой процедуре представительным органом власти [3, c. 34].

Г.Б. Поляк формулирует понятие «бюджет» следующим образом: «Бюджет – денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, соци-альной-культурной сферы, нужд обороны и государственного управления» [6, c. 22]. В то же время ученым также отмечается плановая форма бюджета, выполняющая функции предоставления органам власти экономической возможности осуществления властных полномочий, определения налоговой политики государства, фиксирования конкретных направлений расходования средств, выступая регулятором экономики [6, c. 28].

Л.А. Дробозина так определяет понятие «бюджет» – основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона. Также данным автором отмечается утверждение бюджета законодательными органами власти – парламентами [15, c. 109].

Иная формулировка представлена в трудах О.В. Врублевской: бюджет – это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд [2, c. 32].

Как экономическая категория бюджет представляет собой систему финансовых отношений по поводу образования, распределения и расходования денежных ресурсов, необходимых для обеспечения функций органов государственной власти по предоставлению ими государственных услуг населению страны [5, c. 13].

Законодательно Бюджетным кодексом Российской Федерации закреплено следующее понятие: «бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [4, cт. 6]. Также Бюджетным кодексом регламентированы порядок и сроки принятия бюджета, исполнения бюджета и формирования отчета об исполнении бюджета.

Анализируя вышеприведенные понятия, следует отметить, что, несмотря на историческое развитие подходов к определению понятия «бюджет», в настоящее время не существует единой трактовки рассматриваемого термина, в соответствии с этим считаем необходимым предложить авторское определение с учетом характерных черт, отражающих сущность бюджета:

Бюджет – это правовой акт, принимаемый в соответствии с законодательно закрепленным регламентом, отражающий систему формирования, распределения и расходования фондов денежных средств в целях осуществления органами государственной и муниципальной власти своих задач и функций.

В свою очередь, несмотря на широкое использование в Бюджетном кодексе понятия «исполнение бюджета», законодательно данное понятие не закреплено. В самом широком смысле «исполнить» означает осуществить, провести задуманное в жизнь [8, c. 101].

Исполнение бюджета, являясь частью бюджетного процесса, означает получение утвержденных доходов и осуществление предусмотренных бюджетных расходов в соответствии с выделенными ассигнованиями. Данный этап продолжается в течение года, называемого финансовым.

Бюджетный процесс, в свою очередь, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации – это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [4, cт. 6].

Исполнение бюджета – это процесс получения доходов и осуществления расходов, предусмотренных статьями утвержденного в стране бюджета [5, c. 721].

А.М. Лавров определяет исполнение бюджета как процесс, в ходе которого осуществляется реализация утвержденного бюджета. Процесс же исполнения бюджета представляется как последовательное выполнение участниками бюджетного процесса действий в рамках осуществления ими своих полномочий (функций), закрепленных за ними и четко разграниченных Бюджетным кодексом Российской Федерации [10, c. 75].

В трудах М.К. Шерменева под исполнением бюджета понимается обеспечение полного по объему и своевременного по срокам выполнения плана поступлений предусмотренных бюджетом доходов в целом и по каждому источнику и полное и бесперебойное финансирование мероприятий, намеченных государственным бюджетом, при соблюдении строгого режима экономии и законности в расходовании государственных средств. Также отмечается выявление в ходе исполнения бюджета резервов дополнительных доходов, обеспечение соблюдения строгого режима экономии и расходование средств бюджета по целевому назначению [14, c. 272].

О.В. Врублевская отмечает следующую формулировку: «исполнение бюджета – одна из стадий бюджетного процесса, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных доходов бюджета и финансирование всех запланированных бюджетных расходов [2, c. 666].

Ввиду отсутствия законодательно закрепленного понятия «исполнение бюджета» пред- лагаем авторскую дефиницию, наиболее полно отражающую сущность рассматриваемого термина. Исполнение бюджета – это стадия бюджетного процесса, представляющая собой деятельность в рамках установленных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, направленную на получение запланированных в бюджете доходов и осуществление намеченных расходов в условиях полноты и своевременности.

В широком смысле организация означает процесс подготовки, налаживания, упорядочивания и объединения для какой-то цели [12, c. 392]. Она представляет собой осуществление определенной структурированности, внутренней упорядоченности, согласованности взаимодействия для достижения поставленных целей. Организация как процесс существует в виде системы, работающей для достижения поставленной цели в определенных условиях в рамках установленных сроков.

Организация исполнения бюджета как система состоит из следующих основных элементов:

• –    исполнение бюджета по доходам;

• –    исполнение бюджета по расходам;

• –    исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета.

Доходы бюджета – это часть национального дохода, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности государства [13, c. 273].

Как отражено в таблице 1, реализуемые в рамках исполнения бюджета по доходам функции осуществляются органами власти в соответствии с регламентированными порядками их исполнения и в установленные сроки, неисполнение которых влечет за собой административную ответственность [7, гл. 15].

Под расходами бюджета понимают сложную систему перераспределения включаемых в доходы бюджета денежных средств, в процессе функционирования которой такие доходы направляются на финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований [13, c. 273]. Классификация расходов представлена на рисунке.

Таблица 1

Функция	Орган власти, осуществляющий исполнение бюджета	Нормативная правовая база		Ответственность
		определен срок исполнения	регламентирован порядок исполнения
Зачисление на единый счет бюджета доходов, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ, со счетов органов Федерального казначейства	Федеральное казначейство, территориальный орган Федерального казначейства	+	+	+
Возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы	Администратор доходов, территориальный орган Федерального казначейства	+	+	+
Зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах	Администратор доходов, территориальный орган Федерального казначейства	+	+	+
Уточнение платежей в бюджеты бюджетной системы РФ	Администратор доходов, территориальный орган Федерального казначейства	+	+	+
Перечисление средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ	Территориальный орган Федерального казначейства	+	+	+

Процесс исполнения бюджета органами государственной власти и местного самоуправления по доходам

Примечание. Составлено автором на основании данных Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Рисунок. Классификация расходов бюджета в Российской Федерации

Примечание. Составлено автором на основании данных Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исполнение бюджета по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением законодательно регламентированных этапов. Как следует из приведенных в таблице 2 данных, осуществляемые в рамках исполнения бюджета по расходам функции исполняются органами власти, также как и в рамках исполнения бюджета по доходам, в соответствии с регламентированными порядками их исполнения и в установленные сроки.

В случае превышения расходов бюджета над его доходами образуется дефицит бюджета, в целях покрытия которого органы государственной власти или местного самоуправления привлекают источники финансиро- вания дефицита бюджета, которые делятся на внутренние и внешние.

Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета представлено в таблице 3.

Исходя из данных, отраженных в таблице 3, функции, осуществляемые в рамках исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, исполняются органами власти в соответствии с регламентированными порядками их исполнения и в установленные сроки.

Таким образом, организация исполнения бюджета означает нормативно регулируемые согласованные действия органов государственной власти и местного самоуправления по реализации деятельности в рамках уста-

Таблица 2

Процесс исполнения бюджета органами государственной власти и местного самоуправления по расходам

Функция	Исполняющий орган власти	Нормативная правовая база		Ответственность
		определен срок исполнения	регламентирован порядок исполнения
Составление и утверждение сводной бюджетной росписи	Финансовый орган	+	+	+
Утверждение и доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, а также утверждение бюджетных смет бюджетных учреждений	Финансовый орган	+	+	+
Принятие бюджетных обязательств	Получатели бюджетных средств	+	+	+
Принятие и оплата денежных обязательств получателей бюджетных средств	Получатели бюджетных средств	+	+	+
Подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств	Получатели бюджетных средств	+	+	+

Примечание. Составлено автором на основании данных Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таблица 3

Процесс исполнения бюджета органами государственной власти и местного самоуправления по источникам финансирования дефицита бюджета

Функция	Исполняющий орган власти	Нормативная правовая база		Ответственность
		определен срок исполнения	регламентирован порядок исполнения
Осуществление внутренних и внешних заимствований	Главные администраторы, администраторы источников финансирования дефицита бюджета	+	+	+

Примечание. Составлено автором на основании данных Бюджетного кодекса Российской Федерации.

новленных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на получение запланированных доходов и осуществление намеченных расходов в условиях полноты и своевременности по исполнению бюджета в целях осуществления органами государственной и муниципальной власти своих задач и функций.