Источники института ответственности за нарушение земельного законодательства

Главой 13 Земельного кодекса Российской Федерации установлена ответственность за правонарушения в области охраны и использования земли. Причем, понятие "земельные правонарушения" не подлежат раскрытию ни в самом Земельном кодексе Российской Федерации, ни в других нормативно-правовых актах. Говоря о земельных правонарушениях и ответственности за них, Земельный кодекс Российской Федерации отправляет нас к нормам действующего законодательства в этом направлении.

На сегодняшний день принято выделять гражданские, административные, уголовные и дисциплинарные правонарушения. Как признает Тихомиров М.Ю., «выделение в российской правовой системе такой отрасли, как земельное право, не означает, что земельно-правовые отношения охраняются нормами данной отрасли. Охрана правовых отношений в действительности осуществляется нормами гражданского, административного, трудового и уголовного права в зависимости от объекта и тяжести совершенного правонарушения. С учетом того, нормами какой отрасли права, предусматривающими юридическую ответственность за конкретное деяние, охраняется нарушенное отношение, «земельное правонарушение» может квалифицироваться соответственно как гражданское, административное, уголовное или дисциплинарное правонарушение»[1].

Таким образом, для применения норм ответственности в отношении земельных правонарушений необходимо обращаться к уголовному, административному и трудовому праву. Отдельной ответственностью в рамках земельного права является принудительное изъятие земельного участка, возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями.

Самой распространенной ответственностью является административная ответственность. Предполагается, что при совершении земельного правонарушения не был причинен ущерб здоровью граждан или окружающей среде. Порядок применения административной ответственности за земельные правонарушения установлен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, утвержденный 30.12.2001.

Согласно статье 2.1 КоАП «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность»[2].

Так как Земельный кодекс Российской Федерации указывает на наступление административной ответственности за земельное правонарушение, явно, что земельное правонарушение является разновидностью административного правонарушения.

Согласно КоАП Российской Федерации одним из признаков земельного правонарушения является противоправность, Что предполагает наличие нормативных оснований ответственности. Земельное правонарушение как противоправное деяние может выражаться в форме действия или бездействия. Особенностью земельного правонарушения как основания применения административной ответственности является то, что норма статьи 74 Земельного Кодекса Российской Федерации является бланкетной. Она предусматривает, что лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством. Непосредственно сам Земельный Кодекс Российской Федерации не содержит ни одного состава земельного правонарушения, за которые предусмотрена административная ответственность. Все эти составы закреплены в КоАП Российской Федерации. Однако требования, за нарушение которых возможно наступление административной ответственности, содержатся в самом земельном законодательстве.

Также важными признаками земельного правонарушения является виновность и наказуемость. Ведь конкретное деяние может считаться земельным правонарушением только в том случае, если за его совершение КоАП Российской Федерации или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, выражающаяся в применении к правонарушителю уполномоченными государственными органами предусмотренного административного наказания. Говоря о наказуемости земельных правонарушений, хотелось бы отметить, что наиболее распространенными видами наказания за совершение земельных правонарушений являются предупреждение и административный штраф, размеры которого могут варьироваться в зависимости от статуса субъекта правонарушения. В отдельных случаях возможно применение такого вида административного наказания, как административное приостановление деятельности.

При рассмотрении вопроса административной ответственности в отношении земельных правонарушений, анализу подлежат следующие статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации.

Статьи 7.1, 7.2, 7.9, 7.10, 7.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях описывают ответственность за деяния, нарушающие право пользования и право собственности земельных участков.

Статьи 8.6, 8.7, 8.8, 10.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях описывают ответственность за деяния, нарушающие требования в области охраны земель.

Статьи 7.16, 8.5, 14.35, 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях описывают ответственность за деяния против порядка управления.

Федеральным законом от 08.03.2015 № 46-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" были внесены поправки в части ужесточения административной ответственности за правонарушения в области земельного законодательства.

Согласно статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях самовольное занятие земельного участка грозит наложением штрафа на должностных лиц от 1,5 до 2 % от кадастровой стоимости, но не менее 20 тысяч рублей, на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - от 2 до 3 % от кадастровой стоимости, но не менее ста тысяч рублей.

В случаях, если кадастровая стоимость земельного участка не определена, то налагается штраф в размере от двадцати до пятидесяти тысяч рублей на должностное лицо, а также от ста до двухсот тысяч рублей на юридическое лицо иди индивидуального предпринимателя. Ранее же, до 20 марта 2015 года, за самовольное занятие земельного участка штраф был просто смешным: на должностное лицо - от одной до двух тысяч рублей, на юридическое лицо - от десяти до двадцати тысяч рублей.

Согласно части 3 статьи 7.2 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях уничтожение, повреждение, снос государственных пунктов геодезических сетей, наблюдений за состоянием окружающей среды или нарушение режима охранной зоны грозит наложением штрафа на должностное лицо в размере от десяти до пятидесяти тысяч рублей, на юридическое лицо - от пятидесяти до двухсот тысяч рублей. До внесения поправок в закон такое правонарушение могло "обойтись" незаконопослушным субъектам правоотношений наложением штрафа на должностное лицо от пятисот рублей до тысячи рублей, на юридическое лицо - от пяти до десяти тысяч рублей.

Согласно части 4 статьи 7.2 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях РФ неуведомление об уничтожении, о повреждении или сносе пунктов геодезических сетей, а также отказ в предоставлении возможности подъезда (подхода) к этим пунктам для проведения на них наблюдений и иных работ влечет наложение штрафа в размере от тысячи до пяти тысяч рублей. Ранее штраф составлял от ста до пятисот рублей.

Согласно статьи 7.9 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях самовольное занятие лесных участков или их использование для раскорчевки, переработки леса, устройства складов, строительства, распашки и других целей без специального разрешения влечет наложение штрафа на должностное лицо от пятидесяти до ста тысяч рублей, на юридическое лицо - от двухсот до трехсот тысяч рублей. До вступления в силу Федерального закона № 46-ФЗ от 08.03.2015 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" за данное правонарушение налагался штраф на должностное лицо в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, на юридическое лицо - от десяти до двадцати тысяч рублей.

Согласно части 1 и 2 статьи 8.7 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях РФ за невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв. За данное правонарушение штраф на должностное лицо в размере от пятидесяти до ста тысяч рублей, на юридическое лицо - от четырехсот до семисот тысяч рублей, в отличие от ранее устанавливаемого штрафа в размере от двух до трех тысяч рублей и от сорока до пятидесяти тысяч рублей соответственно.

Согласно части 1 статьи 8.8 неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по его использованию в течение установленного срока предусмотрена законом, грозит наложением штрафа на должностное лицо в размер от 1 до 1,5 % от кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей, и от 1,5 до 2 % на юридическое лицо, но не менее ста тысяч рублей.

Если у земельного участка не определена кадастровая стоимость земельного участка, то штраф составит от двадцати до пятидесяти тысяч рублей а должностное лицо, от ста до двухсот тысяч рублей - на юридическое лицо.

Согласно части 3 статьи 8.8 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях РФ за неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по его использованию в течение установленного срока предусмотрена законом, грозит штраф в размере от 1,5 до 2 % от кадастровой стоимости земельного участка на должностное лицо, но не менее пятидесяти тысяч рублей, от 2 до 5 % - на юридическое лицо .ю но не менее четырехсот тысяч рублей. если кадастровая стоимость не установлена, то штраф составит от пятидесяти до ста тысяч рублей и от четырехсот до семисот тысяч рублей на должностное лицо и юридическое лицо соответственно.

Согласно части 4 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях РФ, в с случае несвоевременного или полного неисполнения обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по функциональному назначению влечет наложение штрафа в размере от ста до двухсот тысяч рублей на должностное лицо, на юридическое лицо - от двухсот до четырехсот тысяч рублей.

В случае нарушения нормы касательно невыполнения в установленный срок предписаний федеральных (территориальных) органов, осуществляющих земельный надзор об устранении нарушений земельного законодательства на должностное лицо может быть наложен штраф в размере от тридцати до пятидесяти тысяч рублей, на юридическое лицо - от ста до двухсот тысяч рублей. При повторном нарушении в течение года на должностное лицо может быть наложен штраф в размере от семидесяти до ста тысяч рублей, на юридическое лицо - от двухсот до трехсот тысяч рублей.

В отношении установления дополнительных норм административной ответственности субъектами Российской Федерации, стоит отметить, что это незаконно. Нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться лишь нормы ответственности в отношении нарушения отдельных земельно-правовых норм, которые, собственно, и были установлены на уровне субъекта Российской Федерации.

В отношении земельных правонарушений, ответственность за которые предусматривает уголовную ответственность, действует Уголовный кодекс Российской Федерации. Статья 254 Уголовного кодекса Российской Федерации говорит о последствиях порчи земли. К порче земли относится «травление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде» [3] .

Уголовная ответственность наступает при причинении вреда здоровью человека или окружающей среде. Ответственность за порчу земли может возникнуть также и в рамках административного законодательства при самовольном снятии, перемещении плодородного слоя почвы, а также уничтожении плодородного слоя почвы, порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Статья 170 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает ответственность за регистрацию незаконных сделок с недвижимым имуществом. Уголовный кодекс Российской Федерации предлагает меры уголовной ответственности за фальсификацию единого государственного реестра юридических лиц, реестра владельцев ценных бумаг или системы депозитарного учета, за внесение заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план территории. Встречаются случаи придания сделки юридической силы без достаточных на то оснований, искажение сведений государственного кадастра недвижимости, то есть их несоответствие фактическим качественным, количественным, правовым характеристикам земельного участка как объекта кадастрового учета, а также умышленное занижение размеров платежей за землю.

Согласно статье 153 Гражданского кодекса Российской Федерации «сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей»[4] . Согласно статье 129 Гражданского Кодекса Российской

Федерации «земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах» [4] . Согласно статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации «имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами» [5]. Таким образом, незаконность сделки с землей определяется в соответствии с Гражданским и Земельным кодексами Российской Федерации в совокупности.

В соответствии со статьей 37 Земельного кодекса Российской Федерации, которая определяет особенности купли-продажи земельных участков, недействительными условиями договора купли-продажи являются такие, которые устанавливают право приобретать земельный участок обратно по собственному желанию, ограничивают дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей, ограничивают ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами.

Следовательно, заключение договора купли-продажи земельного участка по какому-либо из вышеописанных условий, является незаконным, а такая сделка и её государственная регистрация- незаконной.

Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» определен порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии со статьей 9 Федерального закона Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, является органом, который осуществляет государственную регистрацию объектов недвижимости и сделок с ними в нашей стране.

Статья 15 Федерального закона определяет понятие государственного регистратора. Регистрация заведомо незаконных сделок с землей окончена, когда должностное лицо — государственный регистратор — внесло запись о незаконной сделке в ЕГРП на недвижимое имущество. Искажение состоит во внесении не соответствующих действительности записей, подделки записей различными способами, уничтожении части записей.

Кроме всего прочего, возможно выдвинуть обвинения по статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации «Злоупотребление должностными полномочиями», доказав прямой умысел незаконной сделки.

Возмещение убытков, вызванных нарушением земельного законодательства, реализуется преимущественно путем предъявления соответствующего иска и является наиболее эффективной и адекватной мерой воздействия для нейтрализации вредных последствий; данную санкцию следует рассматривать как универсальную и общую санкцию всякой правовой системы. При этом защите и восстановлению подлежат различные права собственников, пользователей и арендаторов земельных участков, включая как права в отдельных правовых отношениях (например, при нарушении договора), так и право на благоприятную окружающую среду. Общие правила о возмещении убытков содержатся в нормах статей 15 и 393 Гражданского кодекса Российской Федерации, а применительно к деликтам -в статье 1064. В Земельном кодексе Российской Федерации также содержится ряд норм, посвященных возмещению убытков. Наконец, поскольку при нарушении земельных прав часто нарушаются и права на благоприятную окружающую среду, то в соответствующих случаях могут быть применены и нормы специальных законов, в том числе Федерального закона «Об охране окружающей среды». В связи с наличием различных норм о возмещении убытков, которые могут быть применены в связи с нарушениями земельного законодательства, а также осуществляемой модернизацией российского законодательства, в том числе в части, затрагивающей возмещение убытков, иных экономических потерь, представляется важным наметить основные направления оптимизации и земельного законодательства о возмещении убытков. Так, согласно статье 77 Федерального Закона «Об охране окружающей среды» «вред может быть причинен окружающей среде в результате загрязнения, истощения»[6].

При этом вред окружающей среде может быть причинен субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды. В отличие от общих правил Гражданского Кодекса Российской Федерации, причиненный вред в таких случаях возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. В отдельных случаях вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей среды за счет своих сил и средств, сходные правовые нормы, учитывающие специфику отдельных объектов, предусмотрены в ряде иных федеральных законов.

Положительно оценивая общий подход Федерального Закона «Об охране окружающей среды» относительно возмещения вреда исходя именно из реальных затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, все же ряд положений этого Закона и используемых подходов целесообразно уточнить.

Например, уместно вернуться к вопросу об обоснованности сложившейся системы такс для расчета причиненного вреда - как с точки зрения общего соотношения с размером компенсационных выплат, так и для соотнесения с действительным размером вреда, постоянно изменяющиеся реальные экономические условия, в том числе в сфере ценообразования, приводят к тому, что применение такс не всегда обеспечивает реализацию принципа полного возмещения вреда. То же касается и принципиального вопроса о соотношении платежей за загрязнение окружающей среды в контексте их правовой квалификации, соотношения с фактом вреда, его объемом и экономическими последствиями. При этом важно учитывать, что отношения по возмещению убытков всегда являются охранительными, а не регулятивными, тогда как платежи представляют собою обязанности в рамках обычной регулятивной связи. Это концептуальное положение практически означает, что к отношениям по платежам, по выплате различных компенсаций, не основанных на факте правонарушения, в том числе предусмотренных нормой статьи 16 Гражданского Кодекса Российской Федерации, правила о возмещении убытков не могут быть применены. Это касается и значительной группы правоотношений, предусмотренных в Правилах возмещения собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц. Указанный акт следует считать универсальным, но его нормы адресованы прежде всего для ситуаций, когда убытки возникают в связи с правомерными действиями. В частности, при компенсации в связи с изъятием земельных участков для государственных (муниципальных) нужд.

Одной из первоочередных задач является модернизация и земельного законодательства, в которой бы были устранены логические и технические неточности, а также более жестко проведено различие между убытками -санкцией за правонарушение и убытками - экономическими последствиями, предусмотренными соответствующими нормами закона. Право на возмещение убытков возникает лишь при наличии требуемых условий. Применительно к возмещению убытков как санкции за правонарушение в доктрине обычно называется четыре обстоятельства, выводимые из норм статей 15, 393 и других Гражданского Кодекса Российской Федерации, а именно, противоправность действий, наличие самих убытков, причинноследственная связь между неправомерным действием и возникновением убытков, вина. В ряде случаев число условий может быть меньше. Что же касается возмещения убытков как меры экономического воздействия, к ним следует отнести и возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, то такими обстоятельствами должны быть нормативно предусмотренное основание, размер убытков, соблюдение порядка возмещения. Во всяком случае, право на возмещение не возникает автоматически, не из самого факта убытков.