Источники исполнительного права

Под источниками права в теории права принято называть «обстоятельства, питающие появление и действие права». При этом выделяют: источник права в материальном смысле, источник права в идеальном смысле и источник права в юридическом (формальном) смысле. К источникам права в материальном смысле относят развивающиеся общественные отношения, как конечную причину возникновения и действия права.

Под источником права в идеальном смысле необходимо обозначать правовое сознание. Источник права в юридическом (формальном) смысле – форма выражения, объективизации нормативной государственной воли. Именно в этом смысле нас и интересуют источники гражданского исполнительного права.

Мы рассмотрим источники права, выделяемые в правовой теории, и отметим, наличие каких из них свойственно гражданскому исполнительному праву.

Прежде всего, это правовой обычай, применение которого обеспечивается санкцией государства, это правила поведения, к которым дана отсылка в законе. Для гражданского исполнительного права как отрасли права, главным образом, процессуальной и достаточно жёстко законодательно регламентированной, наличие правового обычая среди источников нехарактерно.

Следующий источник – правовой прецедент – решение юрисдикционных и административных органов государственной власти по конкретному делу, которое впоследствии принимается за общее обязательное правило поведения при разрешении аналогичных дел. Для гражданского исполнительного права несвойственно наличие административно-правовых прецедентов, однако характерно наличие множества судебных прецедентов, среди которых ведущее место занимают немногочисленные акты по данному вопросу Верховного Суда Российской Федерации (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 21 декабря 1999 г. № ГКПИ 99-842 «О прекращении производства по делу о признании незаконной ст. 254 Инструкции об исполнительном производстве, утверждённой приказом министра юстиции СССР от 15 ноября 1985 г. № 22, в связи с неподведомственностью заявленного требования суду»), Высшего Арбит- ражного Суда Российской Федерации (например, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 июня 2000 г. № 6442/97 «Об обоснованном прекращении исполнительного производства по делу о взыскании задолженности») и Конституционного Суда Российской Федерации (например, см. Определение от 21 июня 2000 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Огневой Натальи Ивановны на нарушение её конституционных прав подпунктом 6 пункта 1 статьи 7 Федерального закона «Об исполнительном производстве»; Постановление от 30 июля 2001 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества «Разрез «Изых-ский»). Наука гражданского исполнительного права в качестве юридической доктрины имеет и будет иметь в дальнейшем большое значение для развития правовой практики, совершенствования законодательства, правильного толкования закона, однако, в качестве официального источника гражданского исполнительного права она не признаётся.

Иным источником гражданского исполнительного права являются нормативные договоры (договоры нормативного содержания), которые представляют собой, по сути, совместные юридические акты, выражающие взаимное изъявление воли правотворческих органов, встречное принятие на себя каждым из них юридических обязанностей. Такие договоры, имеют место, например, между Российской Федерацией и странами СНГ. Могут быть нормативные договоры и на локальном уровне. Например, соответствующие договоры о реализации арестованного (конфискованного) имущества заключались Управлением юстиции Ярославской области и Ярославским отделением Федерального долгового центра при Правительстве РФ. Можно выделять и иные источники гражданского исполнительного права (например, правовые обыкновения, референдум и т.д.), но все они (как и вышеперечисленные) не имеют такого значения, как нормативно-правовой акт – основная и наиболее совершенная внешняя форма права.

Для нормативных актов, регулирующих общественные отношения в области исполнения актов юрисдикционных органов, характерны, прежде всего, две особенности. Во-первых, это многообразие нормативно-правовых актов, основное место среди которых занимает федеральное законодательство. Во-вторых, для нормативно-правовых актов в гражданском исполнительном праве характерна их чёткая системность.

Прежде всего, среди нормативноправовых актов, регулирующих общественные отношения в области исполнения актов юрисдикционных органов, следует выделить Конституцию Российской Федерации. Вообще, говоря, в Конституции РФ нет норм, прямо регулирующих указанные отношения, однако многие нормы Конституции, пусть и опосредованно, всё же регламентируют порядок принуди- тельного исполнения. Эти нормы можно поделить на три большие группы.

К первой группе следует отнести нормы, регламентирующие создание и деятельность органов государственной власти, прежде всего, исполнительной (поскольку принудительное исполнение относится к сфере деятельности именно данной ветви власти) и судебной (так как, с одной стороны, в большинстве случаев исполняются судебные акты, а с другой – суд является субъектом исполнительного процесса и одновременно органом контроля за законностью действий судебных приставов-исполнителей) ветвей власти. Соответственно к данной группе мы относим нормы гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 6 «Правительство Российской Федерации», гл. 7 «Судебная власть» и т.п.

Вторая группа норм выступает гарантией основных прав и свобод человека и гражданина, которые в полном объёме осуществляются и в рамках гражданского исполнительного правоотношения. Сюда мы относим, например, п. 1 ст. 19 Конституции РФ о том, что все равны перед законом и судом, неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ), п. 3 ст. 35 Конституции РФ о том, что никто не может быть лишён своего имущества иначе как по решению суда, п. 2 ст. 37 Конституции РФ о запрете принудительного труда и т.д.

К третьей группе мы относим нормы гл. 1 «Основы конституционного строя» и гл. 3 «Федеративное устройство». В данном случае большое значение имеет отнесение гражданского исполнительного права к соответствующему предмету ве- дения. Дело в том, что гражданское исполнительное право (исполнительное производство) не отнесено ни к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), ни к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов (ст. 72 Конституции РФ), ни к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ).

Между тем данный вопрос имеет принципиальное значение, особенно если принять во внимание споры об отраслевой самоопределённости гражданского исполнительного права, рассмотренные нами выше. Действительно, если рассматривать гражданское исполнительное право (точнее, исполнительное производство) как часть гражданского, арбитражного, уголовного процесса, то это, в силу п. «о» ст. 71 Конституции РФ, предмет исключительной компетенции Российской Федерации. Если же рассматривать принудительное исполнение как исключительно административный процесс, это предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Интересное и, видимо, единственно верное на данный момент толкование предложено профессором В.В. Ярковым, который, считая исполнительное производство комплексным правовым образованием, указывает, что в нём содержатся нормы процессуального законодательства, гражданского законодательства, а также административного законодательства, в связи с чем вопрос о компетенции Российской Федерации и её субъектов в указанной сфере должен решаться в каждом случае применительно к конкретному виду гражданских исполнительных правоотношений. Например, если речь идёт о порядке проведения торгов арестованным имуществом, это сфера гражданского законодательства, следовательно, область исключительной компетенции Российской Федерации в части правового регулирования указанных отношений.

Полностью соглашаясь с представленной точкой зрения, автор тем не менее полагает, что отношения в сфере гражданского исполнительного права должны быть урегулированы лишь федеральным законодательством, что требует внесения соответствующего дополнения в п. «о» ст. 71 Конституции РФ, например указания на исключительную компетенцию Российской Федерации в сфере «законодательства, регулирующего принудительное исполнение актов юрисдикционных органов. К числу нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы принудительного исполнения, следует отнести также федеральные конституционные законы, посвящённые формированию и деятельности органов исполнительной и судебной власти. Например, к таким законам мы относим Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» и т.д.

Достаточно обширны федеральные законы в качестве источников гражданского исполнительного права. Условно мы подразделяем их на две группы.

К первой группе относятся федеральные законы, регламентирующие те или иные вопросы исполнительного процесса, но не относящиеся к гражданскому ис- полнительному законодательству целиком. Прежде всего это кодифицированные акты, к которым мы относим:

Гражданский кодекс Российской Федерации , который регулирует отдельные вопросы обращения взыскания на заложенное имущество и его реализации (ст. 349 – 350), порядок проведения торгов арестованным имуществом (ст. 447 – 449) и т.п.

Семейный Кодекс Российской Федерации , определяющий порядок исполнения решений судов по делам, связанным с воспитанием детей (ст. 79), взыскания алиментов (разд. V), а также иные отношения, связанные с принудительным исполнением.

Налоговый Кодекс Российской Федерации , в котором содержатся нормы, регулирующие особенности обращения взыскания на имущество налогоплательщика (ст.46 – 48 и др.).

Трудовой Кодекс Российской Федерации в части норм о порядке исполнения решений о восстановлении на работе и т.п.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности судебного пристава-исполнителя, находящегося при исполнении служебных обязанностей, и в отношении некоторых норм, касающихся принудительного исполнения административных взысканий.

Уголовный Кодекс Российской Федерации, например в части уголовной ответственности за неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта, злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государ- ственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению (ст. 315 УК РФ).

Помимо кодифицированных актов, нормы, регламентирующие отдельные вопросы принудительного исполнения, содержатся и в других федеральных законах. Например, Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» регламентирует вопросы обращения взыскания на заложенное имущество. Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» определяет правовые основы регулирования оценочной деятельности в отношении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, физическим лицам и юридическим лицам, для целей совершения сделок с объектами оценки (ст. 2 Закона).

Указанное соответствует требованиям Федерального закона «Об исполнительном производстве», в соответствии с которым законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве состоит из данного Федерального закона, федерального закона о судебных приставах и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.

Ко второй группе мы относим федеральные законы, регламентирующие вопросы принудительного исполнения и целиком и полностью относящиеся к гражданскому исполнительному законода- тельству. Прежде всего это Федеральный закон «Об исполнительном производстве», который определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определённых действий или воздержанию от совершения этих действий.

Другим столь же фундаментальным для гражданского исполнительного права является Федеральный закон «О судебных приставах». Закон определяет правовой статус судебного пристава-исполнителя, на которого возлагаются задачи по исполнению судебных актов и актов других органов, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве. Нормы гражданского исполнительного права содержатся и в подзаконных нормативных актах.

К таким актам относится, например, Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1998 г. № 604 «О мерах по обеспечению безусловного исполнения решений о взыскании задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам». Вообще же, указы Президента РФ, так или иначе затрагивающие вопросы исполнительного производства, крайне немногочисленны и не содержат фундаментально важных норм гражданского исполнительного права.

В силу требований Федерального закона «Об исполнительном производстве» на основании и во исполнение данного Федерального закона и иных федеральных законов Правительство Российской Федерации может принимать нормативные правовые акты по вопросам исполнительного производства. Закон прямо предписал Правительству РФ принять такие акты по ряду вопросов исполнительного производства п. 8 ст. 51, п. 3 ст. 53, п. 1 ст. 82 Закона. Правительством Российской Федерации принимались и иные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы исполнительного производства, большинство из которых мы рассмотрим в работе в дальнейшем.

К подзаконным нормативно-правовым актам в указанной области следует отнести и акты федеральных министерств и ведомств, некоторые из них также регулируют отдельные вопросы принудительного исполнения актов юрисдикционных органов. Прежде всего это акты Министерства юстиции Российской Федерации, например приказ Минюста РФ от 3 июля 1998 г. № 76 «О мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущество организаций», которым утверждена Временная инструкция о порядке ареста и реализации прав (требований), принадлежащих должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц по оплате фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг (дебиторской задолженности) при обращении взыскания на имущество организаций-должников».

Нормативно-правовые акты федеральных министерств и ведомств нередко оформляются и в виде писем. Например, Госналогслужбой РФ 11 февраля 1998 г. издано письмо № вк-6-10/107 «О порядке исполнения судебных решений о взыскании недоимок по налогам с физических лиц и решений налоговых органов об обращении взыскания на имущество юридических лиц».

Нередки и совместные нормативноправовые акты по указанным вопросам. К таким актам можно отнести, например, письмо Минюста РФ № 06-73/54-94, Высшего Арбитражного Суда РФ № с1-7/оз-476 от 6 июля 1994 г. «О порядке обращения взыскания на имущество юридических лиц»; письмо Госналогслужбы РФ от 24 марта 1995 г. № юу-6-04/157 «По вопросу передачи конфискованного имущества» (вместе с письмом Минюста РФ от 21 октября 1994 г. № 06-73/110-94); письмо Госналогслужбы РФ от 11 сентября 1995 г. № вг-6-08/481, Минюста РФ от 7 сентября 1995 г. № 06-02-85-95 «О представлении налоговыми органами судебным исполнителям информации о наличии расчётных и иных счетов у юридических лиц-должников» и т.д.

В гражданское исполнительное законодательство Российской Федерации не входят нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, хотя некоторые авторы и указывают, что «такое сужение круга источников исполнительного законодательства крайне негативно».

Заканчивая рассмотрение источников гражданского исполнительного права, отдельно хотелось бы кратко остановиться на вопросе применения международноправовых актов и договоров.

В силу п. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В соответствии с требованиями Федерального закона «Об исполнительном производстве» если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве, то применяются правила международного договора.

Таким образом, прямо закреплено правило о приоритете международных договоров России сравнительно с внутренним законодательством. Можно назвать такой договор – Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключённая в Минске 22 января 1993 года.