Исторические этапы и модели общественного управления граждан по месту жительства в России (1914-1937 гг.)

Дальневосточного отделения Российской академии наук, , 2Независимый исследователь, Москва, Россия,

1Institute of History, Archaeology and Ethnography of the Peoples of the Far East of the Far Eastern Branch of the Russian Academy of Sciences, ,

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) в современной России как форма реализации гражданских инициатив вызывает повышенный интерес как у властных структур, так и у простых граждан. Об этом свидетельствует то, что формы ТОС растут не только в количественном, но и в качественном отношении и являются сегодня основной разновидностью некоммерческих организации в Российской Федерации. Природа таких объединений может быть раскрыта через анализ характера и пределов правового регулирования системы общественного самоуправления государством в разные периоды ее существования.

Подавляющее большинство научных публикаций о ТОС в России представлено статьями и посвящено следующим проблемам: сущности подобных организаций и историческим типам общественного самоуправления граждан России (Ведяева, Гребенникова, 2017; Попов и др., 2013; Дёмин, 2009; Кириллова, 2014; Матиенко, 2021 и др.); взаимодействию ТОС и органов государственной и муниципальной власти (Галсанов, 2023; Сайбулаева, 2023 и др.); юридическим вопросам, связанным с деятельностью ТОС (Давыдов, 2021; Ларькина, 2019 и др.). Историография достаточно обширна и охватывает общие вопросы функционирования обозначенных структур. При этом типы общественного самоуправления раскрыты преимущественно схематично. Между тем отдельные этапы развития ТОС, на наш взгляд, представляют особый интерес, и это прежде всего периоды войн и революций, а также восстановления после них.

Целью данной статьи является выявление основных этапов истории становления общественного самоуправления граждан и характеристика моделей ТОС, реализованных в России в период с 1914–1937 гг.

Территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного осуществления собственных инициатив. Это понятие определено в Федеральном законе № 131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Но, как показывает история, стремление власти подтолкнуть граждан к самоорганизации прослеживается еще с Киевской Руси, оно выражалось в функционировании территориальной общины, которая благоустраивала территории на средства жителей, строила храмы (Комарова, 2011). Элементы самоуправления граждан отмечались в период до создания единого централизованного государства и реализовывались в формате вече. В имперский период властями неоднократно предпринимались попытки восстановления форм местного самоуправления. Например, к ним можно отнести учреждение Петром I в 1699 г. «бургомистровых» изб в городах, в 1718 г. – городских магистратов, проведение реформы местного самоуправления в 1775 г., в период правления Екатерины II, и, наконец, принятие «Городового положения» и учреждения земств в 1864 г. В начале ХХ в. работа последних стала оттесняться советами, а к июлю 1918 г. полностью прекращена (Веселовский, 2020: 41).

Мы выделяем два этапа развития ТОС в первой половине ХХ в. Первый из них охватывает период 1914–1921 гг. Нижняя граница исследования связана со вступлением России в Первую мировую войну и необходимостью самоорганизации граждан для решения бытовых, жилищных и других проблем в условиях действия законодательства о военном положении и осуществления революционных преобразований политической и управленческой системы государства. Завершение данного этапа связано с окончанием Гражданской войны и установлением советской власти в Европейской части России.

Второй этап – 1921–1937 гг. – знаменуется укреплением позиций молодого государства и созданием советского жилищного законодательства, поиском оптимальных форм специальных организаций, целью которых являлся полный цикл управления жилищем на принципах самоокупаемости. Верхняя временная граница этапа определяется ликвидацией жилищно-арендных кооперативных товариществ (ЖАКТ) в 1937 г. и переходом к новой модели реализации общественного самоуправления.

Для каждого из выделяемых нами этапов была установлена типичная модель общественного управления граждан. Рассмотрим их подробнее.

I этап 1914–1921 гг. – революционные преобразования политической и управленческой системы российского государства.

На рубеже XIX–XX вв. в России отмечается быстрый рост городского населения, что повлекло за собой появление дефицита жилья и резкое снижение его качества, особенно для небогатой части граждан, арендовавшей помещения у частных лиц. Начало Первой мировой войны лишь обострило жилищный вопрос, так как приток капитала в данный сектор экономики практически прекратился. Кроме того, в крупных российских городах в результате повсеместной мобилизации лиц призывного возраста возник дефицит управленческого персонала, квалифицированных рабочих, инженерно- технических и финансовых специалистов, в том числе и в жилищной сфере. Многоквартирные дома быстро приходили в упадок, перед городскими органами власти встала задача поддержания жилищ и наведения в них элементарного порядка. Февральская и Октябрьская революции к существующей проблеме добавили необходимость обеспечения безопасности проживания горожан, распределения хлебных карточек, учета жильцов, занимаемой ими площади, обеспечения граждан тепловыми ресурсами и другие каждодневные насущные проблемы. Городские власти по разным объективным причинам не справлялись с поставленными задачами. И жители, в силу необходимости обеспечения приемлемого и доступного в этот период времени уровня жизни, взяли на себя большую меру ответственности за управление своей территорией проживания (дом, улица, квартал). В этот период формируется и реализуется модель общественного управления граждан, суть которой состоит в самоорганизации жителей. Формы ее воплощения сводятся к следующим:

• –    домовые комитеты, возглавляемые владельцами или наемными управителями;

• –    новые социальные движения трудящихся: квартальные, окружные, городские и уличные комитеты; домовые комитеты; комитеты квартиросъемщиков; народная «милиция»; городские садоводческие коммуны; домовые комитеты бедноты (домкомбеды); молодежные коммуны.

В первой половине 1917 г. домовые комитеты Петрограда начинают объединяться в более крупные районные общественные организации. Так, в июле 1917 г. был создан Союз объединенных домовых комитетов Невского района1. Он был образован уполномоченными Новиковым, Ми-люхиным, Шибановым, Преображенским, Красновым, Даниловым, Шиловым, Будриком и Глуш-ковым2. Общим собранием членов были утверждены устав и инструкция для домовых комитетов, вошедших в состав указанного союза.

К середине 1917 г. в центральных российских городах уже существовала разветвленная система домовых комитетов, которые на принципах самоорганизации объединялись в более крупные общественные структуры, с целью реализации своих уставных задач. Пресненской районной думой города Москвы на заседании 22 августа 1917 г. было принято положение о домовых организациях, которые наделялись следующими полномочиями:

• –    регулирование возникающих при пользовании помещениями дома взаимоотношений между владельцем, квартиронанимателями, комнатными и коечными жильцами и домовой прислугой;

• –    соединение средств и трудовых сил обитателей дома для удовлетворения их материальных и культурных потребностей, связанных с пользованием помещениями одного дома и обусловленных сожительством многих лиц в одном владении;

• –    содействие городскому самоуправлению в осуществлении муниципальных задач, не исключая возможности проявления домовой организацией собственной инициативы и др.³

Сложная ситуация с обеспечением продовольствием населения крупных городов в революционных условиях привела к необходимости наделения домовых комитетов некоторыми функциями органов управления на местах. Постановлением Московской городской думы от 5 сентября 1917 г. было принято решение о том, что «выдача хлеба из булочных и лавок будет производиться с 1-го октября лишь организациям жильцов»4. Позже эта норма стала обязательной к исполнению для всех субъектов жилищной сферы.

В процессе правовой легализации домовых комитетов участвовали как властные органы, разрабатывающие нормативно-правовые акты, так и члены ТОС, публикующие методические разработки по созданию и функционированию объединений жильцов. Например, в «Руководстве, как выработать устав домового комитета», созданном П.И. Дьяновым, указывается, что «домовой комитет ставит себе целью: а) содействие своим членам квартирантам данного дома в борьбе за улучшение квартирного быта, экономического и правового положения; б) содействие культурно-политическому развитию»5.

Устав домового комитета, который принимался на собрании жильцов дома, помимо общественно-политических задач, подробно и поэтапно расписывал все условия эксплуатации жилого дома в части «ремонта квартир и угодий; санитарного состояния дома и прилегающей территории; противопожарных средств; благоустройства, освещения и наружности дома; ответственность домовладельца за увечье жильцов дома и порчу их имущества; охрану имущества квартирантов от воров и громил, и ответственность домовладельца6».

Постепенно домовые комитеты расширяли круг своей деятельности, чтобы отвечать потребностям жильцов в постоянно меняющейся общественно-политической ситуации, а также соответствовать нестабильности политики, проводимой органами городского управления.

После победы большевиков в октябре 1917 г. был принят ряд декретов («О запрещении сделок с недвижимостью» от 17 декабря 1917 г.1; «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» от 20 августа 1918 г.2 и др.), определивших политику советской власти в отношении жилищных нужд граждан.

Стихийный процесс был взят под управление местными советами, которые провели муниципализацию жилищного фонда, назначили в домах комендантов, создали отделы, призванные перераспределять жилье и решать другие, связанные с ним вопросы. Однако новым управленческим структурам при реализации своей жилищной политики необходимо было опираться на легитимные слои населения. Поэтому домовые комитеты, сформированные до Октябрьской революции, стали преобразовываться в так называемые домкомбеды – домовые комитеты бедноты. «Для поддержания порядка в жилых домах, для решения других насущных вопросов (выполнение трудовой повинности, распределение ордеров на промтовары) большевики вместо прежних домовых комитетов с сентября 1918 г. стали насаждать домовые комитеты бедноты из рабочих и служащих, апеллируя в первую очередь к переселенным в дома буржуазии пролетариям» (Кириллова, 2014: 54). Е.А. Кириллова считает, «что “домкомбеды” периода военного коммунизма нельзя отнести к органам самоуправления жилыми домами, они хоть и выбирались самими жителями, но находились в подчинении отделов управления исполкомов местных… Главной целью их создания являлось не ведение хозяйства, а контроль за выполнением распоряжений советской власти и наблюдение за жильцами с целью недопущения контрреволюционных собраний, укрывательства белогвардейцев и шпионов…» (Кириллова, 2014: 55).

Параллельно с реорганизацией состава домовых комитетов стали развиваться молодёжные коммуны. М.Г. Меерович поясняет, что они начали «появляться буквально с первых дней советской власти. В 1923 г. в них проживало уже более 40 % молодых рабочих. В Москве на 1 марта того же года было зарегистрировано 1 075 домов-коммун. В них числилось более 100 тыс. человек – … 6,6 % от почти полуторамиллионного населения города. В большинстве случаев молодые люди объединялись для преодоления материальных трудностей. Объединение отвечало традициям общинного крестьянского быта и поощрительной политике власти. Членам бытовых коммун предполагалось предоставить ряд льгот и привилегий: преимущество при приеме на работу и поступлении в учебные заведения, освобождение от ряда налогов и др.» (Меерович, 2003: 13).

Несмотря на соподчиненность деятельности со стороны местных советов, степень их включенности в процессы управления по месту жительства и уровень ответственности за некоторые муниципальные и государственные функции управления, которыми были наделены общественные структуры по месту жительства, были достаточно высоки. Это можно увидеть на примере работы, которую проводили домовые комитеты по мобилизации населения. Например, в 1919 г. военным комиссариатом города Москвы был утвержден справочник для домовых комитетов по вопросам, связанным с учетом населения и мобилизацией, согласно которому домовые комитеты несли полную ответственность за предоставление достоверной информации «о наличии годного к военной службе мужского населения»3. В свою очередь Центральная комиссия по борьбе с дезертирством требовала от домовых комитетов производить «регистрацию граждан мужского пола с проверкой у них имеющихся документов и составлять регистрационные списки согласно указаниям инструкции»4.

В последующие годы по нормативным правовым актам советской власти можно проследить участие общественных организаций граждан по месту жительства в управленческих процессах на местном уровне. Например, декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 9 января 1923 года предписывал следующее: «Домовладельцы, домовые комитеты и домоуправления в городах обязаны сообщать местным финансовым органам сведения о всех производимых в их домах промыслах в содержимых торговых, промышленных в транспортных предприятиях и складах»5.

А.В. Пушкина (Пушкина, 2017), Е.А. Кириллова (Кириллова, 2014) и другие исследователи в своих работах отмечают, что после перехода жилого фонда страны в ведение местных советов, он уже находился в неудовлетворительном состоянии, большинство квартир нуждалось в ремонте и эффективном обслуживании. По разным объективным и субъективным причинам местные советы, особенно в первые годы своего развития, испытывали трудности в управлении муниципализированным жилым фондом, в связи с этим было принято политическое решение передать функции по содержанию домов самим жильцам, организованным в товарищества. Распространению и укреплению такой формы самоуправления граждан по месту жительства послужила новая экономическая политика государства (НЭП).

II этап 1921–1937 гг. – возникновение новых форм коллективного городского самоуправления.

Общественное участие в управлении территорией проживания наиболее активно проявило себя в период НЭПа. С момента создания местных советов они взяли на себя полномочия управления жилищной сферой, но имели первоочередной задачей изъятие и перераспределение жилья от имущего класса рабочим и крестьянам. На фоне политики муниципализации всего жилищного фонда техническая эксплуатация многоквартирных жилых домов отошла на второй план. Введение механизма социальной оплаты за пользование жилыми помещениями привело к сокращению средств, направляемых на ремонт и содержание квартир. Все эти обстоятельства повлекли за собой упадок практически всего жилищного фонда советской России. Органы власти, признавая эту проблему, пытались сформировать правовые условия через создание специальных организаций в форме юридических лиц – жилищных товариществ, целью которых являлся полный цикл управления многоквартирным домом на принципах самоокупаемости. Именно в этот момент начинает формироваться модель самоуправления жителей.

К формам ее реализации можно отнести:

• –    жилищные и кооперативные товарищества (ЖАКТ, рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества, общегражданские жилищно-строительные кооперативы);

• –    общественные самодеятельные организации по месту жительства: барачные, домовые, уличные, квартальные, участковые комитеты, комиссии содействия горсоветам (комсоды), поселковые комитеты в черте города.

Правовые новации в жилищной политике в период НЭП развивались стремительно. Созданные товарищества как новая организационно-правовая форма оказались более эффективными по сравнению с предыдущими структурами, репрезентирующими попытки государства навести порядок в сфере управления жильем. НЭП позволила перевести процесс эксплуатации жилого фонда на хозрасчетную экономическую основу, а также организовать формы самоуправления на основе инициатив граждан.

Декреты советского правительства с марта 1921 г. были направлены на то, чтобы привлечь население к участию в восстановлении и ремонте своего жилья, гарантируя им за это право проживания на занимаемой площади. Декрет Совета народных комиссаров от 23 мая 1921 г. «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жи-лищ»1, декларировал, что забота о жилье передается самим жильцам, для чего в многоквартирных домах создаются органы самоуправления в форме жилищных товариществ.

Совет народных комиссаров (СНК) установил, что за жилищную политику в стране будет нести ответственность Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), в состав которого вошли коммунальные отделы с жилищными подотделами на местах. Указанный декрет определил основные задачи для НКВД, некоторые касались вопросов самоорганизации населения в жилищной сфере:

• –    разработать положение об управлении домами в городах с максимальным привлечением населения к процессу контроля и управления жилищем;

• –    заинтересовать домовладельцев в сохранении своего жилища, рассмотреть возможности развития форм жилищного кооперирования;

• –    разработать порядок открытия домов-коммун, использовать при этом недостроенный и (или) приведенный в жилое состояние разрушенный жилищный фонд².

Населению было дано право на организацию различных объединений по территориальному признаку под эгидой административных органов в каждой губернии и городе, в крупных городах – по районному признаку. Создать союз можно было только один на указанной территории. Например, в 1922 г. был сформирован Союз жилищных товариществ при Краснопресненском районном коммунальном хозяйстве города Москвы, в него вошли 137 членов (Дёмин, 2009: 75).

Жилищные товарищества, основанные на принципах самоуправления, как отмечают многие эксперты, оправдали свое предназначение. Об этом можно судить по статистике проведения ремонтных работ в домовладениях: «За 1923 г. в Петрограде были восстановлены или подверглись капитальному ремонту 368 домов. Из них на долю жилтовариществ приходился 141 дом, на долю частных арендаторов – 84 дома, откомхоз и районные коммунальные отделы восстановили 74 дома, промышленные заведения и тресты – 36, ведомства – 33 дома… Эти цифры свидетельствуют о том, что жилтоварищества были эффективной формой управления жильем» (Кириллова, 2014: 25).

• 1 9 августа 1924 г. Центральный исполнительный комитет СССР (ЦИК СССР) и СНК СССР приняли постановление «О жилищной кооперации»¹, в котором были отражены правовые нормы строительства жилья. Преамбула документа гласит: «В целях борьбы с жилищным кризисом путем развития жилищного строительства и содействия наиболее хозяйственному использованию наличных жилых строений на началах самодеятельности широких масс трудящегося населения Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров Союза ССР постановляют:

• 1 . Гражданам Союза ССР для удовлетворения жилищной нужды предоставляется добровольно объединяться в жилищные кооперативные товарищества на основаниях, изложенных в последующих статьях настоящего постановления …»².

Так, в России возникают жилищные кооперативные товарищества. Как уже отмечалось, выше жилье не переходило в собственность к кооперативам, а передавалось из государственного хозяйственного оборота (из муниципальной собственности) в аренду коллективным арендаторам – ЖАКТам3.

Для стимулирования процесса развития последних государство создает особые правовое условия. Например, был введен ряд льгот, которые, несомненно, содействовали распространению такой формы управления жильем, основные из них:

• –    снижение арендной платы за домовладение при условии производства дорогостоящего ремонта в доме;

• –    сдача ЖАКТу домовладения с торговыми, складскими и иными видами хозяйственных помещений, если таковые имелись, что позволяло привлекать дополнительные средства на условиях субаренды этих площадей (Марченко, 2010: 44).

Первоначально самоуправляемые ЖАКТы охватывали небольшое количество многоквартирных домов. Но опыт их деятельности был, несомненно, положительным и результативным. Граждане принимали непосредственное участие в процессе управления, оперативно проводились общие собрания, на которых решались вопросы осуществления ремонтов, субботников, облагораживания придомовых площадок и др. ЖАКТы арендовали дома на срок от 9 до 24 лет, хозяйствовали основательно, могли пользоваться банковским кредитованием, выполняли надстройки этажей в многоквартирных домовладениях, устраивали в последних детские учреждения, столовые, прачечные, удовлетворяя тем самым различные хозяйственные потребности членов товарищества.

Во второй половине 1920-х гг. ЖАКТы были распространены уже по всей территории СССР и стали преимущественной формой жилищного управления в стране. В Большой советской энциклопедии отмечается, что «к концу 1926 г. 49 % из всего муниципализированного жилого фонда РСФСР находилось в управлении у ЖАКТов <…˃ в городах: до 5 тыс. чел. – 4 %; от 5 тыс. чел. до 10 тыс. чел. – 7,9 %; от 50 тыс. чел. до 100 тыс. чел. – 42 %; свыше 100 тыс. чел. – 54,5 %», и, наконец, в Москве самоуправлением было охвачено – 70 % жилого фонда, в Ленинграде – 85,6 %4.

Структура советской жилищной кооперации имела широкую сеть союзов различного территориального уровня. В центральный входили республиканские, которые объединяли областные и краевые союзы жилищной кооперации, а также секции отраслевых, например, союз жилищной кооперации железнодорожного и водного транспорта5.

Таким образом, в Советском Союзе была внедрена и эффективно действовала около двух десятилетий неизвестная в мировой практике форма управления жилищным фондом. Основанные на принципах самоуправления ЖАКТы, стали в этот период времени фактическими коллективными собственниками жилого фонда в СССР.

Параллельно с развитием новых форм самоуправления жильем в СССР стали появляться общественные самодеятельные организации по месту жительства: барачные (домовые), уличные, квартальные, участковые комитеты, комиссии содействия горсоветам (комсоды), поселковые комитеты в черте города.

Государство проводило политику по включению в управление территорией проживания широких масс населения, используя в первую очередь методы социалистических соревнований. Так, в 1933 г. одно из них преследовало цель улучшения санитарного состояния городов, рабочих поселков и районных центров1.

Результаты этого общественного участия граждан высоко были оценены на XVI Всероссийском съезде советов: «Задачи по коммунальному и жилищному хозяйству и решительному улучшению санитарного состояния городов, рабочих поселков могут быть успешно разрешены лишь при условии вовлечения в это дело широких трудящихся масс. … Начавшееся в 1933 г. соревнование городов показало, каких серьезных результатов можно достигнуть в деле улучшения городского хозяйства, когда в него втягивается само трудящееся население»2. Съезд призвал городские советы «возглавить массовое движение, организовать и правильно использовать инициативу и самодеятельность трудящихся, добиться наибольшей эффективности участия трудящихся масс в улучшении хозяйства городов и обеспечить конкретное оперативное руководство массовыми организациями – секциями, депутатскими группами, уличными комитетами и т. д.»3.

Таким образом, за общественными структурами граждан по месту жительства нормативно закрепляется конкретное наименование – самодеятельные массовые организации, и уличные комитеты. В структуре местной власти они были поставлены в один ряд с депутатскими группами и секциями при отделах местных советов.

Массово использовать общественный ресурс в наведении относительного порядка на своих территориях властные органы советских городов, промышленных центров и крупных населенных пунктов начали с 1934 г. Различные источники приводят примеры по благоустройству следующих городов: Воронежа, Горловки, Горького (Н. Новгорода), Иваново, Калинина, Катель-нича, Липецка, Минска, Молотова, Мичуринска, Новосибирска, Ногинска, Прокопьевска, Ростова, Свердловска (Екатеринбурга), Смоленска, Сталинграда (Волгограда), Старого Оскола, Слободского, Таганрога, Тамбова, Тулы, Шахт, Ярославля (Томская, 2008: 93)4.

Выполняя решения советских партийных и хозяйственных органов, местные советы масштабно, по всей стране берут под свое управление инициативу граждан по месту жительства и начинают регулировать этот процесс.

Система массовых самодеятельных организаций по месту жительства, сложившаяся в начале 1930-х гг., просуществовала весь советский период. На XV съезде ВКП (б) в 1937 г. политическая власть избрала путь укрепления роли государства, поставив перед обществом задачи ускоренной индустриализации, коллективизации и общего ужесточения политического режима в стране. Переход к централизованной системе управления, а затем и тоталитарной политической системе не мог сохранить какие-либо формы самоуправления граждан, в том числе и в сфере управления жильем.

Фактически, как отмечает Ю.А. Марченко, «ЖАКТы представляли собой экономически независимые, самоуправленческие структуры, на которые государственный аппарат не мог воздействовать. Деятельность ЖАКТ, несмотря на свою эффективность в решении конкретных ежедневных задач по управлению жилищным фондом, шла вразрез с государственной идеологией» (Марченко, 2010: 43). Поэтому Постановлением ЦИК и Совнаркома СССР от 17 октября 1937 г. № 112/1843 «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» они были упразднены5.

Таким образом, в период с 1914 по 1937 гг. в процессе становления ТОС в СССР выделяются два этапа, в рамках которых реализуются две модели, каждая из которых обладает своим набором признаков и форм проявления.

В рамках первого этапа (1914–1921 гг.) развитие жилищной сферы осуществлялось в условиях действия законодательства о военном положении, революционных преобразований политической и управленческой системы российского государства. В рамках этого этапа мы рассматри- ваем процесс образования общественных организаций по управлению своей территорией проживания в ходе Первой мировой войны, Февральской революции, Октябрьского вооруженного восстания, Гражданской войны и иностранной интервенции. В этих условиях государство перекладывало на собственников жилья обязанности по урегулированию проблем, связанных с использованием помещений дома, взаимодействием с местными органами власти. Создаваемые ТОСы не занимались вопросами политики, в их ведении находились проблемы регулирования отношений между владельцем и квартиросъёмщиком, жильцами дома в вопросах эксплуатации совместного имущества, содействия городскому самоуправлению в осуществлении муниципальных задач и, в отдельные периоды, распределения продовольственных карточек среди членов объединения.

Особенностью данного этапа стало формирование модели самоорганизации жителей, которая практически реализовалась в формах домовых комитетов, характерных для периода до 1918 г., и в новых социальных движениях трудящихся, возникших в годы Гражданской войны. Еще одной особенностью рассматриваемого этапа стала законотворческая инициатива, исходящая снизу, от самих общественных организаций. Именно ими создавались первые документы, регламентирующие жизнь ТОС. В свою очередь власть, используя наработанный нарратив, делала попытки разработки нормативно-правовой базы, легализирующей общественные организации граждан по месту жительства, привлекая их к участию в управленческих процессах на местах.

Начавшийся после установления советской власти в России второй этап формирования ТОС (1921–1937 гг.) пришелся на годы первых экономических реформ: НЭПа, промышленной модернизации и коллективизации. Государство взяло на себя управление жилищной сферой, создало новое советское жилищное законодательство, изменило жилищную политику в соответствии с преобразованиями во внутрипартийном курсе государства.

В рамках данного этапа была сформирована модель самоуправления жителей, которая реализовалась в практике функционирования общественных организаций и юридических лиц. Данная особенность позволила государству в короткий срок привлечь граждан к участию в восстановлении и содержании своего жилья, гарантируя им за это право пользования им.

Правовая инициатива в ходе данного этапа принадлежала государству. Взяв за основу территориальный признак, оно инициировало создание жилищных кооперативных товариществ. Основанные на принципах самоуправления подобные структуры на протяжении двух десятилетий являлись фактическими собственниками жилищного фонда в СССР.

ТОСы в рамках второго периода обладали большими, чем ранее правами и полномочиями, что определило успешность применения ЖАКТ. Государство было заинтересовано в управлении территорией проживания широких масс, тем более что часть ТОСов была переведена на хозрасчет. В ведении жилищных товариществ, создаваемых как общественные организации, то есть без получения статуса юридического лица, находились вопросы содержания и эксплуатации домов с максимальным привлечением жителей к процессу контроля и управления ими. Влияние партийных и властных структур на эти сообщества было минимальным. В основном оно сводилось к предоставлению площадок для агитационных мероприятий.

Смена политического курса и ужесточение режима в СССР в середине 1930-х гг. повлекли за собой переход к жестко централизованной системе управления, в которой сохранение инициативы граждан в жилищной сфере стало невозможным.

После 1937 г. на смену описанным выше моделям ТОС в жилищную сферу приходит новая, основанная на самодеятельности граждан, в рамках которой происходит масштабное развитие системы массовых общественных организаций по месту жительства на всей территории СССР. Ее характеристика может составить перспективу наших дальнейших научных изысканий.