Исторический опыт развития и проблемы совершенствования современного института страхования в России

З_{адача повышения конк}ур_{ентоспосо}б_- словливает необходимость адекватного ности, устойчивости и безопасности со- ^реф^{ормирования системы страховых инсти-} _вр_еменной _{отечественно}й _{экономики о}бу_- тутов на о снове обобщения и позитивного

№ 3 (15), 2011

осмысления исторического пути их зарождения, становления и развития в дореволюционной России. Целесообразность эволюционного анализа рынка страхования вызвана и целесообразностью использования опыта преодоления тождественных проблем сферы страхования, возникающих в периоды социально-экономической трансформации и смены господствующего хозяйственного уклада.

Анализ отечественной практики страхования показывает, что определяющую роль в его развитии играло государство, которое являлось инициатором использования механизма страхования для возмещения ущерба, защищало национальный страховой рынок и интересы страхователей на нем, использовало страховой бизнес для получения доходов бюджета и инвестиций в экономику.

В отличие от Западной Европы, где страхование зародилось и организовывалось в недрах самого общества, а государство лишь узаконило и регулировало то, что выросло в самом обществе, в России именно верховная власть выступала инициатором использования страхования для возмещения потерь при наступлении неблагоприятных событий. В частности, это проявилось в создании государственных страховых учреждений и негосударственных структур, но лишь при наличии правительственного разрешения.

Так, еще в июне 1786 г. императрицей Екатериной II был издан манифест «Об учреждении Государственного Заемного Банка», в обязанности которого было вменено принимать на страхование дома, фабрики и заводы, состоящие в залоге в названном банке. В декабре того же года при банке была образована Страховая экспедиция, которая непосредственно и занималась страховыми операциями.

Для страхования товаров от огня указом Павла I в декабре 1797 г. была учреждена Страховая Контора при Государственном ассигнационном банке. Неудовлетворительные результаты деятельности Страховой экспедиции и Страховой Конторы заставили правительство прибегнуть к другим мерам по устройству страхового дела в России. Была предпринята попытка организовать взаимное страхование под контролем государства. В конце XVIII в. были утверждены уставы Санкт-Петербурга и Москвы, в соответствии с которыми страхование в столичных городах передавалось в ведение Ассекуранц-конторы, учреждаемой при Казенных Палатах – Камеральном департаменте. Однако из-за малого числа страхователей учреждения вскоре были закрыты [3, с. 118].

Таким образом, функционирование государственных страховых учреждений оказалось неэффективным. Лишь привлечение в страховое дело частных капиталов путем выпуска и продажи акций позволило добиться положительных результатов в развитии операций. Но и в этом случае роль государства была весьма заметна. Вопросы создания первого Российского акционерного страхового общества неоднократно рассматривались Александром I и Николаем I, Государственным Советом, министерствами финансов, внутренних дел и др., а учреждено общество было именным указом государя императора. Важно подчеркнуть, что этим указом утверждались и правила страхования. Интересно отметить, что устав второго общества, открытого в 1835 г., хотя и был составлен по образцу устава первого общества, также утверждался государем императором. Высочайшим повелением утверждены и уставы страховых обществ, возникших в последующие годы.

Государством также были определены основные условия проведения взаимного страхования имущества от огня в городах и посадах. Несмотря на то что домовладельцам было предоставлено право выбрать ту или иную систему страхования, подготовка подробных правил страхования, утверждение уставов обществ взаимного страхования, которые включали условия страхования, были возложены на министра внутренних дел по соглашению с министром финансов. Более того, чтобы страховать строения, расположенные в уездах, а также движимое имущество, обществам требовалось особое разрешение министра внутренних дел.

Большую роль сыграло государство в становлении и развитии земского и губернского страхования сельских построек. Задолго до 18 февраля 1861 г. специально учрежденной при МВД комиссией был подготовлен проект страхования строений крестьян, выходящих из крепостной зависимости. В 1864 г. в ряде центральных губерний были образованы органы местного самоуправления – земства, и правительство приняло Положение о взаим- ном земском страховании. Спустя три года в губерниях, где не были созданы земства, введено губернское страхование крестьянских строений [3, с. 96].

При поддержке правительства российские страховые общества стали заниматься страхованием жизни. В течение длительного периода времени (с 1835 по 1894 г.) в отношении активно проводившихся операций страхования жизни отсутствовали элементы регулирования, не разрабатывались и не издавались законодательные акты и правительственные распоряжения, кроме общего требования необходимости Высочайшего разрешения на производство этой операции обществом и обязательности руководствоваться полисными правилами, предварительно утвержденными Министерством внутренних дел. Однако с организацией в 1894 г. государственного страхового надзора страхование жизни в частных коммерческих предприятиях обратило на себя особенное внимание правительства, которое и издало ряд последовательных распоряжений [7, с. 251].

Вмешательство государства в вопросы проведения страхования жизни выразилось, прежде всего в принятии важного документа – «Положения о страховании доходов и капиталов через посредство государственных сберегательных касс» от 30 мая 1905 г., предоставившего право государственным сберегательным кассам заключать договоры страхования жизни [8, с. 61]. Этим законом с 1906 г. было впервые введено в России государственное страхование жизни. Закон преследовал цель преодолеть главный недостаток акционерного страхования – преимущественную ориентированность на высокообеспеченных клиентов.

В связи с организацией государственного страхования жизни через систему государственных сберегательных касс был создан обособленный аппарат контроля и надзора. Сеть сберегательных касс по стране была разделена на двенадцать районов (Московский, Петербургский, Харьковский, Саратовский и др.). Каждый район возглавлял инспектор государственных сберегательных касс, наделенный правами и полномочиями надзора и контроля по страховым операциям. Для координации деятельности инспекторов в Управлении государственных сберегатель- ных касс в Петербурге была образована центральная страховая канцелярия на правах самостоятельного отдела.

В целях стимулирования развития российского страхового рынка государство по прежнему принимало меры по защите интересов страхователей и предоставлению льгот и привилегий страховым организациям.

Первоначально защита интересов страхователей осуществлялась лишь по отдельным видам операций. Например, в 1874 г. норматив чистой прибыли по страхованию имущества от огня был ограничен правительством до 8 %. При превышении этого размера «одна половина избытка выдавалась в дополнительный дивиденд акционерам, а другая обращалась в дивидендный капитал страхователей». С ведением государственного надзора за деятельностью страховых организаций защита интересов страхователей стала комплексной, распространившись и на контроль за заключаемыми страховыми договорами, за соответствием применяемых тарифов, скидок и надбавок к ним, к обязательному раскрытию информации в финансовой отчетности страховщиков по итогам года.

В конце 80-х гг. XIX в. начали возникать новые общества, которые частично вследствие конкуренции со старыми страховыми предприятиями, частично по несовершенству внутренней организации и неудачному подбору администрации, были доведены до состояния банкротства, причем в некоторых из них пострадали не только акционеры, но и страхователи, потерявшие свои сбережения. Указанные обстоятельства вынудили министерства финансов и внутренних дел образовать при последнем министерстве особую комиссию, которая, исследовав причины несостоятельности отдельных страховых обществ, пришла к заключению о необходимости учреждения особого правительственного надзора за всеми страховыми предприятиями и, в частности, за акционерными страховыми обществами, подобно надзору, существующему в крупнейших западноевропейских странах. В 1894 г. в России был установлен в соответствии с «Положением о надзоре за деятельностью страховых учреждений и Обществ» государственный надзор за деятельностью акционерных страховых обществ и в целом над страховым делом, который выражался в создании системы общих правил экономического поведения на страховом рынке [7, с. 260].

Осуществление государственного надзора было возложено на Министерство внутренних дел, где образовался специальный контролирующий аппарат – Страховой комитет, наделенный широкими правами и полномочиями. Для контроля за деятельностью страховых организаций был учрежден институт правительственных инспекторов, деятельность которых оплачивалась за счет государственных средств, путем перераспределения особого страхового сбора с общей суммы поступивших страховых платежей со всех страховых обществ в конкретном отчетном году. Состав членов Страхового комитета формировался из числа высокопоставленных чиновников Министерств внутренних дел и финансов. Государственный надзор распространялся на все сектора страхового рынка и охватывал деятельность русских и иностранных акционерных, взаимных и губернских земских страховых обществ. Особое внимание уделялось финансовой стороне деятельности страховых обществ, своевременности и правильности уплаты налогов и сборов в доход казны. Циркулярами МВД была установлена обязательная публичная отчетность страховых обществ по определенной схеме: годовой баланс по разделам, состояние счета «прибыли и убытки», статистические ведомости (отчетность).

Выполняя контрольную функцию, государство одновременно использовало страхование для получения дополнительных доходов бюджета и организации инвестиций в экономику. Страховые организации уплачивали в бюджеты казенную пошлину, гербовый сбор, другие сборы. Обложение казенной пошлиной застрахованного от огня имущества было впервые введено в 1827 г. при учреждении 1-го Российского от огня Общества в размере 25 коп. с 1 000 руб. страховой суммы.

Кроме казенной пошлины в отдельные периоды со страховых организаций взимались целевые сборы. Так, Высочайшим повелением от 1847 г. был введен дополнительный налог в 75 коп. с 1 000 руб. застрахованной суммы, предназначавшийся специально на улучшение работы полиции и пожарной части в городах. В дальнейшем на основании Высочайшего повеления от 1860 г.

сбор этот был понижен до 25 копеек [2, с. 51], а в 1868 г. окончательно упразднен.

В соответствии с «Уставом о гербовом сборе» каждый договор страхования облагался гербовым сбором [1, с. 25]. Сбору подлежал каждый документ, служащий доказательством совершения страховой сделки. Был определен размер сбора за каждый лист. Освобожденными от гербового сбора являлись: страховые документы по обязательному взаимному страхованию имуществ и вся переписка по такого рода страхованию, а также страховые документы по страхованию сельскохозяйственных посевов и скота.

Всего же, по данным из «Известий Общества Страховых Знаний» за 1918 г. (выпуск XIII), от акционерного страхового дела бюджет России в 1914 г. получил свыше 1 млн руб. годового дохода в виде процентного отчисления с прибыли страховых обществ [4, с. 77].

Важным моментом деятельности акционерных страховых обществ являлось их распоряжение собственными страховыми резервами. Рискованное размещение страховых капиталов было чревато банкротством, что противоречило не только интересам страховщиков, их акционеров и страхователей, но и социально-экономической политике государства, заинтересованного в стабильности хозяйственной жизни. В связи с этим была введена в действие так называемая система диспозитивного характера, при которой правительство устанавливало определенный перечень объектов для инвестирования средств страховых резервов и собственных средств, одновременно предоставляя страховщику право свободного выбора между ними.

Эта система получила развитие в Законе от 11 мая 1898 г. «О порядке помещения и хранения средств акционерных страховых обществ и о покрытии их обязательств». Он относился ко всем отраслям страхования, наиболее существенное значение положения закона приобрели для операций страхования жизни. Документ значительно расширял способы размещения капиталов страховых обществ, но вместе с тем строго определял нормативные границы, в пределах которых страховщики размещали собственные пассивы в предусмотренные законом направления инвестирования.

Свободные средства требовали размещения, прежде всего, в быстро реализуемые ликвидные активы – облигации государственных займов, гарантированные правительством облигации государственных и частных железных дорог, акции устойчивых коммерческих банков и другие надежные фондовые ценности, что имело определенное экономическое значение для инвестиционной привлекательности страны и развития ее фондового рынка.

Располагая огромными капиталами в десятки миллионов рублей, вложенных в ценные бумаги, страховые общества постоянно приумножали основной капитал и капитализировали доходы, тем более что на протяжении почти двух десятилетий (с 1895 по 1913 гг.) индексы фондового рынка в долгосрочном плане имели устойчивые тенденции к росту [6, с. 143].

Еще большие средства правительство получило в распоряжение после введения страхования жизни через государственные сберегательные кассы. Согласно ст. 4 этого закона «свободные суммы страховой операции вносятся в Государственный банк на особый счет и помещаются в государственные процентные бумаги, в закладные листы учреждений земельного кредита, а также в облигации городских кредитных обществ и городских займов [5, с. 48].

Значительная часть свободных средств страховщиков направлялась на покупку жилых домов, которые затем сдавались в аренду. Например, САО «Россия» первый дом приобрело в 1886 г. в Санкт-Петербурге. В последующем общество почти каждый год приобретало очередное здание, пуская его в аренду. Если же выяснялось, что норма прибыли уменьшалась, объект реализовывался с открытых торгов. А с 1903 г. общество реализовывало программу строительства собственных объектов недвижимости и реконструкции приобретенных объектов. В целом общество владело 42 домами и получило только в 1913 г. 1,5 млн руб. доходов от сдачи имущества в аренду.

Накануне Первой мировой войны почти половина (46 %) активов русских акционерных обществ была размещена в процентных бумагах, недвижимости и на текущих счетах в коммерческих банках. Интересно отметить, что война внесла изменения в прежнюю практику инвестирования. В российские государ- ственные ценности в 1915 г. было помещено около 23,4 млн руб., в недвижимость же втрое меньше – неполных 8 млн руб. Причина состояла в субъективных факторах – росте чувства патриотизма, выражавшемся в стремлении оказать России посильное содействие в аккумулировании средств, необходимых для проведения военных действий. Кроме этого по военным займам были предложены значительные процентные ставки, одновременно сильно выросли издержки строительства, заставлявшие страховщиков воздерживаться от реконструкции и возведения объектов недвижимости.

Определенная специфика наблюдалась в инвестировании средств иностранных страховщиков, работавших в России. С момента начала деятельности эти общества были подчинены довольно строгому правительственному надзору. Залоги и страховые резервы иностранные общества были обязаны помещать в государственные или гарантированные правительством России процентные бумаги, причем бумаги вносились на хранение в Госбанк России, который без разрешения страхового надзора не имел права возвращать их обществу. Поэтому перед революцией 1917 г. активы иностранных страховых обществ на 80 % составляли процентные бумаги и 15 % ссуды под полисы.

Изложенный опыт влияния государства на развитие страхования в дореволюционной России в определенной мере может быть использован и в современных условиях. Ведь, несмотря на почти 20 летний срок развития страхового рынка РФ, система его государственного регулирования до сих пор окончательно не сформирована, генерируя напряженность и неопределенность, формируя тем самым высокий уровень рисков и страховых взносов, сужая агентскую базу отечественного страхования. В современной России хаотично меняются «правила игры» для страховщиков и страхователей, идет постоянное совершенствование нормативной базы, часто реорганизуются надзорные органы и т. д. Необходимость государственного регулирования страхования связана с тем, что страхование является общественно-необходимым звеном рыночного хозяйства, а защищать интересы общества в целом и каждого гражданина и предприятия в отдельности должно государ- ство, следящее за соблюдением баланса интересов всех субъектов рыночной экономики.

Государство защищает в первую очередь интересы страхователей, но соблюдает при этом и права страховщиков, обеспечивая им нормальные условия работы на страховом рынке. В современных условиях эта цель достигается прежде всего регулированием способности страховой компании выполнять свои финансовые обязательства, регламентированием инвестиционной деятельности страховщиков с учетом макроэкономической обстановки и с целью сохранения финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков.

В контексте осуществляемой модернизации системы государственного регулирования страхового рынка РФ конкретизируются по форме и наполняются специфическим содержанием универсальные тенденции развития современного хозяйства – глобализация и регионализация, что предполагает, с одной стороны, объективную необходимость интеграции и достижения оптимального степени включенности в мирохозяйственные связи, с другой – параллельное формирование автономных региональных систем, основанных на собственных правилах, бюджетных амбициях и территориальных интересах.

Первая тенденция выражается в проведении Россией стратегической политики в сфере страхования на международном уровне: активного взаимодействия с международными организациями по подготовке к вступлению во Всемирную торговую организацию, в подписании «Соглашения о партнерстве и сотрудничестве» со странами ЕС и др. Россия не может развиваться изолированно, она так или иначе подвержена влиянию мировых экономических процессов. Противостоять действию мировых закономерностей – значит, замедлять собственное экономическое развитие. Потребность в интеграции в межгосударственную систему регулирования является объективно обусловленной, поэтому чтобы включение в нее России прошло наиболее безболезненно для национальной системы регулирования, она должна быть заранее подготовлена в части законодательства, состояния бюджетной и денежно-кредитной системы и развития системы социальных гарантий.

Вторая тенденция, противоположная интеграции, активизировалась в период распада СССР, негативные эффекты которого мультипликативно транслировались на десятилетие вперед. Законодательство, регулирующее экономическую жизнь, на сегодняшний день является большей частью федеральным, на уровне субъектов Федерации регламентируются лишь отдельные конкретные ее стороны и некоторые вопросы правоприменения федерального законодательства.

В России к настоящему времени продолжается развитие системы государственного регулирования страхового рынка. Сформированы такие важнейшие его составляющие, как страховое законодательство, орган страхового надзора (в настоящее время – Федеральная служба страхового надзора, подведомственная Министерству финансов Российской Федерации, и его территориальные органы), а также созданы основы механизмов антимонопольного и налогового регулирования. В настоящее время идет постоянное совершенствование системы страхового надзора – доработка и корректировка нормативной базы, реорганизация регулирующих органов, поиск и внедрение новых форм и методов регулирования. Особенно значительные изменения в системе регулирования будут вызваны интеграцией России в глобальный страховой рынок.

Российская система государственного регулирования страхового рынка базируется на континентальной модели жесткого регулирования, поправленной с учетом особенностей переходного периода. В России преобладают прямые (административные), а не косвенные (экономические) методы регулирования. Применение косвенного регулирования пока весьма ограниченно, и этому есть объективные причины, так как страхование даже в развитых странах регулируется в значительной мере прямыми методами, а трудности переходного периода обязывают к еще большей степени прямого государственного участия. Следовательно, есть резерв расширения регулирующих действий государства именно за счет применения косвенных регуляторов.

Существенным недостатком российской системы государственного регулирования страхового рынка на современном этапе является то, что до сих пор не выработано эффективной государственной политики в области обязательного страхования, не введены важные для рынка виды страхования ответственности (перевозчиков, производителей товаров, лиц отдельных профессий). Страховщики испытывают трудности с размещением временно свободных средств. К недостаткам системы следует отнести и отсутствие лицензирования и регулирования текущей деятельности страховых брокеров.

Система регулирования ограничивается сферой только коммерческого страхования, лишив регулирующих и стимулирующих мер такой важный участок страхового рынка, как общества взаимного страхования. Недооценка государством роли взаимного страхования привела к излишней коммерциализации страхования, приоритету получения страховщиками прибыли над удовлетворением потребностей страхователей в страховых услугах. В результате невнимания государства, слабости нормативной базы и других причин взаимного страхования в настоящее время в России практически нет.

Направлениями государственной политики регулирования страхового рынка должны стать:

• 1.    Ускоренная разработка и принятие Федерального закона «О государственном страховом надзоре». Такой закон позволит повысить степень регуляции определяющих процедур и механизмов страхового надзора, конкретизировать правовое положение, полномочия и функции органа страхового надзора, определить права страховщиков и страхователей во взаимоотношениях с этим органом.

• 2.    Расширение полномочий и институциональное обособление органа страхового надзора, издание им собственного печатного органа на регулярной основе. Как и во многих других странах континентального права, в настоящее время в РФ страховой надзор выделен в отдельное ведомство, подчиненное Минфину РФ. Однако пока страховой надзор осуществляет Министерство финансов, фискальные задачи всегда будут доминировать над интересами развития страхового рынка. Необходимо расширение полномочий органа страхового надзора в области сбора информации о страховщиках и проведения контроля их текущей деятельности, контроля страховых посредников, нормотворчества, внесения предложений Президенту и Пра-

• вительству, взаимодействия с различными федеральными и местными органами власти, ведения информационных баз данных.

• 3.    Пересмотр принципов региональной страховой политики в сторону повышения статуса территориальных подразделений страхового надзора, передачи им части регулирующих и контрольных функций, улучшение их материально-технической базы и налаживание механизма оперативной прямой и обратной связи с федеральным центром. С одной стороны, необходимо усиление территориальных подразделений страхового надзора, передача им части функций регулирования и контроля, улучшение их материально-технической базы и установление оперативной связи с федеральным надзором. Вместе с тем, с другой стороны, их деятельность должна вестись в строгом подчинении федеральному органу страхового надзора и базироваться на неукоснительном соблюдении федерального законодательства. Задачей территориальной системы страхового надзора должна быть жесткая централизация регулирования страхового рынка.

• 4.    Мониторинг и унификация местного законодательства в части страхования; совместно с антимонопольным и другими ведомствами пресечение попыток региональных властей по введению автономных систем регулирования страхового дела. Многие региональные лидеры вводят собственные автономные системы регулирования страховых отношений, направленные на удержание финансовых средств в регионе, что противоречит антимонопольному законодательству. Развиваемая Россией континентальная, жестко централизованная модель государственного регулирования страхового рынка не предполагает создания автономных систем регулирования в субъектах Федерации, так как реально не существует предмета такого регулирования – обособленных региональных страховых рынков. Пространство страхового рынка России должно оставаться единым.

• 5.    Дальнейшее повышение требований к минимальной величине уставного капитала страховщиков. Регулирование структуры рынка в сторону концентрации страховых капиталов представляется оправданным. Ситуация, когда совокупный уставный капитал всех страховщиков РФ сопоставим с капиталом одной, притом далеко не самой

• 6.    Расширение спектра инструментов стимулирования страховой активности хозяйствующих субъектов, в частности, полное или частичное выведение из-под налогообложения взносов физических лиц по наиболее социально значимым видам страхования. При этом недополученные бюджетом налоговые поступления будут компенсированы в ближайшее время эффектом от притока в экономику дополнительных инвестиций, а также за счет налоговых отчислений самих страховщиков. Опыт дореволюционной России показал, что страховые общества могут играть значительную роль как институциональные инвесторы и участвовать в формировании доходов бюджета наряду с прочими финансово-кредитными организациями.

• 7.    Внедрение специальных инвестиционных инструментов для страховых компаний. Учитывая опыт дореволюционной России, представляется необходимым организовать выпуск государственных долгосрочных ценных бумаг с гарантированным доходом. Кроме того, следует законодательно разрешить страховым компаниям прямо участвовать в операциях с ценными бумагами в качестве профессиональных участников.

крупной европейской страховой компании, является иррациональной по своей природе. Концентрация открывает дорогу для перехода на международные стандарты страховых трансакций. Вместе с тем любые меры государственного регулирования должны, в конечном итоге, защищать интересы страхователей. На первый взгляд, укрупнение страховых организаций отвечает интересам страхователей, так как крупная компания предоставляет им более надежную и качественную страховую защиту, меньше риск, что страховщик станет неплатежеспособным. Однако укрупнение – это и массовый уход с рынка мелких страховщиков, не уложившихся в новые требования по уставному капиталу.

Опыт надзора за страховой деятельностью в царской России показывает, что на страховом рынке находится место для небольших страховых организаций, работающих на узких сегментах рынка без нарушения требований органов страхового надзора. Для страны с федеративным устройством мелкие страховщики «местного значения», имеющие ограниченную территорию действия лицензии, – нормальные участники региональных рынков.