История формирования практики "фактического резервирования" земельных участков

Нет сомнений в том, что земельный участок является важным объектом гражданских правоотношений. В то же время его правовой режим в значительной степени подвержен публично-правовому регулированию. Особое внимание публичного права к регулированию земельных правоотношений связано в том числе с тем, что реализация государственных интересов и публично значимых проектов зачастую невозможна без использования земельных ресурсов, что предопределяет необходимость ограничения прав частных собственников. Одним из таких ограничений является резервирование земельного участка, осуществляемое в строго определенной законом процедуре.

Понятие «фактическое резервирование» и вопросы, связанные с его отличием от понятия «юридическое резервирование», рассматривались всего лишь в нескольких научных работах, из которых этот термин и был заимствован 1. Предлагаю понятие «фактическое резервирование» понимать аналогично понятию «фактическое изъятие» земельного участка, то есть такое изъятие, которое осуществляется в обход процедуры, специально предусмотренной законодательством. Суть «фактического резервирования», которое также называют

«квазирезервированием» 2, как раз и состоит в том, что при отсутствии формально принятого акта, согласно которому на земельных участок налагались бы соответствующие ограничения, земельный участок все равно меняет свой правовой режим из-за использования иных инструментов.

Инструмент «фактическое резервирование» имеет различные формы и проявления, о чем речь пойдет далее. Однако внимание будет сосредоточено на ограничениях приватизации земельных участков. Главной же целью настоящей работы является раскрытие истории появления и развития феномена «фактическое резервирование» в законодательстве и судебной практике. Также будут представлены критические аргументы против сложившегося правового регулирования.

Предпосылки принятия норм о резервировании земельных участков

Полноценный анализ феномена «фактическое резервирование» невозможно осуществлять в отрыве от норм, регулирующих ординарный порядок резервирования земельных участков, а именно от истории их закрепления в отечественном земельном законодательстве.

Так, в статье 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) уже при принятии этого законодательного акта содержалось указание на то, что приватизация земельных участков, зарезервированных для государственных и муниципальных нужд, невозможна. Однако любопытно, что, хотя изъятие земельных участков регулировалось еще в Земельном кодексе РСФСР, принятом в 1991 году, никакого общего института резервирования ни в законодательстве 90-х годов прошлого столетия, ни в ЗК РФ, ни в иных законах не существовало 3.

На уровне подзаконных актов примером является постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 1999 года № 718 «О резервировании земельных участков для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования», однако в этом документе не содержались положения, касающиеся регулирования порядка, сроков и оснований для резервирования. Отдельные акты, касающиеся вопросов резервирования земельных участков, принимались на уровне субъектов Российской Федерации. Отсутствие единого регулирования прядка резервирования на федеральном уровне приводило к правовой неопределенности, что служило благоприятной основной для нарушения прав и свобод граждан 4.

Конечно, правоприменительная практика не могла обойтись без какой-то формы ограничения правового режима земельных участков, с помощью которых планируется реализация публично-значимых целей. Такие ограничения были установлены в Федеральном законе от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон № 178-ФЗ), который распространяется в том числе на земельные участки, занятые объектами недвижимости. Так, в пункте 8 статьи 28 этого закона указывалось на невозможность приватизации земельных участков, предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее – ВАС РФ) в пункте 4 постановление Пленума от 24 марта 2005 года № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» (далее – постановление Пленума № 11) указал следующее: «правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта», что соответствует ограничению на приватизацию, установленному в статье 28 Закона № 178-ФЗ.

Параллельно начинает формироваться и правоприменительная практика по применению для целей «фактического резервирования» установленного градостроительным законодательством инструмента красных линий в связке с нормой пункта 12 статьи 85 ЗК РФ, которой запрещается приватизация земельных участков общего пользования 5. Представляется, что подобная практика являлась не очень удачным решением проблемы.

Во-первых, содержание самой нормы пункта 12 статьи 85 ЗК РФ не так однозначно, как может показаться на первый взгляд. Политико-правовые причины запрета приватизации земель общего пользования очевидны 6. Однако это не снимает вопрос о том, в каком порядке и в какой момент та или иная территория становится территорией общего пользования. Доктрина административного права знает такие публичные объекты, общий характер которых ясен сам по себе в силу указаний закона (например водоемы) 7, однако в отношении объектов, закрепленных в анализируемой норме, такой вывод не будет всегда очевидным, поскольку список таких объектов исчерпывающим не является.

Во-вторых, неоднозначной является и отсылка к нормам градостроительного законодательства. Если обратиться к первоначальной редакции пункта 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), принятого в 2004 году, то в нем было эксплицитным образом указано, что красные линии могут обозначать как планируемые, так и уже существующие территории общего пользования.

Исходя из изложенного трудно обосновать применение пункта 12 статьи 85 ЗК РФ при отказе в приватизации земельного участка со ссылкой на красные линии, обозначающие лишь планируемые территории общего пользования,. Надо отметить, что редакция пункта 11 статьи 1 ГрК РФ была относительно недавно изменена. Так, в актуальной редакции этой нормы, действующей после вступления в силу Федерального закона от 2 августа 2019 года № 283-ФЗ 8, указывается, что красные линии – это линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории. Таким образом, законодатель убрал прямое указание на разделение планируемых и уже существующих территорий общего пользования. Чем вызвано такое законодательное изменение, решительно непонятно, однако оно добавляет уполномоченным органам основания для применения этой нормы в связке с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ.

Исходя из необходимости существования отдельных норм о резервировании земельных участков в 2006 году был разработан проект внесения изменений в ЗК РФ в части включения в него дополнительных статей, касающихся вопросов резервирования земельных участков. Интересно, что в пояснительной записке к законопроекту прямо подтверждалось, что резервирование необходимо прежде всего для экономии бюджетных средств при реализации публичными властями проектов по строительству, реконструкции публично значимых объектов 9. Итогом работы парламента стало принятие 10 мая 2007 года Федерального закона № 69-ФЗ 10 (далее – Закон № 69-ФЗ), которым в ЗК РФ были добавлены статьи 56.1 «Ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» и 70.1 «Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд». Одновременно Законом № 69-ФЗ были внесены изменения в статью 28 Закона № 178-ФЗ. Указание на невозможность приватизации земельных участков на основании положений генерального плана было изъято.

Подводя промежуточный итог, стоит отметить, что законодатель явно выразил свою волю – чтобы изменить правовой режим земельного участка, в том числе в части возможности его приватизации, необходимо принять отдельный специальный акт – решение о резервировании земельных участков. Тем самым законодатель отказался от иных инструментов ограничения на приватизацию земельных участков в случае их востребованности для реализации публично значимых проектов.

Развитие судебной практики после появления в ЗК РФ норм о резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Исходя из изложенного формулируется следующий тезис: после появления в ЗК РФ норм о резервировании без принятого акта о резервировании земельных участков отказ в приватизации на основании генерального плана является незаконным 11. Однако судебная практика наглядно показывает, что правоприменитель как на уровне органов публичной власти, уполномоченных на распоряжение земельными участками, так и на уровне судов этот тезис воспринял неоднозначно. Несмотря на введение специальных норм о резервировании земельных участков, некоторые суды продолжили применять приведенное разъяснение ВАС РФ относительно возможности отказа в приватизации земельного участка на основании положений генерального плана 12. Что касается арбитражных судов, то такая судебная практика, которая прямо противоречила закону, была достаточно распространена.

К тому же аргументация органов публичной власти в части невозможности приватизации земельных участков продолжила дополняться ссылками на связку норм пункта 12 статьи 85 ЗК РФ и пункта 11 статьи 1 ГрК РФ. В качестве примера приведу одно из дел, в котором индивидуальный предприниматель оспаривал отказ в приватизации земельного участка, однако нижестоящие суды указали, что принадлежащий истцу на праве собственности торговый павильон согласно генеральному плану города находится в зоне планируемого пешеходного бульвара, что в соответствии с пунктами 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ и пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ свидетельствует о законности отказа в приватизации. При обжаловании актов истец прямо указывал, что пункт 12 статьи 85 ЗК РФ касается исключительно тех территорий общего пользования, которые уже являются таковыми. Суд кассационной инстанции с логикой нижестоящих судов не согласился, указав на то, что после вступления в силу Закона № 69-ФЗ для отказа в приватизации требуется решение о резервировании, которое в этом деле органами публичной власти принято не было 13.

Решение суда кассационной инстанции следует признать абсолютно верным по уже указанным причинам. Однако в некоторых судебных актах предпринималась попытка толковать норму пункта 12 статьи 85 ЗК РФ расширительно. В них указывалось, что запрет на приватизацию распространяется и на случаи, когда земельный участок входит в границу не только в существующих, но и в планируемых территорий общего пользования 14. Такое расширительное толкование, если откровенно не толкование contra legem, фактически приводило к игнорированию закрепленного в законодательстве порядка резервирования земельных участков, ведь резервирование земельных участков зачастую и нужно для того, чтобы в последующем их изъять для образования территории общего пользования.

В качестве одной из возможных причин продолжения применения пункта 4 постановление Пленума № 11 можно назвать то, что в своем разъяснении ВАС РФ не аргументирует, почему отказ в приватизации на основании генерального плана является правомерным, не делая отсылку к пункту 8 статьи 28 Закона № 178-ФЗ в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона № 69-ФЗ. Этот факт может вызывать некоторую путаницу, поскольку даже в правовых базах не указано, что разъяснение ВАС РФ фактически не подлежит применению в связи с изменением законодательства, а инерционность судебной практики вынуждает судей до сих пор обращаться к этому разъяснению. К тому же анализ большого количества определений об отказе в передаче в Президиум ВАС РФ, в последующем принимавшихся и Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации (далее – СКЭС ВС РФ), дел по такой категории споров показывает, что вступление в силу Закона № 69-ФЗ фактически оказалось проигнорированным указанными судебными инстанциями.

Достаточно интересна и практика Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ (далее – СКГД ВС РФ) в исследуемый отрезок времени. В одном из определений ВС РФ разрешал следующую ситуацию: физические лица, являясь сособственни-ками жилого дома, в августе 2008 года об- ратились к администрации с требованием о приватизации земельного участка, на котором расположен принадлежащий им дом, однако получили отказ, поскольку, согласно проекту планировки территории испрашиваемый земельный участок находится в границах красных линий, что согласно пункту 12 статьи 85 ЗК РФ является основанием для отказа в приватизации. ВС РФ, отменяя решения нижестоящих судов, с такой аргументацией не согласился. Так, суд прямо указал, что пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ не допускается приватизация земельных участков общего пользования, уже занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами общего пользования 15.

Несмотря на то, что в специальной литературе ссылка на такое решение дается в качестве обоснования отсутствия ограничения на приватизацию земельного участка в силу одного лишь факта установления красных линий 16, на самом деле такое решение нельзя назвать прецедентным. Поиск в правовых базах показывает, что актов, в которых суды ссылались бы на это определение, относительно общего количества споров такой категории совсем немного. Больше всего таких судебных решений принимаются судами общей юрисдикции по абсолютно аналогичным спорам, связанным с приватизацией земельных участков под жилыми домами. Можно смело предположить, что рассматриваемая правовая позиция не может быть проанализирована в отрыве от содержания самого дела, которое явно больше имеет социальный аспект, поскольку касается прав граждан на жилье, что не позволило распространить эту по- зицию на дела, в которых право собственности на земельные участки испрашивали юридические лица. К тому же, если речь идет о праве пожизненного наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования, то смысл в ограничении права собственников домовладения на переоформление своего права на землю теряет всякий смысл, поскольку при изъятии домовладения возмещаться изымаемое право на земельный участок будет по рыночной стоимости права собственности (подп. 2 п. 3 ст. 56.8 ЗК РФ).

Таким образом, можно констатировать, что к 2015 году практика судов по исследуемому вопросу являлась разнородной и несогласованной. Если суды общей юрисдикции во главе с СКГД ВС РФ, по всей видимости, больше придерживались позиции буквального понимания закона, который не давал основания отказывать в приватизации исходя из положений генерального плана или установленных красных линий, то арбитражные суды во главе с ВАС РФ, а в последующем СКЭС ВС РФ, придерживались абсолютно противоположной позиции, фактически толкуя законодательство contra legem.

Легализация законодателем процедуры фактического резервирования

В 2015 году ЗК РФ подвергся самым масштабным преобразованиям за всю более чем двадцатилетнюю историю своего существования. С вступлением в силу 1 марта 2015 года Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ 17 (далее – Закон № 171-ФЗ) в ЗК РФ появилась статья 39.16, в которой исчерпывающим образом были перечислены основания для отказа в предоставлении земельного участка.

Целесообразно обратить внимание на пункт 17 статьи 39.16 ЗК РФ, в актуаль- ной редакции которой устанавливается, что основанием для отказа в предоставлении земельного участка может являться то, что «указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения».

В итоге законодатель пришел к тому же нормативному регулированию, которое существовало до вступления в силу Закона № 69-ФЗ, поскольку приведенная норма, по сути, идентична содержанию нормы старой редакции пункта 8 статьи 28 Закона № 178-ФЗ, которая анализировалось ранее. Российское земельное законодательство вновь вернулось к следующему: достаточно одного лишь генерального плана как основания для отказа в приватизации, хотя нормы о резервировании, которые должны служить этой же цели, остались в неизменном виде.

Вскоре указанные нормы были истолкованы СКЭС ВС РФ. Первое определение было принято СКЭС ВС РФ 1 декабря 2016 года 18. В этом деле общество, являясь с 12 августа 2011 года арендатором земельного участка, находящегося в публичной собственности, возвело на нем объект недвижимости и 6 февраля 2015 года (до вступления в силу Закона № 171-ФЗ) обратилось в администрацию с просьбой предоставить этот земельный участок в собственность. Однако администрация официальным письмом от 10 июля 2015 года (то есть уже после вступления в силу Закона № 171-ФЗ) отказа в предоставлении участка, сославшись на то, что Схемой территориального планирования транспортного обслуживания Московской области от 10

июня 2011 года на этом участке предусмотрено строительство дороги. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, применяя законодательство в редакции до вступления в силу Закона № 171-ФЗ, пришли к выводу о том, что законные основания для отказа в приватизации земельного участка отсутствовали. СКЭС ВС РФ выводы нижестоящих судов не поддержал. Замечания высшей судебной инстанции состояли в том, что суды должны были проанализировать содержание нормы пункта 17 статьи 39.16 ЗК РФ.

Хотя ВС РФ и отправил дело на новое рассмотрение, при прочтении этого определения не возникает сомнений, что наличие одного лишь документа территориального планирования (в отсутствие проекта планировки территории и установленных красных линий), по мнению ВС РФ, достаточно для отказа в предоставлении земельного участка. Применительно к ситуации, когда уже наличествует утвержденный проект планировки территории и установлены красные линии, правомерность отказа на основании пункта 17 статьи 39.16 ЗК РФ была подтверждена ВС РФ и в последующих определениях 19. Оба судебных акта были включены в обзоры судебной практики ВС РФ в 2017 году, что придает этим правовым позициям чуть большую значимость.

Актуальная практика применения пункта 17 статьи 39.16 ЗК РФ

С момента эксплицитной легализации института фактического резервирования в земельном законодательстве, дополнительно подтвержденной определениями СКЭС ВС РФ, казалось, что практика по этому вопросу (при всей ее концептуальной спорности и неоднозначности) должна была устояться. Однако, как показывает изучение актов арбитражных судов и судов общей юрисдикции, буквальное примене- ние введенных Законом № 171-ФЗ правовых норм наталкивается на сопротивление, причем такая практика формируется в отдельных арбитражных округах под влиянием кассационных инстанций. Одним из таких судов является Арбитражный суд Центрального округа.

Так, в одном из дел ²⁰ суд высказал следующую позицию: «В материалах настоящего дела отсутствуют доказательства, что спорный земельный участок был изъят или зарезервирован для муниципальных нужд. Также отсутствуют доказательства о проведении работ, связанных с реализацией генерального плана города Брянска в части спорной территории. Кроме того, в материалах дела представлены сведения о том, что проект планировки расширения улицы Белорусской до настоящего времени не разрабатывался и не утверждался . При таких обстоятельствах сами по себе положения генерального плана не свидетельствуют о его реализации и не могут в связи с этим являться непреодолимым правовым препятствием для реализации собственником объекта недвижимого имущества исключительного права на приобретение земельного участка в порядке статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации» (здесь и далее в цитатах курсивным шрифтом выделено мной – Ю.Ю. ). Очевидно, что такое определение не соответствует буквальному содержанию пункта 17 статьи 39.16 ЗК РФ и суд толкует эту норму contra legem, ссылаясь в том числе на правовую сущность документации по планировке территорий и баланс частных и публичных интересов. По всей видимости, приведенное определение является отнюдь не единичным, это устоявшаяся практика судов центрального арбитражного округа.

Более того, такое толкование поддерживается Судебной коллегией по административным делам ВС РФ. Так, судьи коллегии в одном из определений, помимо прочего, указали следующее: «отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства». Отдельные пункты аргументации, приведенной в определении, слово в слово цитируются как арбитражными судами 21, так (что встречается чаще) и судами общей юрисдикции 22. Примечательно, что такая же позиция с недавнего времени стала появляться и в определениях об отказе в передаче дела на рассмотрение в СКЭС ВС РФ 23, хотя определение об отказе в передаче, конечно, полноценной правовой позицией назвать трудно.

К сожалению, законодатель, изначально отказавшийся с введением в законодательство норм о резервировании от идеи влияния на правовой режим земельных участков градостроительной документации и документации территориального планирования, снова вернулся к этой идее, не изъяв из законодательства нормы о резервировании. Ярким свидетельством отсутствия практической необходимости института резервирования является и анализ судебной практики, который показывает, что некоторые публичные органы в принципе отменяют принятые ими решения о резервировании, поскольку установленные крас- ные линии сами по себе меняют правовой режим участка 24, что, с моей точки зрения, абсолютно неверно.

Критика практики фактического резервирования

Как было указано в начале статьи, феномен «фактическое резервирование» касается не только ограничения возможности приватизации земельного участка. Так, на уровне правоприменительной практики была выработана позиция о правомерности отказа в выдаче разрешения на строительство на основании положений генерального плана 25. Несмотря на то, что подробно этот аспект фактического резервирования в настоящей статье рассматриваться не будет, так как требуется отдельное его исследование, нужно отметить, что этот инструмент также может подменять нормы о резервировании земельных участков для публичных нужд посредством, например, установления функциональной зоны планируемой транспортной инфраструктуры 26.

Представляется, что на развитие практики прямого применения положений генерального плана, которая напрямую связана с «фактическим резервированием», существенное влияние оказало общее непонимание юридической силы и назначения документации территориального планирования. Генеральный план по своему юридическому назначению имеет лишь перспективный характер и сам по себе не может менять правовой режим земель. Правовой режим земельного участка с точки зрения застройки, если вникнуть в изна- чально заложенный в градостроительное регулирование смысл, определяется в первую очередь правилами землепользования и застройки (далее – ПЗЗ), что следует из нормы части 12 статьи 9 ГрК РФ. Несмотря на то что из норм ГрК РФ можно вывести некоторую подчиненность ПЗЗ генеральному плану и иным документам территориального планирования 27, несоответствие территориального зонирования таким документам лишь является основанием для изменения ПЗЗ, но не изменяет их, в ином случае смысл существования ПЗЗ и документов территориального планирования ставится под сомнение.

С появлением возможности приватизации земельных участков практика «фактического резервирования» ставит еще более глобальный вопрос, касающийся соотношения земельного и градостроительного законодательства. Очевидно, что две этих отрасли затрагивают разные сферы правового регулирования, хотя их основным объектом являются правоотношения по поводу использования земельных участков. Да, в земельном законодательство как раз в части резервирования и изъятия земельных участков содержатся отсылки к нормам градостроительного регулирования. Так, в части 2 статьи 70.1 ЗК РФ указывается, что резервирование земельных участков происходит на основании документации по планировке территории. Иначе говоря, документация по планировке территории может являться лишь основанием для резервирования, а значит, самим резервированием ни в каком виде являться не может, иначе смысл существования норм о резервировании ставится под сомнение.

Между тем обозначенные в законодательстве и правоприменительной практике тенденции, помимо их дискуссионности, с точки зрения системности правового регулирования приводят, что более важно, к ограничениям прав частных лиц в обход установленных для этого специальных законных процедур. И если обосновать некон-ституционность подобной практики в отношении ограничений на строительство чуть проще, то в отношении права на приватизацию земельных участков, расположенных под объектами недвижимости, вопрос встает гораздо более остро.

Так, право застройки земельного участка очевидно входит в объем права собственности, защищаемого от изъятия публичной властью статьей 35 Конституции Российской Федерации. Ограниченное длительными временными рамками28 обременение в виде невозможности застройки земельного участка без возмещения убытков со стороны публичной власти является неправомерным регуляторным изъятием права собственности. С недавних пор феномен регуляторных изъятий стал активно обсуждаться в отечественной доктрине в связи с принятием постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2020 года № 11-П по делу Бутри-мовой 29. Находит свое отражение этот феномен и в практике Европейского Суда по правам человека 30.

Если же обратиться к ограничению возможности собственника недвижимости приватизировать публичный земельный участок, на котором эта недвижимости расположена, то неправомерность подобного ограничения, пусть и на основании положений генерального плана, обосновать весьма сложно. Так, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2023 года № 742-О, в котором рассматривался вопрос в том числе о конституционности нормы пункта 17 статьи 39.16

ЗК РФ, было указано, что право на приватизацию публичных земельных участков не относится к числу конституционных и положениями статьи 35 Конституции Российской Федерации не защищается.

На мой взгляд, логика Конституционного Суда Российской Федерации не является бесспорной. Для понимания того, почему такое регулирование все-таки нарушает правовые, в том числе конституционно-правовые, принципы, нужно обратиться к историческим особенностям формирования оборота недвижимости в нашей стране. Прежде всего не стоит забывать, что положение о единстве судьбы земельных участков и расположенных на них строений появилось только со вступлением в силу ЗК РФ в 2001 году и принятием Закона № 178-ФЗ. Ранее в силу исторических и политических причин государство сознательно отходило от этого принципа, разрешив в том числе приватизацию зданий и сооружений без земельных участков, на которых такие объекты расположены 31. Иначе говоря, именно на государстве лежит ответственность за то, что еще в 1990-е годы большое количество объектов недвижимости оказались на публичной земле, так как были приватизированы в отрыве от земельных участков.

Введение в земельное законодательство норм, предоставляющих собственнику недвижимости преимущественное право выкупа публичного земельного участка по льготной цене, во много было направлено на решение этой проблемы. При этом государство не установило кой-либо срок на реализацию этого права. Однако практика показала, что функционал рассмотренных норм намного шире, так как они применялись и к ситуациям, когда государство предоставляло участок для строительства уже после вступления в силу ЗК РФ. Очевидно, что такое регулирование должно было способствовать тому, чтобы как можно больше публичной земли оказалось приватизировано, поскольку переход нашего государства на рельсы рыночной экономики предполагает и переход средств производства в частные руки. Если в СССР в условиях плановой экономики государство являлось единственным собственником земли, то в условиях рыночных отношений это уже невозможно и неэффективно. Передача земли в частные руки способствует развитию рынка и экономическому благосостоянию общества в целом.

Исходя из этого договор аренды публичных земельных участков по своей сути договором аренды не является, так как не предполагает возврат имущества собственнику в первоначальном виде. Публичный собственник, предоставляя земельные участки в аренду для застройки, фактически уже соглашается с тем, что этот участок будет выкуплен. Произвольное же лишение застройщика такого права, по сути, меняет программу договорных правоотношений, подрывая разумные ожидания частного субъекта. В силу же конституционных принципов, отстаиваемых в том числе и Конституционным Судом Российской Федерации, государство, несмотря на определенную свободу усмотрения, всегда ограничено требованием поддержки доверия граждан к действующему правовому регулированию и его стабильности 32. Возможно, исходя из этого принципа законодателю, как минимум, не следовало распространять соответствующие нормы Закона № 171-ФЗ на собственников, чье право собственности на объекты недвижимости возникло до 1 марта 2015 года.

Заключение

Расширение практики фактического резервирования земельных участков посредством использоваться инструментов градостроительного регулирования имеет длительную историю в рамках отечественного правоприменения. К сожалению, на определенном этапе такая практика была поддержана и на законодательном уровне. Между тем принятые законодателем и правоприменителем решения в этой сфере вряд ли в полной мере соответствуют фундаментальным конституционно-правовым принципам, заложенным в отечественную правовую систему.

Изменение правового режима земельных участков исходя из положений генерального плана, который принимается на долгий срок и имеет лишь перспективный характер, позволяет государству фактически осуществить резервирование «на всякий случай», не руководствуясь ограничениями, установленными ЗК РФ, а именно нормами о резервировании. Помимо того, что это вряд ли соответствует принципу системности и определенности правового регулирования, такие процессы показывают общую тенденцию к ограничению приватизации публичных земельных участков, что не способствует построению полноценной рыночной экономики, в рамках которой наше государство, обладая большим количеством земельных ресурсов, должно, наоборот, стимулировать их переход в частные руки. Более того, как наглядно было показано, и некоторые суды, понимая порочность актуального регулирования, стараются толковать нормы земельного законодательства contra legem, откладывая ограничение на приватизацию публичных земельных участков хотя бы до момента разработки проекта планировки территории.

Исходя из изложенного представляется разумным поддержать законопроект о внесении изменений в пункт 17 статьи 39.16

ЗК РФ, согласно которому предполагается не распространять установленное в указанной норме основание отказа в приватизации на основании статьи 39.20 ЗК РФ 33.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *

• 1.    Ушакова А. П. О причинах распространения практики «фактического резервирования» земельных участков // Защита частных прав: проблемы теории и практики : материалы VI ежегодной международной научно-практической конференции в рамках Байкальского юридического форума (Иркутск, 21–22 сентября 2017 года). Иркутск : Байкальский государственный университет, 2017. С. 151–158.

• 2.    Башарин А. В. Вопросы осуществления квазирезервирования земельных участков на примере анализа актов Верховного Суда Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2020. № 11 (230). С. 80–88.

• 3.    Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.

• 4.    Минина Е. Л. Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2008. № 8 (140). С. 78– 83.

• 5.    Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года № 1103-1.

• 6.    О резервировании земельных участков для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования : постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 1999 года № 718.

• 7.    Камышанский В. П., Камышанский А. В., Аракельян Г. Р. Резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд // Закон. 2007. № 1. С. 64–74.

• 8.    О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ.

• 9.    О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства : постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 11.

• 10.    Елистратов А. И. Административное право: Лекции А.И. Елистратова. М. : Типография товарищества И.Д. Сытина, 1911 (Лекция четвертая «Публично-правовое отношение»). 235 с.

• 11.    Винницкий А.В. Публичная собственность. М. : Статут, 2013. 732 с.

• 12.    Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.

• 13.    О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 2 августа 2019 года № 283-ФЗ.

• 14.    Макин Р. В., Маркелова А. А. Резервирование земель: некоторые проблемы правового регулирования и правоприменительной практики // Закон. 2022. № 4. С. 143–158.

• 15.    О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд : Федеральный закон от 10 мая 2007 года № 69-ФЗ.

• 16.    Хужин С., Андрианов Н. Без вины виноватый генплан // ЭЖ-Юрист. 2011. № 26. URL: https://justicemaker.ru/view-article.php ? id=6&art=2496

• 17.    Алексеев М. С., Арутюнян Л. В., Клошко К. А. [и др.]. Юридический справочник застройщика / под ред. Д. С. Некрестья-нова. 6-я ред. СПб. : АБ «Качкин и Партнеры», 2021. 324 с.

• 18.    О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные

  законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ.

• 19.    Башарин А. В. О возможности отказа в выдаче разрешения на строительство на основании положений генерального плана, некоторые размышления о юридической силе генеральных планов // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2020. № 1. С. 4–14.

• 20.    Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года).

• 21.    Маркелова А. А., Карачун А. В. Регуляторные изъятия (regulatory takings) в России и за рубежом // Закон. 2021. № 11. С. 169–182 ; № 12. С. 156–171.

• 22.    Максуров А. А. Защита права собственности в Европейском Суде по правам человека : монография. М. : ИНФРА-М, 2022. 275 с.

• 23.    Бевзенко Р. С. Земельный участок с постройками на нем: введение в российское право недвижимости. М. : Статут, 2017. 80 с.

• 24.    Арапов Н. А. Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в российском конституционном праве и правосудии : автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2015. 28 с.

• 25.    О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков) : проект федерального закона № 496293-7. URL: https://sozd . duma.gov.ru/bill/496293-7 (дата обращения: 5.08.2023).

33 Проект федерального закона № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)». URL: bill/496293-7