ИСТОРИЯ И ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ

Считается, что прокуратура как государственный орган надзора появилась на рубеже XIII–XIV веков во Франции. Её появление было обусловлено внутренней борьбой между королевской властью против феодалов и сепаратистов. У органа первоначально был сугубо карательный уклон, прокуратура скорее была орудием государственного принуждения. Именно создание прокуратуры во Франции послужило образцом для создания подобной государственной структуры в России [4, с. 62].

Основоположником прокуратуры в Российской империи считается главный реформатор российского государства — Петр I.

Он провел множество реформ, в период его правления было много нововведений, была реформирована, по сути, вся структура государственного управления. Целью данных действий было стремление к созданию максимально централизованного государства и облегчение управления столь большой страной. Тем более, что во время правления Петра I процветала преступность, в том числе должностные злоупотребления, взяточничество. Все это вызвало необходимость в создании государственного органа, который бы навел порядок в государстве.

Перечисленные события стали причиной создания в Российской империи прокуратуры. В 1722 году Петр I создал абсолютно новый для своей страны государственный орган, ранее не существовавший — прокуратуру. Создана она была указами Петра I от 12 января, 18 января и 27 апреля 1722 года. Целью учреждения прокуратуры является гласный контроль (надзор) за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. Первым генерал-прокурором стал известный государственный деятель П. И. Ягужинский. В круг его обязанностей входил надзор за деятельностью Сената и иных государственных органов, а также руководство и контроль за деятельностью нижестоящих прокуроров. В случае обнаружения каких-либо нарушений он должен был потребовать их устранения, а при неподчинении данному решению обязан был принести протест и приостановить действие незаконного решения или прекратить его действие.

Таким образом, прокуратура была создана как централизованный орган, представляющий определенную иерархию с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Прокуратура не выполняла непосредственно уголовное преследование и не расследовала дела, а осуществляла надзор за данной деятельностью. Прокуроры следили за сроками расследования уголовных дел, вникали в существо дела и давали оценку собранным доказательствам виновности того или иного лица [2, с. 21].

После смерти Петра I роль прокуратуры стала уменьшаться, так как власть сосредоточилась в руках аристократии. При правлении Екатерины I произошел значительный уход от того порядка надзора прокуратуры за деятельностью государства, который был заложен Петром I. Над Сенатом был создан Верховный тайный совет, в связи с чем власть была частично отобрана не только у Сената, но и у прокуратуры.

Определенный прогресс в развитии прокурорского надзора произошел во время правления просвещенной императрицы Екатерины II. Сенат в то время был поделен на различные департаменты, и за ними всеми осуществлял надзор Генерал-прокурор. Прокуратура при Екатерине II фактически стала высшим органом надзора с серьезными для этого полномочиями.

Правление Павла I охарактеризовалось чрезмерным расширением полномочий генерал-прокурора, что способствовало снижению значения функции надзора и уменьшению роли прокуратуры как контрольного органа. В Циркулярном ордере 22 сентября 1802 г был впервые утвержден надзор за производством предварительного расследования.

При Александре I прокуратура оформилась уже как полноценный специализированный орган, осуществляющий надзор за законностью, то есть она стала ещё на шаг ближе к современной прокуратуре. Основополагающим актом для развития прокурорского надзора за деятельностью следственных органов стал Циркулярный ордер первого министра юстиции, генерал-прокурора Российской империи Г. Р. Державина, который заменил общенадзорную функцию прокурора в Сенате на уголовное преследование и правосудие.

Следует обратить внимание на появление Свода законов Российской империи, подготовленного М. М. Сперанским. Издан данный Свод был в 1832 году [6]. Он содержал многие положения, которые затрагивали производство предварительного следствия, в том числе в нем содержались положения о порядке собирания доказательств по уголовным делам. К способам получения доказательств Свод относил: допрос, осмотр, обыск, выемку.

В 1862 году Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре. Указанный акт определял задачи и полномочия прокурорских работников, а также назначение и содержание самого прокурорского надзора [4, с. 64]. Прокуратура выступала в качестве органа, осуществляющего наблюдение за точным и единообразным исполнением законов. Кроме того, прокуратура становилась единым и централизованным органом, должностными лицами которой осуществлялись возложенные на них функции исключительно от имени всей системы органов прокуратуры.

Большое количество изменений было внесено после судебной реформы 1864 г. После этой реформы оформилось разделение властей, так как судебная власть стала независимой и была отделена от исполнительной и законодательной.

В ходе проведения судебной реформы Уставом Правительствующего Сената от 20 ноября 1864 года были утверждены следующие правовые акты: Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

В соответствии с Уставом уголовного судопроизводства, прокуратура из органа надзорного типа трансформировалась в орган уголовного преследования. По сути, с введением устава определился смешанный тип уголовного судопроизводства, который предусматривал на досудебной стадии два вида контроля — судебный и прокурорский. Постоянный надзор за производством следствий осуществлял исключительно прокурор. Прокуроры и судебные следователи осуществляли разные функции, так как прокуратура осуществляла надзор и обвинение и называлась властью обвинительной, то есть обнаруживала преступления, преследовала виновных. Вопросы, подлежащие разрешения судебным следователем, — «кто и в чем виновен» [3, с. 20].

Надзор и общее руководство дознанием осуществлялось прокуратурой и только ей, право прекращать дознание полиции не представлялось. Не мог прекратить дознание и следователь, если он не обнаруживал в его материалах состава преступления. В этом случае он должен был направить материалы дознания прокурору.

В литературе отмечается, что разграничение функции предварительного следствия и уголовного преследования в Уставе последовательно реализовано не было. Функция предварительного следствия отдельно не выделялась [5, с. 28]. Таким образом, в XIX веке прокурор осуществлял функции надзора и руководства расследованием. Само расследование общественно опасных преступных деяний прокурор не вел, следовательно функция уголовного преследования в деятельности прокурора не была одним из основных направлений деятельности. Прокурор осуществлял указанные функции посредством предоставленных полномочий до 1917 года, когда прокуратура и система органов предварительно следствия в лице судебных следователей была упразднена Декретом Совета

Народных Комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 года «О суде»1.

Надзор за исполнением законов осуществляло множество органов и управлений, таких как ВЦИК, СНК, НКЮ, Рабоче-крестьянские инспекции, Советы, ВЧК. Производство предварительного следствия осуществляли следственные комиссии, существовавшие в составе коллегий при Советах рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Расследование общеуголовных преступлений осуществляли ВЧК и органы милиции.

Декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) № 2 от 7 марта 1918 года «О суде»2 были созданы коллегии обвинителей при революционных трибуналах. Коллегии стали выполнять функцию по поддержанию обвинения и осуществлению надзора за деятельностью следственных комиссий, кроме того, давали заключения следственным комиссиям о полноте проводимого ими предварительного следствия и подсудности.

Положение о народном суде от 21 октября 1920 года3 предусматривало введение новых должностей — народных следователей, состоявших при советах народных судей, следователей по важнейшим делам при губернских отделах и Наркомате юстиции. Функцию содействия при проведении предварительного следствия выполняли органы милиции и уголовного розыска, действующие в указанном случае под руководством следователя.

Постановлением ВЦИК от 25 мая 1922 г. был принят УПК РСФСР4, который вступал в силу с 1 июля 1922 года. В соответствии со статьей 22 УПК РСФСР органы прокуратуры были обязаны возбуждать уголовное преследование перед судебными и следственными органами по всякому совершившемуся и подлежащему наказанию преступлению. Статья 96 УПК РСФСР закрепляла, что одним из оснований для возбуждения уголовного дела выступало предложение прокурора.

Если по Уставу 1864 года прокурор сам составлял обвинительный акт (статья 520), то в соответствии со статьей 213 УПК РСФСР следователь составлял обвинительное заключение, а после этого направлял дело прокурору. После получения уголовного дела, прокурор был вправе:

• 1)    признать следствие неполным и возвратить уголовное дело следователю, с указанием на те обстоятельства, которые необходимо расследовать (статья 231);

• 2)    признать, что нет законных поводов и достаточных оснований для передачи дела в суд, и сообщить об этом в суд, которому подсудно данное дело о прекращении дела (статья 232);

• 3)    признать, что дело достаточно выяснено, сообщить суду о своем согласии с обвинительным заключением и предложить суду утвердить последнее.

Образование Союза ССР вызвало необходимость создания союзных органов прокуратуры. В этой связи в 1923 году органы прокуратуры были образованы при Верховном Суде СССР.

Окончанием централизации прокуратуры следует считать принятие 5 декабря 1936 года Конституции СССР1, содержащей специальную главу, в которой закрепляется положение о прокуратуре как единой централизованной системе органов, возглавляемой Генеральным прокурором СССР, осуществляющим высший надзор за точным исполнение законов в советском государстве. Кроме того, Конституция указывала на независимость осуществления прокурорами своих функций от местных органов власти и подчинение только Генеральному прокурору СССР.

В годы Великой Отечественной войны вся деятельность прокуратуры и следствия ориентировалась на стремлении к победе над фашизмом. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года объявил в советском государстве военное положение, в соответствии с которым вся деятельность прокуратуры была перестроена на военный лад. Прокуроры выполняли функции по надзору за исполнением законов военного времени, обеспечивали исполнение законов о поставке военной продукции, оказании помощи фронту и укреплении тыла. Осуществление надзора прокурорскими работниками за следствием характеризовалось контролем за осуществлением расследования в максимально короткие сроки, правильной квалификацией совершенных преступлений, обоснованностью возбуждения уголовных дел [4, с. 71].

В 1955 году Президиумом Верховного Совета СССР был принят указ об утверждении нового Положения о прокурорском надзоре2. В соответствии со статьей 17 Положения Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры, осуществляя надзор за точным исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, были обязаны:

• 1)    привлекать к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений; строго следить за тем, чтобы ни один гражданин не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному незаконному ограничению в правах;

• 2)    следить за неуклонным соблюдением органами дознания и предварительного следствия установленного законом порядка расследования преступлений.

Кроме того, у прокуроров появились ранее отсутствующие полномочия по расследованию уголовного дела, прекращению уголовного дела, отстранению следователя, в случае, если им были допущены нарушения закона при расследовании уголовного дела.

С 1 января 1961 года Верховный Совет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики своим законом ввел в действие новый УПК1, внеся изменения в административную модель построения следственного аппарата. Осуществлять предварительно следствие стали лишь следователи органов прокуратуры и органов государственной безопасности, милиция была освобождена от данной функции.

В соответствии с УПК 1961 года первой стадией уголовного процесса было «возбуждение производства по уголовному делу», по итогам которого орган дознания, следователь, прокурор либо отказывали при отсутствии «признаков преступления» в производстве дознания или предварительного следствия, что могло быть обжаловано в суд, либо приступали к дознанию или предварительному следствию, не вынося каких-либо специальных постановлений. Следователь в случаях, когда не начинал следствие самостоятельно, а получал материалы от органов дознания, вправе был либо произвести предварительное следствие в полном объеме, либо счесть дознание полным и произвести лишь отдельные следственные действия. Расследование завершалось либо прекращением дела, либо направлением его прокурору для передачи в суд. Предварительное расследование проводится в форме дознания или предварительного следствия, что является единственным проявлением дифференциации процессуальной формы и приводит к почти полному исчезновению различий между ними. В этой связи и прокурорский надзор за обеими формами предварительного расследования был примерно одинаков.

В соответствии с УПК РСФСР 1961 года прокурор:

• 1)    возбуждал уголовное дело (статья 3 УПК РСФСР), в статье 112 УПК РСФСР впервые было закреплено положение, согласно которому копия постановления о возбуждении уголовного дела, вынесенного

следователем или органом дознания, немедленно направлялась прокурору;

• 2)    осуществлял надзор за точным исполнением законов, своевременно принимал предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений законов (статья 25 УПК РСФСР);

• 3)    мог применять к обвиняемому меры пресечения.

Таким образом, УПК 1961 года несколько расширил направления деятельности прокурора на этапе предварительного расследования по сравнению с УПК 1922 года. Так, в соответствии с УПК 1922 года сам прокурор предварительного следствия не осуществлял, а лишь давал указания следователю о направлении расследования, когда согласно УПК 1961 года прокурор мог лично производить предварительное следствие.

Нельзя не отметить, что полномочия прокурора необходимые для реализации функции надзора за органами, осуществляющими предварительное следствие, по сравнению с УПК 1922 года, были в значительной степени расширены.

Принятый в 1979 году Закон «О прокуратуре СССР»2, основанный на Конституции СССР 1977 года, содержащий отдельные положения о прокуратуре, связан с окончанием формирования советской самостоятельной централизованной системы прокурорских органов. Закон указывает на осуществление деятельности прокуроров по направлению укрепления социалистической законности и правопорядка. Нововведением Закона являлось предоставление прокурору права на использование средств прокурорского реагирования на нарушения законов, среди которых были протест, представление и постановление. Их состав пополнился благодаря Указу Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 года «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР» такими средствами прокурорского реагирования как предписание и предостережение [1, с. 38].

Новый УПК предоставлял прокурору полномочия максимально эффективно осуществлять надзор и одновременно быть органом, ведущим предварительное следствие. Таким образом, прокурор в данном случае мог сам участвовать в производстве предварительного следствия и в необходимых случаях лично производить предварительное следствие или отдельные следственные действия по любому делу и одновременно надзирать сам за собой. Таким образом, у прокурора произошло смешение функции надзора за органами, осуществляющими предварительное следствие и функции уголовного преследования, далее эта тенденция будет прослеживаться после образования Следственного Комитета при Прокуратуре в 2007 году.

Распад Союза Советских Социалистических республик в 1991 был вызван процессами системной дезинтеграции в народном хозяйстве, социальной структуре, общественной и политической сфере. Требовались кардинальные перемены в жизни общества, в том числе в законодательстве, которое больше не могло отвечать современным на тот момент стандартам. Так, 17 января 1992 года Президентом уже нового государства — Российской Федерации был принят Закон «О прокуратуре РФ»1. Кроме того, 12 декабря 1993 года на всероссийском референдуме была принята Конституция РФ2. Статья 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре и вошедшая в главу «Судебная власть», закрепила прокуратуру как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, а также установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора РФ и других прокуроров.

Статья 1 нового Закона, касающаяся целей и направлений прокурорской деятельности, провозгласила три основных её направления: надзор, участие в рассмотрение дел судами и расследование преступлений в предусмотренных уголовнопроцессуальным законодательством случаях. Глава 2 ФЗ «О прокуратуре РФ»

включала в свое содержание надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Предметом надзора закон называл установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, а также проведения расследования и законность принимаемых следователями решений.

Указом Президента Российской Федерации от 27.09.2010 № 11823 на базе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации был создан Следственный комитет Российской Федерации. А 28 декабря 2010 года вступил в силу Федеральный закон «О следственном комитете Российской Федерации»4. Тем самым производство предварительного расследования перестало относиться к компетенции органов прокуратуры.

Таким образом, можно выделить основные этапы в развитии прокурорского надзора за органами предварительного следствия, а именно:

— в период с 1722 по 1917 годы (досоветский период) полномочия прокурора претерпели значительные изменения: из преимущественно «общенадзорной» (пользуясь современной терминологией) сферы они последовательно переместились в сферу уголовного судопроизводства, где прокуроры осуществляли уголовное преследование и «наблюдение» за предварительным следствием;

— в период с 1922 по 1991 годы (советский период) показал, что в построении системы предварительного следствия и прокурорского надзора за ним в УПК РСФСР 1922 и 1923 годов отчетливо прослеживается влияние Судебных Уставов XIX века, что неслучайно, поскольку в правотворческом процессе невозможно в полной мере отказаться от использования исторического опыта. В части регулирования полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием заключалась в расширении надзорных полномочий, вплоть до воплощения в законе и правоприменительной практике представления о том, что надзор включает в себя процессуальное руководство деятельностью органов дознания и предварительного следствия;

— в период с 1991 года (постсоветский период) до образования Следственного комитета РФ позволил нам сделать вывод о том, что изменения в уголовно-процессуальном законодательстве и законодательстве о прокурорском надзоре, существенным образом реформировали изменившие характер процессуальных отношений прокурора и органов предварительного следствия.

Исходя из вышесказанного следует, что на протяжении всей истории существования органов прокуратуры функции прокурора на этапе предварительного расследования не оставались одинаковыми.

В деятельности прокурора превалировала то функция надзора за исполнением законом органами, осуществляющими предварительное расследование, то функция уголовного преследования, либо происходило их смешение и, как следствие, менялись полномочия для реализации данных функций. Думается, что изменение приоритета одной функции над другой, а также полномочий, посредством которых реализуются указанные функции, обусловлено динамикой общественных отношений, политическим строем и другими факторами. На сегодняшний день, когда на этапе предварительного расследования прокурор не осуществляет уголовное преследование напрямую, а приоритет отдан функции надзора, имеет смысл утверждать, что права и свободы человека и гражданина будут соблюдаться в полной мере.