История правового регулирования общественных отношений в сфере переработки отходов в Республике Беларусь и Российской Федерации

П роблема переработки отходов остро стоит в нашей стране на протяжении последних десятилетий. Малая вовлеченность вторсырья привела к проблемам в Московской, Архангельской и других областях, но особенно данная проблема прослеживается на Урале. Экологическая проблема усугубилась и от аварии на Чернобыльской атомной электростанции им. В.И. Ленина (Далее – ЧАЭС).

В развитых странах ЕС уже действовала концепция массового вовлечения отходов во вторич- ный оборот и другие инновационные технологии для уменьшения захоронения. В Нидерландах практически 80% отходов подлежит переработке, остальное сжигают1. Муниципальные органы в данной стране ещё с 1980-х годов производят раздельный сбор от- ходов в различных пунктах. Существует и иной подход в этой стране, а именно: покупка за 130 евро личного контейнера. Лидерами по этому показателю в Европе являются Швейцария, ФРГ, Финляндия, страны Скандинавии.

В СССР специального нормативного акта, регулирующего данные правоотношения, не было. Но безусловно в правовом поле действовали некоторые нормативные акты, которые регулировали отчасти общественные отношения в этой сфере. В основном это были санитарные правила и ГОСТы2. Например, Приказ Минводхоза СССР, Приказ Минсельхоза СССР, Приказ Госкомгидромета СССР, Приказ Мингео СССР, Приказ Главного государственного санитарного врача СССР 1985 г. № 4015-85 «Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах в накопителях, расположенных вне территории предприятия (организации)»3. Стоит отметить, что устаревший нормативный акт с устаревшими подходами к нормам концентрации является действующим на данный момент4. Помимо специального нормативного акта существовали и общие, а именно:

• 1)    Закон СССР от 25.06.1980 «Об охране атмосферного воздуха»⁵;

• 2)    Закон СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-1 «О предприятиях в СССР»⁶.

Помимо них в РСФСР существовало собственное законодательство, дублирующее законодательство СССР, но с учётом специфики региона:

• 1)    Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1034-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»⁷;

• 2)    Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»⁸.

В истории российского законодательства после распада СССР существовал один нормативный акт (до принятия современного), регулирующий данные правоотношения, а именно: Правила Минприроды России (Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ) от 15 июля 1994 г. «Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской

Федерации»9. Данный нормативный акт действовал на временной основе и не охватывал весь спектр общественных отношений в рассматриваемой сфере. Поэтому через 4 года был принят новый нормативный акт – Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»10. Данный нормативный акт впервые в истории СССР и РФ полностью охватил правоотношения по поводу сбора, накопления, переработки и захоронения отходов. В 2018 году в данный закон были приняты последние поправки, которые вызвали массу проблем, касающихся непосредственно сбором, накоплением, переработкой и захоронением, которыми теперь занимаются региональные операторы. Здесь виден прежде всего федеральный принцип, то есть в зависимости от региона будут решаться вопросы с региональными операторами по переработке мусора. Опыт ФРГ, как федеральной страны, будет в данном аспекте возможен, но не так успешен на первом этапе из-за различных экономико-инфраструктурных проблем и неспособностью большинства населения платить высокие цены за обслуживание в РФ. В связи с этим, опыт Беларуси будет более важен на первом этапе. Данная страна схожа по инфраструктуре и доходами населения с Россией.

Отметим, что Республика Беларусь в данном вопросе является лидером в СНГ. Правовое обеспечение на данный момент находится на очень высоком уровне. Яркий пример тому Закон Республики Беларусь от 20 июля 2007 г. № 271 – З «Об обращении с отходами».

Данный нормативный акт представляет собой основу для экологического права Республики Беларусь в деле обращения с отходами, принятого в 2007 году. В нем закреплены как нормы промышленного аспекта, так и нормы регулирования отходов на уровне коммунального хозяйства. Первая глава Закона Республики Беларусь «Об обращении с отходами» посвящена терминам и понятиям, которые подвергаются в дальнейших главах регулированию, например, отходы потребления, согласно Закону Республики Беларусь, это «…отходы, образующиеся в процессе жизнедеятельности человека, не связанной с осуществлением экономической деятельности, отходы, образующиеся в гаражных кооперативах, садоводческих товариществах и иных потребительских кооперативах, а также уличный и дворовый смет, образующийся на территориях общего пользования населенных пунктов». На основании этого мы видим четкое и точное правовое описание понятия, что исключает проблем с правоприменением.

Важно отметить, что в данном Законе четко прописаны нормы отчуждения опасных отходов другому юридическому или физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, который осуществляет обращение с отходами, а именно: «… отчуждение опасных отходов другому юридическому или физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, осуществляющему обращение с отходами, разрешается только в целях последующего их захоронения, обезвреживания и (или) использования». Иными словами, опасные отходы ограничены в гражданском обороте в Республике Беларусь. Разберем, что же является опасными отходами. Согласно вышеназванному Закону, опасные отходы – это «… отходы, содержащие в своем составе вещества, обладающие каким-либо опасным свойством или их совокупностью, в таком количестве и виде, что эти отходы сами по себе либо при вступлении в контакт с другими веществами могут представлять непосредственную или потенциальную опасность причинения вреда окружающей среде, здоровью граждан, имуществу вследствие их вредного воздействия». То есть, под эти свойства попадает даже градусник, имеющий в своем составе ртуть и батарейки, также имеющие в своем составе вещества, отрицательно влияющие на окружающую среду.

Далее перейдем к главным аспектам, регулирующим вопросы обращения с отходами, а именно – основным принципам, заложенным в ст. 4 вышеназванного закона. Принципов в Законе закреплено 9, а именно:

• 1)    Обязательное изучение свойств опасных отходов и установление их степени опасности;

• 2)    Нормирование образования отходов производства;

• 3)    Использование прогрессивных методов в обращении с отходами;

• 4)    Приоритет вторичного использования отходов;

• 5)    Экономическое стимулирования данного вопроса;

• 6)    Платность;

• 7)    Ответственность за нарушение вышеназванных аспектов;

• 8)    Возмещение вреда в случае причинения вреда окружающей среде, гражданам и их имуществу;

• 9)    Обеспечение доступа к экологической информации.

Хотелось бы отметить и чёткое административные компетенции органов власти, прописанные в ст. 6–12 вышеназванного Закона. В данных статьях чётко закреплены полномочия,напрямую за каждым Министерством Республики Беларусь, Советами депутатов, горисполкомами, облисполкомами, а также непосредственно за Президентом.

Правильное построение вертикали власти позволяет контролировать экологические аспекты в Бе-ларуси,стране наиболее пострадавшей от аварии на ЧАЭС им. Ленина. Хотелось бы обратить внимание на прямое закрепление полномочий за министрами и их министерствами.Прямая ответственность министерств перед гражданами является залогом успешного применения нормативных актов на практике.

Далее проанализируем один из самых важных аспектов любой отрасли права, а именно – ответственность. Согласно ст. 37 вышеназванного Закона, в данном правоотношении устанавливаются несколько видов ответственности, а именно: гражданско-правовая, административная, уголовная и иная. Обратимся к УК Республики Беларусь. В нём экологическому аспекту уделено особое внимание. Глава 26 данного нормативного акта посвящена именно ответственности за преступления против экологической безопасности и природной среды.

Резюмируя вышесказанное, автор пришёл к выводу, что Республика Беларусь является ярким примером страны с высоким уровнем законодательства и правовой культуры в современной истории постсоветского периода, позволяющей двигаться дальше по пути усовершенствования экологического законодательства до ведущих стран Скандинавии, Нидерландов и Швейцарии, являющихся лидерами в экологической отрасли права. По итогам реформ за последние 30 лет в Беларуси 15,6% коммунальных отходов используются в производстве новой продукции в качестве вторичного сырья. Ещё 4 года назад их применение было на уровне 10%11. В РФ этот показатель стабильно не превышает 4–5% (с учётом сжигания и переработки)12. Проблема усугубляется ещё и тем, что на протяжении последних лет в РФ ввозится мусор из заграницы13 для переработки, вместо того что бы перерабатывать свой. Исходя из этого Российская Федерация полностью повторяет правовой опыт реформ 1980-х в СССР, так как реформы в этой сфере проходят зачастую с отрывом от возможностей населения и инфраструктуры, нанося ещё больший ущерб.