История развития российского законодательства об участии прокурора в гражданском судопроизводстве

Прокуратура создавалась по Указу Петра Первого от 12 января 1722 г. В этот период прокурор был представителем верховной власти и государства в Сенате, ему подчинялись прокуроры в судах, которые проверяли и опротестовывали незаконные решения судей1. Таким образом, с самого момента учреждения органов прокуратуры деятельность прокуроров носила всеобъемлющий характер, поскольку четкое разграничение судопроизводства на уголовное и гражданское тогда отсутствовало.

Позднее, в связи с проведением Губернской реформы и изданием Указа Сената «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 года законодатель впервые разделил судопроизводство на два вида (по уголовным и казенным делам) и ввел прокурора в круг участников гражданского процесса, где прокурор защищал государственный и общественный интерес путем дачи заключений по делам определенных категорий 2.

Однако, наиболее важным этапом становления института участия прокурора в гражданском процессе стала Судебная реформы 1864 года. В Уставе гражданского судопроизводства 1864 года выделялся отдельный раздел, именуемый «О лицах прокурорского надзора», который в общих чертах определял правовое положение прокурора в процессе. В ходе Судебной реформы круг полномочий прокурора был ограничен лишь делами судебного ведомства: «при каждом окружном суде и при судебной палате состоит особый прокурор и определенное штатами число товарищей прокурора» (ст. 125 Устава)3.

Это объяснялось прежде всего тем, что на лиц прокурорского надзора было возложено огромное количество обязанностей, связанных с контролем над различными отраслями государственного управления (надзор за порядком рассмотрения гражданских и уголовных дел; надзор за исполнением законов о подсудности; дача заключений по законодательным вопросам; казенные дела и др.) При такой обширности и разнородности вверенных прокурорам полномочий добросовестное и своевременное исполнение ими своих служебных обязанностей становилось практически невозможным. Это также способствовало ограничению участия прокурора в гражданском судопроизводстве делами определенной категории, в частности, это были «ходатайства по которым нет истца, либо истец по которому не пользуется полной гражданской правоспособностью и др. » 1.

Кроме того, прокурорам предписывалось в общем порядке надзирать за деятельностью судов в целом, и за законностью судебных постановлений и должностными лицами судов, в частности. Устав предписывал: «Общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивается в лице министра юстиции как генерал-прокурора...» (ст. 254 Устава).

После свершения октябрьской революции 1917 года все законодательство, перестало действовать, однако поскольку в этот переходный период регулирование различных отраслей общественной жизни все же требовалось, Декретом «О суде» ВЦИК от 7 марта 1918 года № 2 предусматривалось: «Судопроизводство как по гражданским, так и по уголовным делам происходит по правилам судебных уставов 1864 года постольку, поскольку таковые не отменены декретами ЦИКа и СНК и не противоречат правосознанию трудящихся классов» (ст. 2 Декрета)2.

Декретом СНК «О суде» от 24 ноября 1917 года институт прокурорского надзора, как и многие другие государственные институты, был упразднен. Создание прокуратуры в составе Наркомата юстиции состоялось лишь в мае 1922 года. На тот момент прокуроры не участвовали в рассмотрении судами гражданских дел. Первым новым нормативным актом о судопроизводстве было Положение о судоустройстве РСФСР 1922 года, которое не наделяло государственную прокуратуру правом на участие в гражданском судопроизводстве в интересах граждан, общества и государства, деятельность прокуратуры ограничивалась лишь участием в уголовном судопроизводстве и осуществлением общего надзора за исполнением законов1. Впервые полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве были установлены ГПК РСФСР 1923 года, ст. 2 которого предоставляла прокурору право начать дело или вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов трудящихся. При этом, при подаче прокурором иска, он пользовался всеми процессуальными правами истца и нес все его процессуальные обязанности, за исключением оплаты судебных расходов. Характерные особенности участия прокурора в гражданском процессе, вытекающие из его особого статуса представителя государства, проявлялись лишь на более поздних этапах судебного разбирательства. Так, при пересмотре судебных решений прокуроры республики и губернские прокуроры через прокурора республики имели «право протеста перед Верховным судом на решения по законченным гражданским делам, если этого требовала охрана интересов рабоче - крестьянского государства и трудящихся масс. Протест прокурора никаких ограничений по срокам не имел» 2.

Положение о судоустройстве РСФСР 1926 года обязало прокуратуру охранять в гражданском процессе интересы трудящихся, так прокурор был вправе предъявлять иски для охраны интересов трудящихся и участвовать в судебных заседаниях по этим делам, опротестовывать в кассационном и надзорном порядке судебные акты и давать заключения в суде кассационной инстанции 3. Основы гражданского судопроизводства СССР и союзных республик 1962 года значительно расширили круг полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве, теперь он был в праве, кроме прочего, вступать в дело на любой стадии процесса в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан и давать заключение по делу, надзирать за точным и единообразным исполнением законов в гражданском судопроизводстве, опротестовывать незаконное, необоснованное решение суда независимо от участия в данном деле, приостанавливать исполнение судебных актов до окончания производства в порядке надзора 1.

Положения Основ относительно участия прокурора в гражданском судопроизводстве почти в неизменном виде перешли в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 года 2.

Закон «О прокуратуре СССР», принятый 30 ноября 1979 года, закрепил в качестве направления деятельности прокуратуры надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, в том числе и гражданских, при этом каких-либо ограничений в зависимости от категории дел не предусматривалось.

В 1992 году был принят Закон «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым осуществляет деятельность современная прокуратура России, а в 2002 г. вступил в силу Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, который закрепил в ст. 45 процессуальное положение прокурора в гражданском судопроизводстве и современные формы его участия в гражданском процессе, путем подачи заявлений, а также вступления в процесс и дачи заключения по делам о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в случаях предусмотренных другими федеральными законами, кроме ГПК РФ. При этом надзорная органов прокуратуры деятельность в отношении судов была упразднена.

Таким образом, мы видим, что институт участия прокурора в гражданском судопроизводстве имеет достаточно продолжительную историю. При этом на всем протяжении своего существования он был призван способствовать гражданам в реализации их гражданских прав, защищать их от незаконных и необоснованных действий и решений разного рода должностных лиц, проверять законность судебных актов, одним словом, круг должностных обязанностей прокурора в гражданском судопроизводстве всегда был достаточно широк, что же касается его реальных полномочий, то на наш взгляд, их было у прокурора не так много, и в последнее время наблюдается тенденция на еще большее их сокращение.

На сегодняшний день вопрос участия прокурора в гражданском судопроизводстве является в науке гражданского процесса довольно спорным, дискуссии ведутся как по поводу несовершенства законодательной регламентации отдельных аспектов указанного института, так и о его целесообразности для гражданского судопроизводства в целом. Однако, проанализировав историю становления и развития института участия прокурора в гражданском судопроизводстве, мы видим, что судебная защита прокурором прав граждан и интересов публично-правовых образований, мера совершенно необходимая во все времена и она является неотъемлемой частью правозащитной деятельности органов прокуратуры.