История развития законодательства о самовольной постройке

Самовольную постройку можно рассматривать как социальное и правовое явление, которое возникает на грани частных и публичных интересов. С одной стороны, данное явление представляет законный частноправовой интерес владельца земельного участка, а с другой – правоотношения, которые императивно регламентируются и контролируются органами публичной власти. Поэтому цель норм гражданского права, регулирующих вопросы самовольного строительства, заключается в соблюдении равновесия частных и публичных интересов [1].

Вопросы регламентации возведения самовольной постройки имеют глубокие исторические корни. Римское право содержало положение: все самовольные постройки являются собственностью лица, которому принадлежит земельный участок в силу правила superficiem solo cedere. Это правило устанавливало, что все имущество, которое находится на поверхности земли, следует земельному участку, то есть закрепляло право следования [2, с. 12].

Российское дореволюционное гражданское законодательство во многом восприняло основные положения римского частного права. Отечественные правовые акты вплоть до начала XIX в. содержали лишь фрагментарные нормы о самовольном строительстве, которые закрепляли допустимость приобретения права на строение при наличии некоторых условий как для собственника земли, так и для застройщика (например при исполнении обязанности собственником земли уплатить строителю полную стоимость постройки, при уплате застройщиком собственнику земли компенсации) [3].

В ст. 386 т. Х Свода законов Российской империи было определено, что в случае принадлежности земли и строительного материала различным лицам постройка влечет за собой возникновение права собственности у собственника земельного участка как главной вещи. При этом сопоставительная цена земельного участка и строения не имела никакой роли [4, с. 202].

В советский период отдельные правовые аспекты самовольного строительства регламентировались в постановлении СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках» [5]. Названный нормативный правовой акт предусматривал, что те лица, которые возвели самовольную постройку, по требованию местного исполнительного органа были обязаны немедленно прекратить соответствующее строительство и в течение одного месяца своими силами и за свой счет снести возведенные строения (части строений), а также привести в порядок данный земельный участок. При невыполнении данного требования по распоряжению исполнительного комитета отдел коммунального хозяйства производил снос самовольной постройки (части постройки).

В дальнейшем нормы о самовольной постройке были отражены в ст. 109 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. [6]. Данная статья именовалась «Последствия самовольной постройки дома» и предусматривала, что самовольной постройкой является жилой дом, часть жилого дома, дача (часть дачи), возведенные гражданином в отсутствие разрешения либо надлежаще утвер- жденного проекта, а при наличии данных документов – с существенными отступлениями от проекта либо с грубым нарушением основных строительных норм и правил. При этом действие нормы касалось лишь жилых построек, которые были возведены гражданами.

Для применения санкций в виде сноса постройки либо безвозмездного ее изъятия в собственность государства требовалось наличие хотя бы одного из следующих условий: 1) возведение постройки без соответствующего разрешения; 2) осуществление процесса строительства без надлежаще утвержденного проекта либо с существенными отступлениями от данного проекта; 3) грубое нарушение основных строительных норм и правил [7, с. 146].

При этом Пленум Верховного суда РСФСР в постановлении от 19 марта 1975 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома» разъяснял, что самовольное строительство домов (дач) представляет собой правонарушение, которое касается значительных интересов государства и граждан, а также препятствует рациональному использованию земли, сохранению окружающей природы, планировке, застройке и благоустройству населенных пунктов, представляет опасность в пожарном и санитарном отношении [8].

В части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) [9] понятие, характерные признаки самовольной постройки, а также негативные последствия ее возведения регламентированы в ст. 222 ГК РФ. В своей первоначальной редакции самовольная постройка определялась как жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, которое создано на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке, установленном законом или иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных норм и правил.

В свою очередь Пленумы Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ в совместном постановлении от 29 апреля 2010 г. № 10/22 (далее – Постановление № 10/22) [10] уточнили, что самовольной постройкой могут считаться и объекты незавершенного строительства.

После принятия части первой ГК РФ нормы ст. 222 претерпевали незначительные изменения. Так, в связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» [11] было исключено положение о возможности признания права собственности на самовольную постройку за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку (абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ в редакции до 1 сентября 2006 г.).

Далее, с 1 сентября 2015 г. внесены существенные изменения в нормы ГК РФ, регулирующие самовольную постройку [12]. Критерии для признания возведенного строения самовольной постройкой были несколько ужесточены. В настоящее время признать право собственности на самовольную постройку, как и прежде, можно за лицом, у которого земельный участок находится: в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании [13]. При этом сохранение постройки не должно нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц, а также создавать угрозу жизни и здоровью граждан.

Одним из условий приобретения права собственности является наличие у лица прав на земельный участок, которые допускают строительство на нем соответствующего объекта. В момент обращения в суд о признании права собственности на самовольную постройку она должна отвечать параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки и др.

При соблюдении данных требований, как сказано в п. 3 ст. 222 ГК РФ, право собственности на самовольную постройку может быть признано судом либо в ином установленном законом порядке, если это предусмотрено законом.

В определении самовольной постройки (в новой редакции ст. 222 ГК РФ) отсутствует упоминание о том, что самовольной постройкой является лишь недвижимое имущество. Подобная ситуация порождает риск признания самовольно возведенными строений, которые не являются недвижимым имуществом. В соответствии с названными новеллами к самовольной постройке отнесено не только здание и сооружение, но и «другое строение», хотя по сложившейся в настоящее время судебной практике суды не признают самовольной постройкой объекты, которые не являются недвижимым имуществом [14].

Нельзя не обратить внимания и на нововведения, которые содержатся в п. 4 ст. 222 ГК РФ, согласно которому орган местного самоуправления в настоящее время наделен правом принимать решение о сносе самовольных построек. Таким образом, вопрос о сносе самовольно возведенного строения может быть решен во внесудебном порядке. Это означает, что органы местного самоуправления городского округа правомочны принимать решение о сносе самовольной постройки, если она возведена на земельном участке, который не предоставлен в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) [15] или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения. При этом законодатель устанавливает, что в течение семи дней со дня принятия решения о сносе самовольной постройки копия подобного решения обязательно направляется лицу, которое осуществило самовольную постройку. При этом указывается срок для сноса самовольной постройки, который устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять более 12 месяцев.

В случаях, когда такое лицо не выявлено, орган, который принял решение о сносе постройки, должен опубликовать, разместить в Интернете на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления и на информационном щите в границах земельного участка, на котором создана самовольная постройка, соответствующее сообщение. В нем должна содержаться информация о планируемом сносе самовольной постройки. Следует учитывать, что снос самовольной постройки может быть произведен органом, который принял соответствующее решение, не ранее чем по истечении двух месяцев после дня размещения сообщения в Интернете.

Представляется, что данные правила откроют возможность для произвола со стороны органов местного самоуправления, поэтому считаем, что данные вопросы должны оставаться прерогативой суда. В частности, отсутствие разрешения на строительство, по сути, не может являться основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, поскольку в этой ситуации следует выяснять факт о том, принимал ли субъект, который возвел самовольную постройку, соответствующие меры к ее легализации. В свою очередь, предпринятые действия заинтересованного лица по легализации самовольной постройки носят оценочный характер. Именно суд должен беспристрастно исследовать заявление лица о выдаче разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также соответствующий ответ компетентного органа на это заявление и многие другие вопросы.

Резюмируя сказанное, можно сделать следующие выводы:

• –    Институт самовольной постройки имеет двойственную природу, поскольку его можно рассматривать в качестве способа приобретения права собственности, а также санкции за осуществление строительства с нарушением закона.

• –    Отсутствие в новой редакции ст. 222 ГК РФ пояснения о том, что самовольной постройкой является лишь недвижимое имущество, противоречит сложившейся судебной практике.

• –    Положения п. 4 ст. 222 ГК РФ о предоставлении органу местного самоуправления права принимать решение о сносе самовольных построек во внесудебном порядке могут повлечь за собой произвол со стороны органов местного самоуправления. Поэтому вопросы о сносе самовольной постройки должны оставаться прерогативой суда.

Ссылки:

• 1.    Мотлохова Е.А. Особенности правового режима самовольных построек в российском гражданском праве // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 10. С. 25–33.

• 2.    Гумилевская О.В. Основания признания права собственности на самовольную постройку : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 12.

• 3.    Мухаметзянова Л.М. Роль судебной практики в формировании и развитии института самовольной постройки (историко-правовой анализ) // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 11. С. 59–63.

• 4.    Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. По изд. 1907 г. М., 1995. С. 202.

• 5.    О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках : постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 (документ утратил силу) // СП РСФСР. 1940. № 11. Ст. 48.

• 6.    Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11 июня 1964 г.) (документ утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.

• 7.    Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / под ред. С.Н. Братуся, О.Н. Садикова. М., 1982. С. 146.

• 8.    О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома : постановление Пленума Верховного суда РСФСР от 19 марта 1975 г. № 2 (документ утратил силу) // Бюллетень Верховного суда РСФСР. 1975. № 6. С. 7.

• 9.    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г. № 457-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301 ; Российская газета. 2016. № 2. 12 янв.

• 10.    О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : постановление Пленума Верховного суда РФ № 10 и Высшего арбитражного суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 22 (ред. от 23 июня 2015 г.) // Российская газета. 2010. № 109. 21 мая ; 2015. № 140. 30 июня.

• 11.    О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества : федер. закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ (ред. 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 27. Ст. 2881 ; 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3377.

• 12.    О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» : федер. закон от 13 июля 2015 г. № 258-ФЗ // Там же. 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4384.

• 13.    Лазаренкова О.Г. Субъекты залоговых правоотношений в свете концептуальных изменений гражданского законодательства РФ // Российская юстиция. 2015. № 2. С. 3.

• 14.    Постановление АС ЗСО от 19 марта 2015 № Ф04–16601/2015 по делу № А46–7540/2014 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 15.    Леус М.В., Джамбатов А.А. Особенности владения и распоряжения объектами культурного наследия // Экономика. Право. Печать. Вестник КСЭИ. 2013. № 1–2 (57–58). С. 58–62.