Историко-правовые условия зарождения и формирования правовой образовательной политики в дореволюционной России

Создание и укрепление правового государства в России - решающий фактор всего процесса социально-экономических реформ. От успехов преобразований в этой области зависят не только демократический процесс в постсоциалистичесом обществе, но также экономический рост и социальнополитическая стабилизация в целом. Во-первых, изменилась и продолжает быстро меняться вся система правоотношений в России, что требует переосмысления самых общих представлений о праве и его задачах в обществе. Во-вторых, открытость общества и его стремление воспринять основные достижения западной гражданской и политической культуры диктуют настоятельную необходимость интегрировать в единую систему достижения российской и мировой правовой науки и практики [1, с. 31-50]. Третьей, не менее важной особенностью современного этапа развития является восстановление правовой традиции путем обращения к лучшим достижениям отечественной юриспруденции предшествующего времени.

Основные трудности в реализации правовой реформы заключаются в «ограниченности» разработанной законодательной базы социально-экономических реформ, в социальных, экономических и административных условиях, затрудняющих использование рациональных правовых норм, а также в недостатке разработанных механизмов и технологий эффективного применения правовых рычагов социального регулирования. В этом контексте принципиальное значение имеет дискуссия о трансформации российского законодательства, регулирующего систему образования применительно к историческим условиям развития государственности.

Традиционно считается, что начало истории высшего образования в России положило открытие Московского университета в 1755 г. Становление и развитие отечественной высшей школы от основания Московского университета до наших дней – сложный и противоречивый процесс, в ходе которого менялись темпы и формы университетского строительства, но неизменным оставался государственный курс на укрепление позиций культуры и образования, намеченный Петром I.

Высшая школа России была частью государственности и вначале правовая основа ее деятельности включала в себя акты о создании учебных заведений и документы, регламентировавшие их статус в соответствии с государственными целями. По мере развития системы образования законодательство становилось разнообразнее. Законодательство, регламентировавшее высшее образование в России до Октябрьской революции 1917 г., отражало все этапы истории отечественного высшего образования. Первый этап, продолжавшийся с момента образования Московского университета до учреждения Министерства народного просвещения, С.В. Барабанова называет младенчеством русских университетов [2, с. 9-10]. Широкое развертывание системы народного образования привело к признанию необходимости открытия университетов, способных принять желающих продолжить обучение. Своим указом от 29 февраля 1786 г. Екатерина II повелела приступить к разработке проекта учреждения по всей территории страны университетов и гимназий. В указе подчеркивалось, что «при сочинении проекта об университетах и гимназиях комиссия имеет правило, что управление оных, подчиненность их, права и преимущества их соглашены были с учреждениями государственными» [3, с. 198]. Нельзя не согласиться с Л.О. Романовой в том, что вслед за Петром I Екатерина II шла по линии адаптации, приспособления заемных форм и принципов к условиям русской жизни, и университетское строительство сразу направлялось в русло государственности [4, с. 107].

Второй этап, берущий начало от первого университетского устава (1804 г.), продолжался до 1835 г., когда был принят второй устав, и этот этап назван исследователями детством русских униве р-ситетов [5, с. 11]. Это период создания системы высшего образования и рождения образовательной политики в точном смысле слова.

Как отмечает М.Н. Суровцева, большинство положений Устава университета 1804 г. заимствовано из нормативных документов германских вузов, что в исторической литературе дореволюционного периода объясняется преобладанием в российских вузах того периода германских ученых, которые распространяли свои взгляды на высшее образование вообще и строение вузов в частности. Необходимо учесть объективные факторы: в конце XVIII – начале XIX в. германские вузы достигают своего расцвета, в то время как другие старейшие вузы Западной Европы переживают значительный упадок [6, с. 13].

Устав 1804 г. позволил сконцентрировать большую часть положений о вузе в одном документе, поэтому отпала необходимость тратить время на поиски нормативных документов, регулирующих деятельность вузов. Главной особенностью русского университетского строительства стала уже упоминаемая неоднократно идея государственности. Устав начинается с провозглашения конституирующего принципа отечественной образовательной системы, и в его первой статье значится: «Народное просвещение в Российской империи составляет особую государственную часть, вверенную министру сего отделения и под его ведением распоряжаемую Главным училищ правлением» [7, т. 7, с. 69]. В стране создавалась единая и целостная система учебных заведений, состоявшая из четырех звеньев: 1) училища церковных приходов; 2) уездные училища; 3) губернские училища или гимназии и 4) университеты. В основу ее была положена идея общеобразовательной школы, необходимая «для нравственного образования граждан» [8, с. 154-155].

В соответствии с Уставом Россия делилась на шесть учебных округов во главе с университетом в каждом округе. Причем если в Москве, Вильнюсе и Дерпте университеты уже существовали, то в Санкт-Петербурге, Казани и Харькове их предстояло открыть. Таким образом, нормативная база отечественного образования нередко обгоняла текущую практику и не только служила для ее закрепления, но и была формой развития, импульсом, побуждавшим движение вперед. Данная особенность нормативно-правовой базы русской школы – ее отличительная черта на протяжении всей истории [9, с. 9].

Создав систему учебных округов, Россия не пошла по пути копирования западного опыта. Наиболее существенным отступлением от принятых на Западе норм университетской демократии являлось наличие в образовательной системе страны особой фигуры – попечителя учебного округа, полномочного представителя центральной власти, ответственного за постановку работы образовательной системы на вверенной ему территории. Попечители и обеспечили в конечном счете, по мнению Ю.Г. Татура, единство государственной образовательной политики на огромной территории страны, став надежной преградой на пути таких нежелательных явлений, как ведомственный бюрократизм, местный автономизм и сепаратизм. Весь XIX в. прошел под знаком попечителя учебного округа – надежного гаранта успехов русских университетов, которые к исходу столетия ввели Россию в один ряд с передовыми университетскими державами [10, с. 7]. По мере развития и укрепления образовательной системы открывались новые университеты, с ними число округов постоянно увеличивалось, в разное время появились такие учебные округа, как Белорусский, Варшавский, Вологодский, Западно-Сибирский, Кавказский, Киевский, Новороссийский, Оренбургский, Саратовский. По мнению И.К. Озерова, основным принципом построения округов был принцип самодостаточности: они объединяли более или менее обширные территории, располагавшие определенным минимумом культурных сил и ресурсов, при наличии организующего, системообразующего центра в лице университета [11, с. 76].

В соответствии с Уставом учебных заведений 1804 г. основу государственной системы образования составляли народные школы: приходские и уездные училища. Необходимо отметить, что законодательство о народном образовании в XIX в. было вызвано к жизни открытием начальной народной школы. Это объясняется тем, что народная школа создавалась не государством, а обществом. Поэтому развитие шло не в системе «законодательство-школа», а наоборот, «школа-законодательство».

Общественное движение за открытие народных школ активно развернулось еще в последней четверти XVIII в., обусловленное сложившимися социально-экономическими условиями развития России в указанный период, все усиливающимся движением крестьян, завершившимся Крестьянской войной под предводительством Е.И. Пугачева.

Демократическое движение за организацию народных школ, проходившее в городах, вдохновлялось прежде всего выдающимся просветителем Н.И. Новиковым, учениками и последователями М.В. Ломоносова – прогрессивными деятелями университетов Москвы и Петербурга. В создавшейся обстановке подъема общественного движения и оживления деятельности демократической интелл и-генции органы городского самоуправления Петербурга и Москвы открывают первые народные училища на общественных началах. Это движение по открытию народных школ было поддержано и в других городах России: в Кременчуге (1781), Иркутске (1782), Владимире и Курске (1783), Туле (1784), Воронеже и Нижнем Новгороде (1785) и др. С полным основанием можно говорить об организации народных уч и-лищ во всех крупнейших городах России.

Городские народные училища, создаваемые общественностью, открывались для непривилегированного населения, не имевшего до сих пор для себя школ. Новые школы получили название «народных» и открывались на основе демократического принципа размещения школьной сети по месту жительства населения. Развитие общественного движения, которое имело целью своими силами и средствами решать вопросы народного образования, вскоре было замечено и вызвало недовольство со стороны императрицы. Так, в 1779 г. в ответ на сообщение о том, что передовое дворянство Калужской и Тверской губерний собирается открыть по собственной инициативе школы, царица находит такое усердие «преждевременным» и предлагает «ожидать от императрицы общих правил и инструкций об открытии школ» [12, с. 144-146]. В сентябре 1782 г. была создана Комиссия об учреждении народных училищ в Российской империи, на которую правительство возложило разработку государственного школьного устава, составление учебных планов школ, издание учебников, методических руководств и наглядных пособий, а также - 207 - подготовку учителей. Данной комиссией с привлечением лучших ученых Академии наук и Московского университета был разработан определивший всю систему работы городских школ «Устав народным училищам в Российской империи», утвержденный Екатериной II 5 августа 1786 г. Устав содержал девять разделов: 1) о главных народных училищах; 2) о малых народных училищах; 3) о должностях учительских; 4) об учениках; 5) о попечителе; 6) о директоре; 7) о смотрителе; 8) о хозяйственной части училищ; 9) о Главном училищном правительстве. В вводной части этого документа говорилось: «Воспитание, просвещая разум человека различными другими познаниями, украшает его душу; склоняя же волю к деланию добра, руководствует в жизни добродетельной и наполняет, наконец, человека такими понятиями, которые ему в общежитии необходимо нужны». Далее уже вполне определенно раскрывалась идейная направленность образования: оно, прежде всего, должно давать «понятие о творце и его святом законе и основательные правила непоколебимой веры к государю». В этом правительство видело «главные подпоры общего государственного благосостояния» [10, с. 147-150].

Образовательная система России развивалась в основном как государственная. «Устав учебных заведений, подведомых университетам» от 1804 г. положил начало организации государственной системы начального, среднего и высшего образования. Самой массовой и разнотипной в этот период была система начального образования. По подсчетам Н. Чехова и В. Формаковского во второй половине XIX в. в Центральной России существовало свыше 20 типов начальных школ [13, с. 46-47; 14, с. 23-30]. Большое внимание власти уделяли открытию «образцовых» училищ Министерства просвещения, земских, церковно-приходских школ и школ городских самоуправлений. Существовали различные миссионерские и религиозно-национальные школы.

Очевидно, что российская образовательная система и ее законодательная база видоизменялись в условиях формирования аграрно-индустриального общества. Социально-экономические потребности развития страны требовали увеличения доли светского и прикладного образования. Поэтому возрастает число реальных училищ, гимназий, университетов и высших технических учебных заведений.

При оценке уровня развития образования в Российской империи к 1917 г. исследователи обычно применяют такие международные нормы, как процент грамотности среди населения и степень распространения обязательного образования среди детей школьного возраста.

В начале XX в. массовая общеобразовательная школа в большинстве индустриально развитых стран решила задачи начального всеобщего обучения. Развернулся процесс перехода всеобщего обучения на уровень неполного среднего образования.

В России вопрос о введении всеобщего обучения поднимался некоторыми общественными деятелями и педагогами с XVIII в. Но в дореволюционной России не приблизились к радикальному решению проблемы.

В 1881 г. в опубликованных материалах специального обследования был сделан вывод о несвоевременности введения всеобщего обучения в России. Тем не менее, к 1915 году усилиями энтузиастов в 15 земствах из более 440 (то есть 3 %) было введено локальное всеобщее обучение. Свыше 80 % земств активно вели эту работу [15, с. 175]. По данным В. Трутовсгого, 33 губернских земства «нашли возможность осуществить всеобщее обучение в срок до 5 лет, а остальные – в 10-летний срок» [16, с. 25]. Следует вспомнить закон от 3 мая 1908 г., по которому предполагалось ввести обязательное начальное обучение для детей с 8 до 12 лет [17, с. 80]. Но, к сожалению, это благое начинание не было поддержано бюджетными ассигнованиям.

Анализ источников по данному периоду приводит к выводу и о низком уровне грамотности в дореволюционной России. По данным переписи населения 1913 г. уровень грамотности населения от 8 лет и старше составлял 38-39 %. Безусловно, по регионам, народам и социальным слоям состояние грамотности было неравнозначным. Он был высоким для имущих классов и слоев российского общества (80-95 %). Среди народов Средней Азии, Казахстана, Поволжья уровень грамотности не превышал 2-10 %. Грамотность населения в Уфимской губернии (территория современного Башкортостана) достигала 18 %, а среди нерусских 10 % [18, с. 26].

Выбор образовательной стратегии конца XIX – начала XX в. преследовал две основные цели: во-первых, гарантию политической стабильности и, во-вторых, необходимость проведения общественноэкономической модернизации. Перестройка системы образования сопровождалась открытием негосударственных высших учебных заведений. Получает распространение женское образование. Крупнейший вклад в развитие школьного образования вносили земства. Однако рывок отдельных ступеней обучения оказался не подкреплен достаточно прочным фундаментом. То есть российское образовательное законодательство в неполной мере учитывало потребности населения и особенности социальной и этнической стратификации общества. Неспособность и нежелания правящего режима к радикальным реформам в сфере образования, безусловно, способствовали наступлению революционных событий 1917 г.

Анализ исторических условий зарождения правовой политики российской государственности в сфере образования показывает, во-первых, прямую зависимость образовательных инициатив органов государственной власти и реакционных настроений в обществе. А, во-вторых, практически полное отсутствие концептуального, в том числе и идеологического осмысления векторов развития нормативноправовой регламентации образовательного системы. Именно с этих методологических позиций Российская образовательная система и вступила в XX в.

Ссылки и примечания:

• 1.    См. об этом подробнее: Михайлов М.В., Хабибулин А.Г. Российское общество и государственность. Уфа, 2003.

• 2.    Барабанова С.В. Правовое положение вузов Российской Федерации (административно-правовой аспект): дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996.

• 3.    Карамзин Н.М. Записки о древней и новой России // Сборник материалов по истории исторической науки в СССР. М., 1990.

• 4.    Романова Л.О. Исторические этапы развития государственного управления высшими учебными заведениями в России. М., 1999.

• 5.    Суровцева М.Н. Государственный вуз как юридическое лицо: дисс. … канд. юрид. наук. Томск, 2004.

• 6.    Барабанова С.В. Указ. соч.

• 7.    Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830.

• 8.    Отечественные университеты в динамике золотого века русской культуры / под ред. докт. юрид. наук Е.В. Оле-сеюка. СПб., 2006.

• 9.    Барабанова С.В. Указ. соч.

• 10.    Татур Ю.Г. Образовательная система России. М., 1999.

• 11.    Озеров И.К. К реформе образования. М., 1907.

• 12.    Очерки истории школы и педагогической мысли народов СССР в XVIII – первой половине XIX в. / отв. ред. М.Ф. Шабаева. М., 1973.

• 13.    Там же.

• 14.    Чехов Н.Р. Типы русской школы в их историческом развитии. М., 1923.

• 15.    Фармаковский В. Начальная школа Министерства народного просвещения. СПб., 1900.

• 16.    Российская педагогическая энциклопедия / под ред. Давыдова В.В. М., 1993.

• 17.    Киселева Т.Г. Образовательные процессы в России на рубеже двух столетий (Безграмотная Россия – реальность или миф?). Историко-статистический анализ. М., 1994. Кн.1.

• 18.    Верт Н. История советского государства. М., 1992.

• 19.    Алибаев С.Р. Школы БАССР (прошлое, настоящее и пути дальнейшего развития). Уфа, 1966.