Итоги применения и перспективы совершенствования законодательства о банкротстве

• •    участие государства в делах о банкротстве и процедурах банкротства;

• •    функционирование института арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;

• •    особенности несостоятельности (банкротства) финансовых, в том числе кредитных, организаций и другие.

Проблемы, связанные с участием государства в делах о банкротстве и процедурах банкротства

Как показал первый опыт применения нового Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», наделение государства правом голоса как кредитора по обязательным платежам сегодня приводит к спорам о компетенции между различными федеральными органами власти, а также между федеральной властью, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Законом о банкротстве предусмотрено, что все требования по обязательным платежам как в федеральный бюджет, так и в бюджеты иных уровней в делах о банкротстве и процедурах банкротства консолидировано представляет федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством Российской

Федерации, – Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России).

Примечание. Органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления наделены законом о банкротстве правом представлять в деле о банкротстве только свои требования по денежным обязательствам .

Вопрос о компетенции на федеральном уровне, вызывающий споры, звучит примерно следующим образом: насколько и каким образом при голосовании по обязательным платежам необходимо учитывать мнения Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) и Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России)? С одной стороны, эти ведомства отвечают за доходную часть бюджета (МНС России имеет бюджетное задание), поэтому, к примеру, вопрос о заключении мирового соглашения в части сумм обязательных платежей, безусловно, является вопросом их компетенции. Но, с другой стороны, все прекрасно понимают, что процедуры принятия решений, в которых участвует несколько ведомств, могут быть очень затянуты по времени и приводят к «размыванию» ответственности. В процедурах банкротства – это негативный аспект, поэтому найти правильное решение в такой ситуации достаточно сложно.

Не менее сложная ситуация сложилась в отношениях с субъектами Российской Федерации. По мнению правительства Москвы, право федерального органа представлять требования в части задолженности по региональным и местным налогам противоречит Конституции Российской Федерации. Эта точка зрения не безосновательна, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации бюджет субъекта Российской Федерации относится к компетенции органов власти субъекта Российской Федерации, а бюджет муниципалитета – к компетенции органов власти местного самоуправления. Безусловно, окончательное решение выносит Конституционный Суд Российской Федерации. Но проблема в том, что если признать право субъектов Российской Федерации и муниципалитетов представлять свои требования по обязательным платежам в процедурах банкротства, то придется либо допустить представителей субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к голосованию на собраниях кредиторов, либо разработать механизм учета их мнений уполномоченным органом в лице ФСФО России. С процедурной точки зрения, и то и другое достаточно сложно выполнить и, скорее всего, нанесет ущерб процедурам банкротства.

Примечание. Процедура учета мнений субъектов Российской Федерации прописана в постановлении Правительства Российской Федерации № 218, однако это положение имеет, скорее, «декларативный» характер. Если принимается процедура голосования на собрании кредиторов, то ФСФО России запрашивает мнение субъекта Российской Федерации, но решение принимает самостоятельно. Если речь идет о подаче заявления, то возражение (право «вето») субъекта Российской Федерации рассматривается на уровне вышестоящего межведомственного совещания, а в конце концов – на федеральном уровне (межведомственная комиссия), на котором у субъектов уже отсутствует право «вето». Но это нельзя назвать «правом представлять интересы в делах о банкротстве и процедурах банкротства».

Противоречия и несоответствия законодательства о банкротстве с налоговым и бюджетным законодательством в части компетенции органов власти в процедурах банкротства на практике не позволяют в полной мере использовать реабилитационные процедуры, такие как мировое соглашение и финансовое оздоровление. В настоящее время Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с ФСФО России, Министерством юстиции Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и Министерством финансов Российской Федерации ведется работа над законопроектом по внесению необходимых изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и закон о банкротстве.

Примечание. Законопроект предусматривает, что ФСФО России сможет голосовать на собрании кредиторов за заключение мирового соглашения (за одобрение плана финансового оздоровления) при наличии решения о предоставлении отсрочки (рассрочки) по уплате задолженности по налогам и сборам органа, уполномоченного Налоговым кодексом Российской Федерации на принятие таких решений. Это решение должно быть принято в течение 7 дней с даты поступления запроса от ФСФО России.

Проблемы, связанные с функционированием института арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих

Обеспечение ответственности арбитражного управляющего

Закон о банкротстве установил, что само-регулируемые организации арбитражных управляющих (СРО) обязаны иметь либо средства компенсационного фонда, либо имущество в обществах взаимного страхования (ОВС). Такие виды обеспечения ответственности арбитражного управляющего необходимы, поскольку личное страхование не работает в случае умышленного нанесения арбитражным управляющим ущерба третьим лицам. Но полноценная реали- зация этих механизмов в рамках существующего законодательства невозможна. Этому препятствует отсутствие закона об обществах взаимного страхования и основных положений о компенсационных фондах. В частности, российским законодательством не определены:

• правовой статус денежных средств, из которых формируется компенсационный фонд: не установлено, кто является собственником, а кто управляющим денежными средствами, находящимися в компенсационном фонде;

• должны ли денежные средства компенсационного фонда размещаться на счетах СРО или для этого необходимо создавать отдельное юридическое лицо?

• в какой форме могут храниться денежные средства компенсационного фонда – только на депозите в банке или они могут инвестироваться в различное имущество?

• в каком размере должны использоваться денежные средства компенсационного фонда в случае необходимости возмещения убытков третьим лицам в результате деятельности арбитражного управляющего – полное покрытие убытков или только часть, не покрытая личным страхованием?

• •    и, наконец, следует ли возвращать взнос арбитражного управляющего в компенсационный фонд при его выходе из СРО?

Большая часть этих вопросов должна регулироваться федеральным законом, а не постановлением Правительства Российской Федерации, поэтому проект постановления по компенсационным фондам, который сегодня разработан и готовится к внесению на рассмотрение в Правительство Российской Федерации, будет иметь временный характер вплоть до корректировки закона.

Вопросы назначения арбитражного управляющего

Вопросы назначения арбитражного управляющего также недостаточно полно урегулированы законом о банкротстве, а именно:

• •    отсутствует ряд положений о назначении нового арбитражного управляющего при отстранении или освобождении старого, в том числе в связи с расторжением ми-

• рового соглашения или отменой судебного акта, утвердившего мировое соглашение;

• •    не определены последствия выхода из СРО утвержденного арбитражного управляющего;

• •    отсутствует порядок получения арбитражным управляющим допуска к сведениям, составляющим государственную тайну.

Деятельность арбитражных управляющих по выявлению признаков фиктивного и преднамеренного банкротства

Законом о банкротстве предусмотрено, что при осуществлении своих полномочий арбитражный управляющий обязан выявлять признаки преднамеренного и фиктивного банкротства. Однако расследование преступлений, связанных с фиктивным и преднамеренным банкротством, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР осуществляют органы внутренних дел. Таким образом, на практике возникает ситуация, когда арбитражный управляющий, по сути, обязан выполнять функции следственных органов. В связи с этим необходимо провести четкую границу между функциями арбитражного управляющего и функциями следственных органов.

Кроме того, учитывая, что деятельность по выявлению признаков фиктивного и преднамеренного банкротства требует значительных материальных и трудовых затрат, необходимо определить объем работы по выявлению признаков преднамеренного и фиктивного банкротства, которую должен осуществлять арбитражный управляющий.

Проект постановления, который разработан Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с ФСФО России и Министерством внутренних дел Российской Федерации, предусматривает формализованные требования к отчету арбитражного управляющего о результатах проверки признаков преднамеренного фиктивного банкротства. Но мы отказались от разработки детальной методики проведения такого анализа, поскольку в этом случае формализация этой деятельности нормативным актом является некорректной.

Особенности несостоятельности (банкротства) финансовых, в том числе кредитных, организаций

Банкротство кредитных организаций

Основные нововведения закона о банкротстве (обязательное страхование ответственности арбитражного управляющего, обязательное участие в СРО, отсутствие прав кредиторов предлагать конкретных лиц из числа арбитражных управляющих) не учтены в законодательстве о банкротстве кредитных организаций. В законе о банкротстве кредитных организаций по-прежнему действует старая схема выбора арбитражных управляющих кредиторами из числа аттестованных Центральным банком Российской Федерации.

Вопрос о целесообразности введения института государственного корпоративного ликвидатора кредитных организаций и совмещении этих функций с функциями по гарантированию банковских вкладов в одной государственной организации обсуждается уже более 2 лет.

В ведомствах отсутствует однозначная позиция по поводу процедур банкротства, которые должны применяться к кредитным организациям: насколько целесообразно для банков применение таких процедур, как финансовое оздоровление, внешнее управление, наблюдение? Есть предложения оставить только конкурсное производство, поскольку существует институт временной администрации и досудебные процедуры восстановления платежеспособности. Существует и дру- гая точка зрения: особенности банкротства банков должны быть именно особенностями, а не являться альтернативным институтом. Ситуация «затягивания» вопроса сдерживает проведение реформы банковского сектора, снижает эффективность института банкротства в банковской сфере.

Банкротство финансовых организаций

В ближайшее время предстоит определить особенности банкротства таких организаций, как страховые организации, пенсионные фонды, инвестиционные фонды, управляющие компании, профессиональные участники рынка ценных бумаг. В этом вопросе особое внимание требуется уделить определению порядка и условий возврата привлеченных указанными организациями денежных средств физических и юридических лиц.

Отдельные проблемы законодательства

В ходе работы над проектами постановлений мы также столкнулись с проблемами определения порядка капитализации повременных платежей в случае банкротства, учета и анализа платежеспособности стратегических предприятий и организаций, определения официального издания, осуществляющего публикацию сведений в соответствии с законном о банкротстве. Сегодня работа над соответствующими документами практически завершена, и в ближайшее время они будут внесены на рассмотрение в Правительство Российской Федерации.