Изменение границ населенного пункта - правонарушение, допускаемое органами местной власти

В.В. Солдатенков профессор факультета экономики недвижимости Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

Изменения социально-экономических отношений в Российской Федерации способствуют развитию инвестиционных процессов в субъектах Российской Федерации, особенно в области строительства. Застройка свободных территорий приводит к необходимости освоения новых земель, часто находящихся за пределами населенных пунктов. Такое освоение возможно путем перевода земель из состава иных категорий земель в земли населенного пункта либо путем образования новых населенных пунктов. Общие положения перевода земель или земельных участков содержатся в статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) и Федеральном законе от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Согласно статье 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории. Согласно этому положению правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Как показывает практика, органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в целях освоения новых территорий применяют буквальное толкование части 2 пункта 1 статьи 8 ЗК РФ и статьи 8 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», которые предусматривают следующее: «перевод земель насе- ленных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов».

Руководствуясь этими положениями, органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления принимают решения об установлении или изменении границ, в результате чего площадь населенных пунктов увеличивается. Применительно к землям, включенным в состав земель населенных пунктов, применяются нормы земельного и гражданского законодательства без учета особенностей, установленных отраслевым законодательством к землям иных категорий, если бы эти земли и земельные участки, по мнению лиц, принявших решение об установлении или изменению границ, продолжали бы оставаться в составе земель иных категорий. Буквальное применение указанных норм без учета положений других статей Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и иных законодательных актов приводит к тому, что из состава земель сельскохозяйственного назначения, земель промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий, лесного, водного фондов, земель запаса решениями местных властей фактически изымаются наиболее ценные земли, земельные участки. Так, решениями местных властей, основанными только на этих положениях, земельные участки, на которых расположены войсковые части, лесные участки, участки государственных национальных парков, включаются в состав земель населенных пунктов.

Такие решения следует рассматривать как неправомерные, принятые с превышением или присвоением полномочий, нарушающие интересы Российской Федерации. Это утверждение основывается на следующем. Часть 4 пункта 2 статьи 8 ЗК РФ предусматривает, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. В главе 2 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» регламентируется перевод каждой категории земель в иную категорию. Так, статьей 11 этого закона установление или изменение границ населенных пунктов рассматривается как допустимость (возможность) осуществления перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель, за исключением земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны, или земельных участков в составе таких земель, в земли других категорий. При этом установление или изменение границ населенных пунктов является лишь поводом для постановки вопроса о переводе, а повод является лишь основанием для обращения с ходатайством в полномочный орган власти о принятии решения о переводе земель лесного фонда в другую категорию. Перевод земель лесного фонда в земли иных категорий возможен только по решению Правительства Российской Федерации. В статье 63 Лесного кодекса Российской Федерации указано следующее: «Пе- ревод земель лесного фонда в земли иных категорий осуществляется Правительством Российской Федерации».

Состав и порядок подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных категорий определяются Правительством Российской Федерации и регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий.

В соответствии с законодательными актами Российской Федерации земли и земельные участки в зависимости от федерального назначения земель, принадлежности земель Российской Федерации и нахождения на земельных участках федерального имущества и иных оснований являются федеральной собственностью. В соответствии с пунктом «г» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью. Так, например, согласно пункту 5 статьи 12 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. В соответствии с пунктом 4 статьи 5 этого закона на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, ограничиваются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

С федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды согласовываются вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон.

По решению Правительства Российской Федерации в соответствующих функциональных зонах допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений и объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

Дифференцированный режим особой охраны (функциональное зонирование) национальных парков устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности.

Согласно пункту 4 статьи 87 ЗК РФ земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, являются федеральной собственностью.

Таким образом, решение органов местной власти об установлении или изменении границ населенного пункта не может рассматриваться как достаточное условие для изменения категории земель без решения вопроса об изменении категории земель, в рассматриваемом случае – о переводе земель иной категории (категорий) в земли населенного пункта. При этом решение в форме постановления, как правило, должно принимать Правительство Российской Федерации в соответствии и порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации. Если же Правительством Российской Федерации постановление о переводе земель из одной категории в другую применительно к федеральным объектам не принято, то реализация решения об установлении или изменении границ может быть сопряжена с неправомерным предоставлением и освоением земель и земельных участков третьими лицами. В этом случае, кроме возможности юридического преследования лиц, издавших неправомерный акт, возможны последствия и для бюджетов муниципальных образований, субъектов Российской Федерации. Так, согласно пункту 2 статьи 61 ЗК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

Не только положение о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую вызывает вопросы и создает проблемы при применении. Пространное положение пункта 5 статьи 14 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»: « земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов – к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка» также вызывает вопрос относительно того, что если границы земельного участка определяются, то понятие «земля (земли)» не охватывается как объект земельных правоотношений с учетом возможности отделения на местности одних категорий земель от других, за исключением населенных пунктов. Так, согласно пункту 2 статьи 83 ЗК РФ границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Отсутствие четких критериев отделения границ земель

(неземельных участков) порождает известные проблемы по применению отраслевых нормативных актов. В этом случае возникает необходимость доказывания принадлежности к той или иной категории земель, а следовательно, и применения конкретных нормативных правовых актов. Так, земли (как категория) под линейными объектами должны быть отнесены к землям промышленности или иного специального назначения, и при этом земельные участки как объекты недвижимости могут (в зависимости от целесообразности с учетом их протяженности) быть сформированы в будущем. Часто же такие земли проходят по другой классификации.

К нарушениям законодательства можно отнести отмену органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации собственных решений об образовании охранных зон государственных природных заповедников, принятых в соответствии с ранее действовавшим законодательством. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принятие такого решения сводят лишь к техническому действию по пересмотру своих актов. Вместе с тем решение об изменении, отмене, корректировке ранее принятых решений об образовании охранных зон не охватывается ни старой редакцией п. 4 ст. 8 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ни, тем более, не входит в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. После отнесения полномочий об образовании охранных зон государственных природных заповедников к полномочиям Правительства Российской Федерации пересмотр ранее принятых решений возможен только с целью приведения собственных решений в соответствие с решениями Правительства

Российской Федерации. Такой пересмотр нельзя рассматривать как влекущий правомерное прекращение охранной зоны. Последующие решения о застройке или ином освоении земель в пределах охранной зоны могут повлечь за собой дополнительную квалификацию деяния лица, принявшего (готовившего) решение.

Практика показывает нарушения законодательства (особенно в 1990-е годы) в связи с неправомерным изменением границ населенных пунктов при игнорировании требований Указа Президиума ВС РСФСР от 17 августа 1982 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР», федерального закона от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах» и других нормативных правовых актов.

Изменение границ населенных пунктов без соблюдения требований отраслевого законодательства сопряжено с причинением вреда природным ресурсам и природным объектам. Вместе с тем снос построенных объектов на землях, вошедших на основании неправомерных решений в состав земель населенных пунктов не всегда экономически целесообразен и просто невозможен. Таким образом, необходимо выработать действенные профилактические меры по предотвращению нарушений исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, как об этом говорится в Преамбуле Конституции Российской Федерации.

Необходимо также образование единого контрольного государственного органа Российской Федерации взамен слабых, разрозненных, малочисленных, малобюджетных ведомств и возврат полномочий по контролю на уровень Российской Федерации.