Изменение существенных условий государственного контракта: проблемы правоприменения при осуществлении функции внутреннего государственного финансового контроля

Введение .

Контрактная система закупок для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации продолжает оставаться объектом пристального внимания как законодателя, так и правоприменителя. Это свидетельствует не столько

об ухудшении дисциплины заказчиков, сколько о существующих системных противоречиях между нормативными требованиями и реальной хозяйственной практикой.

Методика. Теоретическую и методическую базу данной работы сформировали научные иссле- дования отечественных ученых в области учета и анализа, а также экспертов, специализирующихся на отдельных аспектах внутреннего государственного финансового контроля.

Помимо перечисленного, автором были проанализированы справочные и информационные источники, отчетно-аналитическая документация, инструктивные и методические рекомендации, а также организационно-распорядительные материалы, подготовленные как российскими, так и зарубежными контрольно-счетными органами, и их международными ассоциациями. Источником информации послужили профильные периодические издания, материалы научных форумов и конференций. Также исследование основывается на анализе массива нормативноправовых актов российского и международного законодательства, регламентирующих отношения в сфере государственного финансового контроля.

Результаты .

Для государственных контрактов, предметом которых является выполнение работ по строи- тельству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия (далее по тексту также государственный контракт, контракт), установлены отдельные правила, которые по периодам введения можно разделить на два этапа.

Первым этапом, в 2021 году, в связи с существенным ростом цен на строительные ресурсы, было издано постановление Правительства Российской Федерации от 09.08.2021 № 1315 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 1315), которое определило комплекс критериев, позволяющих изменять существенные положения контракта, включая корректировку (рост) его стоимости, а также список федеральных заказчиков, попадающих под действие этого документа.

Комплекс указанных критериев, при которых допускается изменение существенных условий контракта, может быть представлен в виде схемы (рис. 1).

Рисунок 1.

Источник : Составлено автором.

Внутренний государственный финансовый контроль, осуществляемый подразделениями внутреннего аудита федеральных органов исполнительной власти, выполняет критически важную функцию превентивного выявления нарушений.

Согласно исследованию М.А. Петровой, эффективность внутреннего контроля напрямую зависит от наличия четких критериев оценки правомерности действий заказчиков при изменении контрактов [3].

Между тем, методологическая база для такой оценки остается недостаточно разработанной.

Особенную сложность представляет квалификация изменений, формально не противоречащих букве закона, но искажающих результаты конкурентных процедур. Например, изменение технических характеристик поставляемого товара в пределах допустимых отклонений может фактически означать замену предмета контракта. Контрольные органы вынуждены балансировать между формальным соблюдением процедур и экономической сущностью сделки.

Нормативная неопределенность усугубляется тем, что понятие «существенные условия» в контрактной системе не совпадает с гражданско-правовым пониманием этого термина.

В практике работы контрольно-ревизионных подразделений возникает парадоксальная ситу- ация: одни и те же действия заказчиков в различных федеральных органах исполнительной власти оцениваются диаметрально противоположно. Причина кроется в отсутствии единой методологии контроля и интерпретации норм законодательства о контрактной системе.

Мониторинг правомерности корректировки существенных условий государственных контрактов показал, что рассмотренные механизмы изменения существенных условий контрактов оказали положительный эффект для строительного бизнеса, в частности, и в целом для строительной отрасли, позволили продолжить обеспечение достижения национальных целей развития Российской Федерации, реализацию инфраструктурных проектов, предотвратить возникновение новых объектов незавершенного строительства.

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 432 ГК РФ, существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение1.

Принимая во внимание требования к содержанию заявок на участие в закупках, положения части 1 статьи 34 Закона № 44-ФЗ о заключении контракта на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки и заявкой участника закупки, а также невозможность изменения существенных условий заключенного контракта (за исключением исчерпывающего перечня случаев), в заключаемый контракт включается информация о конкретном товаре, предлагаемом участником закупки, в том числе информация о товарном знаке.

Следовательно, исполнение контракта должно происходить на условиях, установленных контрактом в соответствии с извещением об осуществлении закупки, а также заявкой участника закупки, с которым заключается контракт.

Нормами статьи 95 Закона о контрактной системе регламентированы порядок и случаи изменения существенных условий контракта.

Так, в случае, если заказчику необходимо изменить существенные условия контракта, в том числе изменить товарный знак поставляемого товара, то в соответствии с положениями части 7 статьи 95 Закона № 44-ФЗ по согласованию заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) допускается поставка товара, выполнение работы или оказание услуги, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которых являются улучшенными по сравнению с качеством и соответствующими техническими и функциональными характеристиками, указанными в контракте.

Стоит также подчеркнуть, что вопрос наличия или отсутствия нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок рассматривается в каждом конкретном случае при проведении контрольного мероприятия, исходя из положений извещения об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае если Законом № 44-ФЗ предусмотрена документация о закупке), с учетом фактических обстоятельств осуществления закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, публичных интересов и других факторов, в том числе специфики конкретной закупки и заявок участников закупки.

Обсуждение .

Контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе осуществляют различные органы, в том числе ФАС и Казначейство. Должностные лица ФАС уполномочены возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях по фактам неправомерного изменения существенных условий контрактов (части 3 и 4 статьи 7.30.2 КоАП РФ)1. Казначейство, осуществляя контрольные мероприятия, также нередко выявляет признаки административных правонарушений, материалы по которым направляются в ФАС.

Перед тем как заключить государственный контракт, проводится процедура выбора поставщика (подрядчика, исполнителя).

Несоблюдение этих норм влечет для заказчика риск привлечения к административной ответственности.

Целью столь детальной и строгой регламентации законодателем указанной процедуры является заключение в результате ее проведения государственного контракта в соответствии с критериями, соблюдение которых наилучшим образом позволит добиться поставленных задач для обеспечения потребностей государственного и муниципального уровня.

Согласно части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе, законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок основывается, в том числе на положениях ГК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 421 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами, что соотносится с пунктом 4 статьи 421 ГК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона о контрактной системе, контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением, документацией о закупке, заявкой участника закупки, с которым заключается контракт.

Согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 432 ГК РФ, условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение являются существенными.

Таким образом, все условия, включенные сторонами в контракт, заключенный по результатам осуществления закупки, являются его ключевыми параметрами.

Фиксация условий государственных контрактов, в соответствии с текстами извещения и тендерной документации, а также их исполнение должно соблюдаться на тех основаниях, которые были определены по итогам процедуры выбора поставщика в рамках этого Закона; они пресле- дуют цели поддержания равноправия участников закупочных процессов, формирования среды для честной конкуренции и, как следствие, для рационального расходования бюджетных и внебюджетных средств.

Данные меры также нацелены на противодействие коррупционным проявлениям и иным злоупотреблениям в закупочной сфере, чтобы не допускать ситуаций, когда закон формально соблюдается, но конкуренция искусственно сужается, а победителю впоследствии создаются преимущественные условия для исполнения договора.

Внесение изменений в условия заключенного государственного контракта допускается только в исключительных случаях, регламентированных статьей Законом о контрактной системе.

Должностные лица ФАС России уполномочены возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях по фактам неправомерного изменения существенных условий контрактов (части 3 и 4 статьи 7.30.2 КоАП РФ).

В настоящее время выработаны механизмы инициативного выявления таких правонарушений с использованием функционала единой информационной системы в сфере закупок.

Согласно статистическим данным, количество возбужденных и рассмотренных ФАС дел об административных правонарушениях, связанных с изменением существенных условий контрактов, увеличивается. Так, за 2025 год их число составило 644, что на 19 % больше, чем в 2024 году. Следовательно, можно сделать вывод об активизации работы в данном направлении (табл. 1).

Таблица 1

год	рассмотре но дел	штрафы (кол-во)	штрафы (сумма) тыс. руб	предупреждения	прекращено
2024	540	138	3 889,6	311	91
2025	644	188	4 661,1	399	57

Источник : Составлено автором.

Анализ судебной практики арбитражных судов за 2024–2025 годы демонстрирует неоднородность подходов к оценке правомерности изменения условий государственных контрактов [4]. Суды формируют правовые позиции, которые нередко вступают в противоречие с позициями контрольных органов.

Рассмотрим типичную ситуацию. Заказчик изменяет сроки поставки товара по соглашению с поставщиком в связи с объективными обстоятельствами – задержкой финансирования из бюджета. Формально это действие соответствует пункту 1 части 1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ, который допускает изменение контракта при уменьшении ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств. Однако подразделение внутреннего контроля может квалифицировать такое изменение как нарушение, если изначально контракт заключался при отсутствии полного финансового обеспечения.

Например, резкое изменение курса валют может сделать исполнение контракта на поставку импортного оборудования экономически нецелесообразным для поставщика, что создает риски срыва поставки.

На практике возникают ситуации, когда, несмотря на выявление Казначейством нарушений, ФАС принимает решения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях.

Это может быть связано с различными факторами:

• 1.    Отсутствием состава или события административного правонарушения: органы ФАС при-

• ходят к выводу о том, что фактические действия не образуют состава правонарушения.

• 2.    Малозначительностью правонарушения: в ряде случаев правонарушение может быть признано малозначительным, что влечет прекращение производства по делу.

• 3.    Истечением срока давности привлечения к административной ответственности: одним из наиболее существенных препятствий является ограниченный срок давности, в течение которого заинтересованное лицо может быть привлечено к административной ответственности.

Возьмем практическую ситуацию. Государственное учреждение заключило контракт, где изначально датой завершения работ значилось 31 декабря 2021 года. Позже, путем подписания дополнительных соглашений, период выполнения обязательств был смещен на 31 декабря 2025 года, а общий срок действия документа – на 30 декабря 2027 года. С точки зрения Казначейства, это является нарушением, так как в рамках Закона № 44-ФЗ продление срока действия контракта подобным методом не допуска-ется1. Тем не менее, ФАС может принять решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Заключение .

Указанные противоречия в толковании норм, а также ограниченный срок давности привлечения к административной ответственности, приводят к тому, что виновные лица не привлекаются к ответственности. Как следствие, происходит подрыв эффективности системы контроля и снижается уровень правовой дисциплины в сфере закупок.

В связи с этим, автор предлагает рассмотреть вопрос об увеличении срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок до двух лет. Данная мера, наряду с дальнейшим совершенствованием механизмов инициативного выявления нарушений и более тесным взаимодействием ФАС и Казначейства, позволит повысить эффективность административного производства и минимизировать бюджетные риски.

Дальнейшее развитие правоприменительной практики в данной сфере будет способствовать укреплению прозрачности и эффективности контрактной системы.

Параллельно необходимо совершенствование судебной практики по вопросам оспаривания дополнительных соглашений. В настоящее время как поставщики, так и контрольные органы сталкиваются с неоднозначностью трактовок арбитражных судов относительно последствий признания таких соглашений недействительными. Ясность в вопросе о том, влечет ли это автоматическое возвращение к исходным условиям контракта или приводит к иным гражданско-правовым последствиям, крайне важна для защиты интересов бюджета и добросовестных участников закупок.

Основная масса выявляемых нарушений в части неправомерного изменения существенных условий государственных контрактов связана со сферой строительства. Наиболее часто в контрактах корректируются такие положения, как стоимость, порядок авансирования и сроки выполнения обязательств. Вместе с тем в последний период стала заметна тенденция, когда действующие антикризисные нормы законодательства стали использоваться достаточно часто. Они позволяют вносить изменения в договоры при возникновении форс-мажорных обстоятельств, делающих исполнение невозможным, и злоупотребляют таким правом.

Формирование единообразной правоприменительной практики требует комплексного подхода, сочетающего совершенствование нормативной базы, методологическое обеспечение контрольной деятельности и развитие профессиональных компетенций специалистов контрольных органов.

Первоочередной мерой должна стать разработка методических рекомендаций по оценке правомерности изменения условий государственных

контрактов для подразделений внутреннего государственного финансового контроля [6]. Такие рекомендации должны содержать типовые ситуации, алгоритмы принятия решений и критерии оценки существенности изменений.

Необходимо внедрение риск-ориентированного подхода к контролю за изменением контрактов. Это означает концентрацию усилий контролеров на тех изменениях, которые создают наибольшие риски нарушения принципов контрактной системы:

– изменения, искажающие результаты конкурентных процедур;

– изменения, приводящие к необоснованному увеличению цены контракта;

– изменения, создающие преимущества для определенных поставщиков;

– изменения, нарушающие права участников закупки.

Критерии существенности изменений должны быть формализованы и доведены до заказчиков. Согласно предложениям Смирнова В.П., целесообразно установить количественные пороги, при превышении которых изменение автоматически считается существенным и требует обязательного согласования с контрольными органами [7].

Перспективным направлением является создание цифровых инструментов для автоматизированного контроля изменений контрактов. Единая информационная система в сфере закупок уже сейчас позволяет отслеживать факты внесения изменений, однако система не анализирует их правомерность. Внедрение алгоритмов машинного обучения может обеспечить предварительную оценку рисков нарушений при изменении контрактов и автоматическую генерацию предупреждений для заказчиков и контролеров.

Важнейшим элементом системы контроля должна стать превентивная функция. Вместо репрессивного подхода, ориентированного на выявление и наказание за уже совершенные нарушения, необходимо развивать консультационную поддержку заказчиков. Подразделения внутреннего контроля должны иметь возможность давать предварительные заключения о правомерности планируемых изменений контракта.

Следует признать, что действующее законодательство содержит объективные ограничения, препятствующие гибкому реагированию на изменяющиеся обстоятельства исполнения контрактов. Требуется поэтапная либерализация норм о внесении изменений в контракты при одновременном усилении контроля за экономической обоснованностью таких изменений.

Целесообразно расширить перечень оснований для изменения контрактов, дополнив его следующими случаями:

– существенное изменение рыночных условий, делающее исполнение контракта на первоначальных условиях экономически нецелесообразным для обеих сторон;

– появление новых технологий или товаров, позволяющих достичь целей закупки более эффективным способом;

– изменение обязательных требований к объекту закупки в период исполнения контракта.

Одновременно, необходимо установить обязательное требование об экономическом обосновании любых изменений, увеличивающих цену контракта или существенно изменяющих его условия. Такое обоснование должно проходить обязательную экспертизу в подразделении внутреннего контроля до внесения изменений [3].

Эффективность контроля также зависит от квалификации специалистов. Современный контролер в сфере закупок должен обладать не только юридическими знаниями, но и компетенциями в области экономики, финансов, отраслевой специфики. Необходима систематическая программа повышения квалификации сотрудников контрольных подразделений с акцентом на практические кейсы и судебную практику.

Существенным подспорьем может стать формирование банка типовых решений и прецедентов. Обобщение практики контрольной деятельности, судебных решений и разъяснений уполномоченных органов в единой информационной системе позволит обеспечить единообразие подходов к оценке правомерности изменений контрактов. Такая система должна быть доступна как контролерам, так и заказчикам.

Перед службой стоит задача по усилению контрольных мероприятий, направленных на соблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок в указанной части. В текущем и последующие годы запланировано увеличение количества дел об административных правонарушениях по фактам изменения условий контрактов, выявленных инициативно уполномоченными должностными лицами.

В итоге, устойчивость запрета на изменение существенных условий зависит от системного сочетания трех элементов:

– неотвратимости ответственности, обеспеченной эффективным взаимодействием ФАС и Казначейства;

– технологичности контроля, основанного на глубокой аналитике данных;

– правовой определенности, достигаемой через единообразие судебных решений и, при необходимости, законодательные корректировки.

Только такой комплексный подход позволит превратить императивную норму закона в реально работающий механизм, обеспечивающий честную конкуренцию, предсказуемость для бизнеса и экономное расходование публичных финансов.