Изучение опыта формирования и развития органов местного самоуправления бурят в ХIX - начале XX в.

Значимость и необходимость изучения практики прошлых столетий и сохранения знаний о формировании, жизнедеятельности, развитии и реформировании устройства органов местного самоуправления бурятского народа в XIX — начале XX в. не должны вызывать сомнений. Эти знания помогают понять, каким образом складывалась региональная политика в нашем государстве в рассматриваемый период, как развивались отношения «центр — регион», особенности административно-территориального деления, их влияние на социально-экономическое положение населения, выявить положительные и отрицательные стороны проводимых реформ. Анализ и генерализация опыта местного самоуправления прошлых столетий необходимы в настоящее время для эффективной реализации реформы местного самоуправления в нашем государстве.

Методика исследования

В исследовании использовались следующие методы: логический анализ, историко-генетический, историко-системный, проблемно-хронологический, исторической периодизации. Исследование построено на принципах объективности, системности и историзма.

Результаты исследования

В рассматриваемый в данном исследовании период царская администрация основной своей политической целью по формированию органов инородческого местного самоуправления ставила прежде всего вливание земель инородцев в состав Российской империи. По мере того как этот процесс развивался и происходил прирост территории государства, острожные администрации изживали свое назначение и на замену им потребовались другие, качественно новые принципы подхода к инкорпорированию новых земель. Вследствие этого политико-правовые и экономико-управленческие методы стали превалирующими на пути к полному подчинению сибирских инородцев законодательству Российской империи. В процессе реформирования потребовалось учесть влияние таких детерминант, как геополитика территорий, природные условия, имущественно-социальное расслоение населения, влияние этноспецифических, культурно-религиозных и других факторов.

Первоначально установление имперской власти относительно сибирских коренных народов заключалось в обложении их данью, поступавшей в государственную казну. Постепенно с вовлечением сибирских инородцев в единый комплекс внутригосударственных, экономических, хозяйственных и прочих взаимосвязей по отношению к ним стали применяться и другие разновидности податных обязанностей [1, с. 124].

В середине ХVIII в. у бурят функционировали «мирcкие cборные избы». Это были первые органы бурятcкого самоуправления.

Устройство местного самоуправления было построено согласно сословной лестнице, и доступ к занятию высших управленческих должностей имел ярко выраженный аристократический характер. Властные полномочия передавались зачастую от отца к сыну или к брату и были сконцентрированы в руках у небольшой группы влиятельных нойонских династий, соперничавших одна с другой [2, с. 178]. Согласно данным Главного управления Восточной Сибири, у бурятcкого народа были родовые конторы, которые возглавляли главы родов. Степные конторы раскладывали, собирали и передавали подати в казну, распределяли повинности, были ответственны также за исполнение указаний начальства губернии и уезда.

Правительство Российской империи активно приступило к законотворческой деятельности в области управления аборигенным населением Сибири в 1823–1824 гг. Этот период ознаменовался первыми попытками царской администрации к унификации устройства управления инородцами и началом формирования новых органов местного самоуправления у бурят — степных дум, инородных управ и родовых управлений, что было отражено в указе Иркутского губернского правления «О новом образе устройства инородческого управления», вышедшем в июле 1824 г.

С 1823 по 1825 г. было учреждено 11 степных дум: Балаганская, Идинская, Кудинская, Верхоленская, Аларская, Ольхонская, Тункинская, Кударинская, Баргузинская, Селенгин-ская, Хоринская. Из Хоринской степной думы в 1839 г. выделилась Агинская степная дума, 12-я по счету из функционировавших в то время у бурят. Регламентация формирования и деятельности степных дум осуществлялась в соответствии с разработанным в 1822 г. М. Сперанским Уставом «Об управлении инородцев». Устав провозглашал разделение инородцев на «оседлых», «кочевых» и «бродячих». Бурятский народ был отнесен к так называемым «кочевым инородцам». В 1851 г. была образована Забайкальская область. В нее вошли пять степных дум: Баргузинская, Кударинская, Хоринская, Агинская и Селенгинская. Оставшиеся семь степных дум продолжали находиться в составе Иркутской губернии [3, с. 169].

Устройство, отраженное в Уставе, не везде было принято в полном соответствии с его изначальным проектом. В некоторых бурятских ведомствах была установлена полная трехступенчатая система управления, а по большей части сформировалась неполная двухступенчатая система.

Рассмотрим, какие уровни включало трехступенчатое управление.

Низовым уровнем было родовое управление. Оно создавалось для отдельных бурятских улусов и кочевых инородческих поселений, численностью более 15 семей. В ХIX в. буряты кочевали родами, то есть группами семейств общего происхождения. Управление возглавлялось родовым старостой, которому помогали один или два помощника. Староста рода назывался шуленгой. Родовое управление находилось в подчинении у инородной управы.

Инородная управа представляла собой средний уровень, включавший некое число кочевых поселений и улусов либо какое-то количество родовых управлений. Но этот уровень по-настоящему функционировал только в Хоринской степной думе. Только там максимально были соблюдены требования Устава 1822 г. Данное ведомство являлось самым многочисленным у бурят. Возглавлял управу голова, в подчинении у которого были выборные (обычно два человека) и письмоводитель (иногда у него имелся также помощник).

На третьем самом верхнем уровне иерархии бурятского самоуправления стояла степная дума. В пределах степных дум формировались общины, объединенные общей этно-территориальной и культурно-исторической идентичностью, общностью происхождения. Степная дума обычно объединяла большое количество родов. Она зачастую включала в себя некоторое количество инородных управ либо же имела в своем составе несколько родовых управлений. Возглавлял степную думу обычно тайша. Это звание, впервые появившееся у бурят в начале XVIII в., было актуальным до начала XX в. Тайши по Уставу 1822 г. утверждались генерал-губернатором, ему подчинялись родовые головы и помощники. Степная дума находилась под юрисдикцией окружного управления [4, с. 16].

В преобладающей части ведомств у бурят была образовано двухступенчатое устройство местного самоуправления. Это была упрощенная модель, в которой на высшем уровне иерархии располагались степные думы, а на нижнем — родовые управления.

Инородные управы оказались в тени степные дум, довольствуясь второстепенной ролью. Таким образом, здесь к концу XIX в. функционировали две управленческие системы. Первая система: родовое управление — степная дума. Вторая система: родовое управление — инородная управа.

Двухуровневое устройство самоуправления «родовое управление — инородная управа» было сформировано у закаменских, селенгинских, качугских, китойских и кудин-ских бурят. Вполне вероятно, что вынужденная экономия финансов на содержание органов самоуправления послужила причиной утверждения двухступенчатой системы «степная дума — родовое управление» у западных бурят и бурят Селенгинского, Баргузинского, Ку-даринского ведомств, так как еще одна, третья по счету ступень управленческих органов привела бы к росту совокупных затрат на увеличение повинностей, выросший административный аппарат, привилегии его чинам.

Главенствующим принципом Устава 1822 г. являлся принцип согласованности и непротиворечивости учрежденных государством и существовавших традиционно судебных и административно-управленческих институтов, приводя вторые к следованию интересам империи. Традиционная система управления у бурят на законодательном уровне, согласно Уставу, получила равные права с государственной системой крестьянского управления. Бурятское родовое управление получило полномочия, схожие с полномочиями сельского управления. Инородная управа выполняла функции близкие функциям волостного управления, а степная дума как бы приравнивалась к окружному управлению [5, с. 32].

Наравне с существовавшим ранее у бурят наследуемым способом занятия постов в административно-управленческом аппарате Уставом вводилось также утверждение должностей путем выборов. Законом не регламентировались сроки службы чинов.

По поручению царской администрации степные думы занимались внедрением и расширением земледельческого образа жизни и хлебопашества, народной промышленности; выполняли фискальные и финансовые функции, функции административного контроля; ведали повинностями. На степные думы возлагались задачи умножения общественного имущества, ведения сельскохозяйственного, статистического и финансового учета, разбор судебных дел. Таким образом, согласно Уставу, в их ведении находились финансово-экономические, административно-хозяйственные, общественные и культурно-просветительские дела.

Двухступенчатая система органов местного самоуправления в тех бурятских ведомствах, где не были учреждены инородные управы как средний уровень управления, привела к нежелательным последствиям, а именно самоуправству тайшей, влиятельность которых стала слишком большой. В результате усилилась борьба нойонских династий за власть.

В 1890-х гг. власти Российской империи реформировали систему управления инородцами в Иркутской губернии, упразднив степные думы и должность тайши. Основной задачей такого реформирования было искоренение независимости и влияния тайшей. В планах имперских властей было создание такого административного устройства, которое удовлетворяло бы новым политическим целям Российского государства. Поэтому вместо степных дум были образованы инородные управы с вверенными в управление им родовыми управлениями. Всего в Иркутской губернии были сформированы 24 инородные управы. Царская администрация в процессе этих реформ старалась заручиться поддержкой растущего буржуазного класса бурятского общества — кулачества.

Инородные управы Иркутской губернии действовали вплоть до 1912–1917 гг. и впоследствии тоже были ликвидированы.

Имперская политика в Сибири ставила первоочередными целями перевод бурятского населения к оседлому укладу жизни, распространение хлебопашества, христианизацию. Земельно-административные реформы 1900–1901 гг. привели к ухудшению условий существования широких слоев коренного населения. Реформирование реализовывалось по ходу выполнения землеустроительных работ. В тех ведомствах, в которых завершался отвод земельных и (или) лесных наделов, ликвидировались инородные управы, вместо них сразу утверждалось волостное управление. Новые законы в землеустроительной сфере, политика переселения крестьян в Сибирь нанесли удар по кочевым инородцам, у которых в пользу переселенцев из западной части страны изымались огромные пастбищные территории без всякого учета особенностей традиционного скотоводческого уклада, для которого необходимы были большие пространства земли.

Осуществление аграрного реформирования привело к переделу административного устройства не только сибирского крестьянства, но также и инородческого населения. Вместо инородных управ вводились волости — русские территориальные единицы. Волости вверялись в управление крестьянским начальникам, повсеместно в Сибири устанавливались русское делопроизводство и судебная система. Таким образом, было ликвидировано бурятское самоуправление, которое успешно функционировало столетиями.

Выводы

Сформированное в соответствии с Уставом 1822 г. устройство местного самоуправления на базе уже действовавшего у бурят традиционного самоуправления благополучно существовало в течение 90 с лишним лет. Изучив различные источники, а также документы архивов, авторы пришли к выводу, что образование степных дум, инородных управ и родовых управлений привело к последовательным и прогрессивным изменениям в деятельности бурятского местного самоуправления, организованного по образцу уже действовавшего традиционного самоуправления с соблюдением общепринятых правовых норм при полном подчинении законам Российской империи. Закрепление на законодательном уровне традиционного устройства бурятского самоуправления, под надзором имперской администрации, содействовало демократизации местного самоуправления и уменьшению власти сословной элиты. В итоге система органов местного самоуправления показала довольно высокую эффективность, когда инородческие ведомства самостоятельно у себя на местах, при неукоснительном соблюдении общероссийских законов решали все административные, социальные, хозяйственно-бытовые, судебные (исключая уголовные) вопросы, занимались развитием просвещения, торговли, медицины и благотворительности.

В начале XX в. инородные управы были преобразованы в волостные управления, что фактически привело к ликвидации родового управления у бурят и к усилению административно-политической власти над инородцами. Волостная реформа привела к ухудшению положения и утрате традиционного уклада хозяйствования бурят.