Эффективность административных наказаний: критерии, показатели и методология оценки (теоретико-прикладной анализ)

подготовкой нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

За более чем двадцатилетний период действия КоАП РФ в систему наказаний неоднократно вносились изменения: вводились новые виды (обязательные работы, административный запрет на посещение спортивных соревнований), исключались не применявшиеся (возмездное изъятие). Однако введение каждой новеллы осуществлялось без предварительной оценки ее потенциальной эффективности, без прогнозирования издержек правоприменения и без четких критериев, позволяющих впоследствии оценить достигнутые результаты. Отсутствие в законодательном процессе требований к обоснованию эффективности вводимых мер приводит к тому, что некоторые виды наказаний оказываются неработающими или малоэффективными, а их наличие в законе лишь создает иллюзию полноты правового регулирования.

В правоприменительном аспекте актуальность определяется тем, что должностные лица, уполномоченные назначать административные наказания, руководствуются субъективными представлениями о том, какое наказание будет наиболее действенным в конкретном случае. Отсутствие объективных критериев эффективности не позволяет оценить, насколько правоприменительные решения соответствуют целям, поставленным законодателем, и какие факторы влияют на достижение этих целей. При этом данные судебной статистики (количество рассмотренных дел, сумма наложенных штрафов, доля назначенных наказаний) дают лишь формальное представление о деятельности правоприменительных органов, но не отвечают на вопрос о том, достигают ли наказания своих целей. В теоретическом аспекте актуальность обусловлена недостаточной разработанностью в науке административного права методологии оценки эффективности административных наказаний, поскольку в связи с тенденцией гуманизации административной ответственности и расширением практики применения альтернативных (не связанных с изоляцией от общества) видов наказаний особое значение приобретает вопрос о том, насколько такие наказания способны обеспечить достижение целей общей и частной превенции, не уступая по своей эффективности более строгим мерам.

Исследование эффективности административных наказаний относится к числу традиционных направлений отечественной административно-правовой науки, разрабатываемых на протяжении нескольких десятилетий как в теоретическом, так и в прикладном аспектах. Значительный вклад в разработку данной проблематики внесли Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, Л.В. Коваль, Л.Л. Попов, чьи научные труды составили концептуальную базу для последующих изысканий в области оценки результативности мер административного принуждения.

В науке административного права сформировались два взаимодополняющих подхода к пониманию эффективности административных наказаний: одни исследователи (И.И. Веремеенко, А.С. Пашков, Л.С. Явич) акцентируют внимание на достижении поставленной законодателем цели и соотношении результата с затратами, рассматривая эффективность как меру реализации социальной ценности права [1; 4]. Другие ученые (Н.Н. Цуканов, О.С. Рогачева) делают акцент на множественности факторов, определяющих эффективность, подчеркивая, что качество закона само по себе не гарантирует результата, а успешность правового воздействия зависит от правоприменительной деятельности, правовой культуры, правосознания и организационно-технических возможностей [5; 7].

Разделяя во многом взгляды указанных исследователей, отметим, что эффективность административных наказаний может быть определена как степень достижения целей, установленных ст. 3.1 КоАП РФ (предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами), при минимальных издержках правоприменения и соблюдении принципов справедливости и соразмерности.

Важным методологическим положением является разграничение понятий «критерий» и «показатель» эффективности. Критерий эффективности является качественной характеристикой, отражающей определенную сторону, аспект эффективности, на основании которой производится оценка. Показатель эффективности – количественная (или качественно-количественная) характеристика, позволяющая измерить степень достижения критерия.

Для выделения критериев эффективности административных наказаний нами предложено четыре группы оснований.

Первое основание связано с целями, которые законодатель прямо закрепил в ст. 3.1 КоАП РФ. Поскольку административное наказание преследует цель предупреждения совершения новых правонарушений (как самим правонарушителем, так и иными лицами), постольку одним из ключевых критериев выступает превентивная эффективность, позволяющая оценить, в какой степени наказание достигает этой цели. В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание преследует две превентивные цели: частную превенцию (предупреждение совершения новых правонарушений самим правонарушителем) и общую превенцию (предупреждение совершения новых правонарушений иными лицами).

Показателями частной превенции являются: уровень рецидива (доля лиц, вновь совершивших административное правонарушение после применения к ним наказания, в общем количестве лиц, подвергнутых наказанию); динамика правонарушений, совершенных лицами, ранее подвергавшимися наказанию (изменение количества правонарушений, совершенных данной категорией лиц, в сравнении с предыдущими периодами); средний срок до совершения повторного правонарушения (чем больше временной интервал между применением наказания и совершением нового правонарушения, тем выше превентивный эффект). Например, Мардиева Э.Р. и Яхина Р.Р. отмечают, что констатация низкой результативности норм, обеспечивающих общественный порядок в ходе официальных спортивных мероприятий, послужила основанием для разработки МВД России проекта федерального закона о внесении изменений в ст. 20.25 и 20.31 КоАП РФ. Размещенный для общественного обсуждения законопроект, как свидетельствует его пояснительная записка, призван восполнить недостаточность превентивного потенциала действующих санкций [3, c. 34].

К показателям общей превенции можно отнести: динамику правонарушений соответствующего вида (снижение количества выявленных правонарушений после введения нового наказания или после ужесточения существующего может свидетельствовать о наличии общего превентивного эффекта); структуру правонарушений (изменение соотношения различных видов правонарушений может отражать смещение акцентов в правоприменительной практике и превентивном воздействии); данные социологических опросов (уровень информированности населения о существующих наказаниях и оценка готовности воздержаться от совершения правонарушения под страхом применения наказания).

Второе основание обусловлено практической природой наказания как меры государственного принуждения, подлежащей реальному исполнению. Наказание, которое не может быть приведено в исполнение в силу организационных, материально-технических или правовых причин, утрачивает свою сущность и не достигает целей, поставленных законодателем. Это обстоятельство выводит на первый план критерий реализуемости (исполнимости) наказания. Проблема реализуемости административных наказаний приобретает особую остроту в связи с тем, что законодатель, вводя новые виды наказаний (например, обязательные работы), не всегда предварительно создает необходимую инфраструктуру для их исполнения. В результате формально существующее в законе наказание оказывается неработающим, а его применение – затруднительным или вовсе невозможным.

Приведем показатели реализуемости наказания: доля исполненных наказаний (отношение количества наказаний, реально исполненных (отбытых), к общему количеству назначенных); сроки исполнения (средняя продолжительность периода с момента вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу до момента фактического исполнения наказания, поскольку разрыв во времени между совершением правонарушения и реальным наступлением неблагоприятных последствий ослабляет карательное и воспитательное воздействие); доля наказаний, по которым производство прекращено в связи с истечением сроков давности исполнения; наличие инфраструктуры для исполнения (отражает обеспеченность соответствующими учреждениями, техническими средствами, кадровым составом, необходимыми для исполнения конкретного вида наказания); доля наказаний, замененных иными видами в связи с невозможностью исполнения (высокий процент такой замены может свидетельствовать о том, что первоначально назначенное наказание было нереализуемым).

Третье основание связано с необходимостью учета ресурсных ограничений, в условиях которых функционирует система административной юрисдикции. Применение любого наказания сопряжено с определенными затратами – временными, материальными, кадровыми. Экономическая эффективность позволяет оценить, насколько оправданы эти затраты с точки зрения достигнутого результата.

Экономическая эффективность, безусловно, отражает соотношение затрат на применение наказания с достигнутым результатом [6, c. 263]. В условиях ограниченности бюджетных средств и необходимости оптимизации государственного управления данный критерий приобретает особое значение.

Показатели экономической эффективности: затраты на производство по делу, затраты на исполнение наказания, сумма взысканных штрафов, соотношение затрат на применение наказания и суммы взысканных штрафов.

Четвертое основание вытекает из социальной природы правового регулирования. Эффективность наказания не может оцениваться исключительно по формальным показателям, без учета его восприятия обществом. Наказание, не признаваемое справедливым и соразмерным, подрывает авторитет государственной власти и не способствует формированию уважения к праву. Социально-правовая эффективность призвана отразить эту сторону воздействия наказания.

Социально-правовая эффективность отражает восприятие наказания обществом как справедливого и соразмерного, а также степень доверия к институту административной ответственности. Согласимся с Гусевым В.А. и Дерюгой А.Н. в том, что «…склонность к дальнейшему совершению административных правонарушений нередко формируется в результате чрезмерно мягких административных наказаний или невозможности их применить. В частности, привлечение к административной ответственности граждан, имеющих высокий уровень дохода, и применение к ним небольших по размеру административных штрафов формирует у них пренебрежительное отношение к закону» [2, c. 21]. Наказание, которое не признается обществом справедливым, может не достигать целей общей превенции, а в долгосрочной перспективе – подрывать авторитет государственной власти.

Показатели социально-правовой эффективности: данные социологических опросов, демонстрирующие уровень доверия граждан к системе административной ответственности, оценка справедливости отдельных видов наказаний, готовность подчиняться правовым предписаниям; количество обжалований постановлений о назначении наказания; доля постановлений, отмененных вышестоящими судами; общественный резонанс по отдельным делам в тех случаях, когда широкая общественная дискуссия о конкретных случаях назначения наказаний может свидетельствовать о нарушении принципа соразмерности.

Считаем, что предложенные критерии и показатели не являются изолированными и между ними существуют сложные системообразующие взаимосвязи. Например, высокая превентивная эффективность может достигаться ценой высоких экономических затрат (административный арест требует значительных расходов на содержание спецприемников), однако высокая экономическая эффективность (значительные поступления от штрафов) может сочетаться с низкой превентивной эффективностью (если штрафы не оказывают сдерживающего воздействия). Низкая реализуемость (исполнимость) наказания сводит на нет превентивный потенциал наказания, при этом низкая социально-правовая эффективность может подрывать общую превенцию независимо от формальной строгости наказания.

Таким образом, система критериев эффективности административных наказаний представляет собой единство четырех взаимосвязанных элементов: превентивной эффективности, отражающей способность наказания предотвращать правонарушения; реализуемости, характеризующей практическую осуществимость назначенной меры; экономической эффективности, показывающей соотношение затрат и результатов; социально-правовой эффективности, выражающей восприятие наказания обществом.

Подводя итоги исследованию, отметим, что предложенная система критериев и показателей эффективности административных наказаний может быть использована в следующих целях: обоснование целесообразности введения новых видов наказаний; оценка эффективности действующих видов наказаний для принятия решений об их сохранении, оптимизации или исключении; мониторинг правоприменительной практики с точки зрения достижения целей наказания; совершенствование законодательной техники при конструировании санкций.

Внедрение методики оценки эффективности в правотворческий процесс позволит преодолеть сложившуюся практику введения новых видов наказаний без предварительного анализа их потенциальной результативности и возможных издержек правоприменения, что является необходимым условием повышения качества административно-деликтного регулирования.