Эффективность бюджетных расходов в рамках модели бюджетирования, ориентированного на результат: теория и законодательство

Автор: Протасеня Светлана Ивановна

Журнал: Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета @izvestia-spgeu

Статья в выпуске: 6 (114), 2018 года.

Бесплатный доступ

В статье исследуются процедуры бюджетирования, ориентированного на результат, позволяющие повысить эффективность бюджетных расходов, проводится анализ применения понятий «эффективность» и «результативность в нормативных правовых документах и в теоретических исследованиях. Дается авторское определение понятия эффективности бюджетных расходов.

Бюджетирование, ориентированное на результат, эффективность бюджетных расходов, эффективность использования бюджетных средств, результативность, экономность

Короткий адрес: https://sciup.org/148318957

IDR: 148318957

Текст научной статьи Эффективность бюджетных расходов в рамках модели бюджетирования, ориентированного на результат: теория и законодательство

Использование прогрессивной модели организации бюджетного процесса – бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) – позволяет увязать распределение ограниченных бюджетных ассигнований для достижения стратегических целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с планируемыми результатами деятельности участников бюджетного процесса. Суть модели «управления по результатам» состоит в том, что бюджет распределяется в прямой зависимости от достижения конкретных (конечных) результатов в рамках государственных программ. Использование модели БОР обеспечивает кратко- и среднесрочную бюджетную сбалансированность и долгосрочную бюджетную устойчивость, позволяет максимально эффективно управлять государственными (муниципальными) финансами в соответствии с целями и планируемыми результатами государственной политики. В рамках процедур БОР решаются задачи по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.

Основным методом, применяемым в БОР, является программно-целевое бюджетное планирование, которое с 2010 года обеспечивается государственными программами (ГП) как основным инструментом программно-целевого управления и повышения эффективности бюджетных расходов. Государственная программа – это система взаимоувязанных по задачам, срокам реализации и ресурсам

ГРНТИ 06.73.15

Светлана Ивановна Протасеня – аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Статья поступила в редакцию 22.11.2018.

мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Государственные программы позволяют перейти к формированию программного бюджета и создают условия для повышения качества бюджетного планирования, эффективности, гибкости и результативности использования бюджетных средств. Основными принципами формирования государственных программ являются измеримость результатов бюджетных расходов и проведение регулярной оценки эффективности и результативности реализации государственных программ.

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации регулируется Постановлением правительства Российской Федерации № 588 от 02.08.2010 г. Согласно Постановлению, все государственные программы должны содержать методику оценки эффективности, при этом определение понятия «эффективность» в указанном постановлении отсутствует. Речь идет не о сопоставлении результата и затрат, а об оценке вклада программы в экономическое или социальное развитие, методика расчета которого не предложена. Требование о необходимости содержания в государственных программах методик оценки эффективности автору представляется существенным недостатком, поскольку обоснованнее было бы создать единую методологию оценки эффективности бюджетных расходов и закрепить ее основы в нормативных правовых документах, сформировать единые методологические подходы к оценке эффективности программ на федеральном, региональном и местном уровнях. В самих государственных программах следовало бы конкретизировать только оценочные индикаторы (показатели), используемые для измерения социального, экономического и социально-экономического эффектов применительно к каждой конкретной программе с учетом ее специфики.

Порядок оценки эффективности использования бюджетных средств установлен Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации № 690 от 20.11.2013 г. и в последующем – Приказом № 582 от 16.09.2016 г., в соответствии с которым «методика оценки эффективности государственной программы должна представлять собой алгоритм оценки фактической эффективности реализации государственной программы и быть основана на оценке результативности государственной программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию» [1]. Однако в указанных приказах понятия «эффективность» и «результативность» не формализованы.

Целями повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами в соответствии с Программой повышения эффективности управления общественными финансами является «повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств», «ориентация на оценку эффективности бюджетных расходов», «аудит эффективности, в том числе направленный на определение результативности государственных (муниципальных) программ и обоснованности объемов бюджетных средств, использованных на выполнение программных мероприятий» [2]. Методологической основой оценки эффективности бюджетных расходов является принцип эффективности использования бюджетных средств, который установлен ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации и включает два компонента – экономности и результативности. В соответствии с данным принципом под эффективностью бюджетных расходов понимается их экономность (экономичность) и (или) их результативность.

Понятие «результативность» используется в ряде статей Бюджетного кодекса Российской Федерации: ст. 158 закрепляет за главными распорядителями бюджетных средств бюджетные полномочия по обеспечению результативности использования бюджетных средств; ст. 162 закрепляет за получателем бюджетных средств полномочия по обеспечению результативности использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; ст. 160-2-1 закрепляет за главными распорядителями бюджетных средств осуществление внутреннего финансового контроля, направленного на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Таким образом, несмотря на широкое применение в действующих документах терминов «эффективность» и «результативность», до настоящего времени данные понятия не формализованы, как и не формализованы критерии, с помощью которых можно сделать вывод об эффективности бюджетных расходов (см. табл. 1). При этом заметим, что используемая в нормативных документах терминология не всегда соответствует понятийному аппарату, разработанному в теоретической литературе, в результате чего одни и те же термины несут различную смысловую нагрузку (см. табл. 2).

Таблица 1

Документ	Критерии оценки эффективности и результативности бюджетных расходов
Распоряжение Правительства РФ от 30.07.2010 № 1101-р	Результативность – оценка эффективности и экономности использования бюджетных средств
Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588	Успешное (полное) выполнение запланированных целевых индикаторов и показателей, а также мероприятий ГП в установленные сроки. Экономическая эффективность – оценка вклада ГП в экономическое развитие РФ в целом, оценка влияния ожидаемых результатов ГП на различные сферы экономики. Социальная эффективность – ожидаемый вклад реализации ГП в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке
Приказ Министерства экономического развития РФ от 20.11.2013 № 690	Степень достижения целей и решения задач ГП (подпрограмм, ФЦП). Степень реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий. Степень достижения запланированных результатов ГП (подпрограмм). Степень достижения запланированного уровня затрат ГП (подпрограмм). Эффективность использования средств федерального бюджета
Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р	Сопоставление целевых индикаторов и фактически достигнутых результатов
Приказ Министерства экономического развития РФ от 16.09.2016 № 582	Степень реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий. Степень достижения показателей (индикаторов) подпрограмм и ГП в целом. Степень достижения запланированного уровня затрат. Степень достижения запланированных результатов ГП (подпрограммы). Степень исполнения плана реализации ГП (подпрограммы)
Приказ Минтранса РФ от 02.03.2017 № 69	Оценка результативности ГП с учетом объемов финансового обеспечения, направленных на ее реализацию
БК РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ	Экономность – достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Результативность – достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств
Стандарт финансового контроля СФК 104	Эффективность использования государственных средств – соотношение между результатами использования и затратами на их достижение, которое включает в себя определение экономичности, продуктивности и результативности. Экономность – наилучшее соотношение между ресурсами и результатами. Достижение заданных результатов с применением наименьшего объема бюджетных средств (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема государственных средств (относительная экономия). Продуктивность – соотношение между результатами деятельности и ресурсами, характеризует рациональность использования ресурсов. Использование государственных средств оценивается как продуктивное если затраты ресурсов на единицу произведенной продукции на единицу затрат будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей. Результативность – степень достижения намеченных целей (решения поставленных задач). Экономическая результативность – сравнение достигнутых и запланированных экономических результатов использования государственных средств. Социально-экономический эффект показывает, как экономические результаты использования государственных средств оказали влияние на удовлетворение потребностей экономики, общества, какой-либо части населения или определенной группы людей, то есть тех, в чьих интересах были использованы бюджетные средства
Стандарт ISO 9000:2008	Результативность – степень достижения запланированных результатов. Эффективность – соотношение между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами
Постановление Правительства РФ от 12.10.2017 № 1242	Принцип формирования ГП: достижение заданных в пилотных государственных программах целей в полном объеме наиболее эффективным способом

Составлено автором.

Понятия «эффективность» и «результативность» бюджетных расходов в нормативных правовых документах Российской Федерации

Анализируя научные работы в области методологии оценки эффективности бюджетных расходов, можно сделать вывод о том, что используемые характеристики эффективности – экономность (экономичность) использования бюджетных средств, эффективность использования ресурсов и результатив- ность осуществления затрат – взаимосвязаны и выражают различные аспекты понятия эффективности бюджетных расходов (см. рис.). Оценка эффективности бюджетных расходов (инструмент управления бюджетными ресурсами) должна быть направлена на оценку того, насколько эффективно и экономно используются бюджетные средства для достижения целевого результата. Экономность (расхо-ды/ресурсы) обеспечивает более высокую экономическую эффективность (результат/расходы), которая в свою очередь приводит к более высокой социально-экономической эффективности (эф-фект/расходы).

Таблица 2

Теоретические подходы к понятиям «эффективность» и «результативность» бюджетных расходов

Автор	Определение понятия
Большой экономический словарь	Эффективность – результативность экономической деятельности, экономических программ и мероприятий, характеризуемая отношением полученного экономического эффекта, результата к затратам ресурсов, обусловившим получение этого результата, достижение наибольшего объема производства с применением ресурсов определенной стоимости
Андреева Е.И. Горшкова И.Д. Ковалевская А.С.	Эффективность – соотношение результатов/эффектов, являющихся следствием выполнения программ/проектов, и ресурсных затрат на их реализацию. Экономичность – соотношение объёма потребляемых ресурсов на одну операцию или на единицу выпуска (мероприятие, услугу). Результативность – это степень достижения запланированных результатов или соотношение реально достигнутых и запланированных результатов. Социально-экономическая эффективность – это отношение результатов/эффектов к ресурсным затратам на реализацию программы
Афанасьев М.П. Шаш Н.Н.	Результативность – степень достижения цели ГП, соответствие поставленных целей, объема общественных расходов и полученных с их помощью результатов. Экономичность – затратная (ресурсная) сторона эффективности, экономичные решения с минимально возможными издержками на все виды используемых ресурсов
Афанасьев Р.С. Голованова Н.В.	Эффективность – достижение наилучшего результата при использовании определенного бюджетом объема средств. Результативность – степень соответствия полученных результатов заранее запланированным
Баранова И.В.	Эффективность – относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта. Определяется как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим их получение. Соотношение достигнутых результатов и суммарных затрат бюджетных средств на получение этого результата. Эффективность в смысле действенности – способность производить эффект (результат) неких действий, которая не всегда может быть измерена при помощи количественных показателей. Эффективность в смысле результативности – способность производить намеченный результат в желаемом объеме, выражается мерой (процентное соотношение) фактически произведенного результата к нормативному (запланированному). Эта мера фокусируется на достижении, а не на ресурсах, затраченных на достижение желаемого эффекта
Беленчук А.А.	Результативность – соотношение полученных результатов при произведенных расходах с их планируемыми значениями, показывает степень достижения цели и решения задач. Эффективность – соотношение затрат и результатов при осуществлении расходов. Показывает, насколько низки затраты, с которыми были достигнуты конкретные результаты. Чем ниже затраты при определенном объеме результата, тем выше эффективность
Бобкова О.В. Романова Е.В.	Эффективность использования бюджетных средств – достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которых предусмотрено расходование бюджетных средств
Иванова Н.Г. Кацюба И.А.	Эффективность – сравнение установленных и фактически достигнутых показателей и затраченных средств, полнота и качество социально-экономических эффектов, степень удовлетворения предоставляемых обществу услуг
Панов М.М.	Ключевые показатели эффективности – это показатели результата деятельности. Результат деятельности содержит в себе и степень достижения, и затраты на получение результата

Окончание табл. 2

Автор	Определение понятия
Романовский М.В. Врублевская О.В.	Результативность – соотношение фактических результатов и запланированных или требуемых результатов. Экономность – минимизация затрат на необходимые для достижения цели финансируемой деятельности ресурсов
Рукина С.Н. Самодурова В.Н.	Эффективность бюджетных расходов – сопоставление достигнутых результатов деятельности, мероприятий государственных программ и затраченных бюджетных средств
Соколов И.А.	Бюджетный эффект в проектной сфере – дисконтированные объемы налоговых поступлений, которые порождает проект. Проявляется как равноправный компонент, когда государство поддерживает проекты через свои инструменты – госгарантии, субсидии, взносы в уставный капитал, бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства
Тишутина О.И. Михайлов А.В.	Результативность бюджетных расходов – уровень достижения запланированных целей с использованием определенного бюджетом объема средств. Эффективность бюджетных расходов – соотношение затраченных средств, определенных бюджетом, и результатов от деятельности соответствующих участников бюджетного процесса, в рамках установленных им бюджетных полномочий.

Составлено автором.

Рис . Взаимосвязь показателей эффективности бюджетных расходов

Таким образом, использование процедур БОР решает проблемы повышения эффективности бюджетных расходов. Главным инструментом повышения эффективности использования бюджетных средств и создающих условия для повышения качества бюджетного планирования, эффективности и результативности бюджетных расходов стали государственные программы. Однако до настоящего времени нет четкого понимания, что такое эффективность бюджетных расходов, не сформированы единые теоретико-методологические подходы к измерению эффективности, отсутствует комплексная система оценки эффективности использования бюджетных средств. Нам представляется, что проблематика оценки эффективности государственных программ, как инструмента программно-целевого бюджетирования, является значительно более многогранной и включает в себя широкий спектр вопросов, начиная от формализации критериев оценки эффективности и заканчивая внедрением конкретных управленческих решений по повышению эффективности бюджетных расходов.

Предлагается определение эффективности бюджетных расходов (бюджетной эффективности) как интегрального показателя, отражающего степень достижения целей и задач государства и характеризующего полученный результат установленного качества в сопоставлении с бюджетными расходами (затратами бюджетных средств), обусловившими получение этого результата.

Список литературы Эффективность бюджетных расходов в рамках модели бюджетирования, ориентированного на результат: теория и законодательство

Приказ Министерства экономического развития РФ от 16.09.2016 № 582 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации»
Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».
Афанасьев Р. С., Голованова Н.В. Понятие эффективности бюджетных расходов: теория и законодательство // Финансовый журнал. 2016. № 1. С. 61-69.
Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3. С. 48-69.
Беленчук А.А. Эффективность расходов бюджета: подходы и сравнения // Финансовый журнал. 2010. № 3. С. 31-44.
Иванова Н.Г., Кацюба И.А. Бюджетная политика и экономический рост // Управление общественными финансами: актуальные проблемы, новые решения и стратегии развития: монография. СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2016. С. 6-18.
Протасеня С.И. Теория и практика оценки эффективности использования средств дорожных фондов Российской Федерации // Финансы и кредит. 2017. Т. 23, № 48. С. 2903-2915.

Еще

Статья научная