Эффективность государственной гражданской службы

Современное государство представляет собой сложный публичноправовой механизм организации жизни общества, одним из важнейших элементов развития которого является административная система, неразрывно связанная с правовой, политической, экономической и социально-культурной системами. Стержнем административной системы государства является институт государственной службы.

Важнейшей характеристикой государственной гражданской службы является эффективность. Под эффективностью традиционно понимается характеристика поведения, процесса или механизма указывающая на реальную возможность достижения поставленной цели, положительного результата надлежащего качества и наиболее оптимальным способом, то есть в короткие сроки и с наименьшими затратами. Эффективность функционирования любой системы, в том числе и системы государственной службы, обычно определяется целями, которые достигаются через решение ряда конкретных задач.

Согласно ст.2 Федерального закона Российской Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ 1

система государственной службы включает в себя: 1) государственную гражданскую службу; 2) военную службу; 3) государственную службу иных видов. При этом государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.1

Указ Президента РФ от 24.06.2019 № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019-2021 годы» установил, что одним из основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019-2021 годы является стимулирование гражданских служащих к повышению эффективности своей профессиональной служебной деятельности, развитие системы государственных правовых и социальных гарантий на гражданской службе (п.п.б) п.1).2

Во исполнение данного Указа в субъектах федерации были приняты Планы мероприятий по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы.3 Ранее государство неоднократно обращало внимание на необходимость повышения эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.4

По мнению Ф.Шамхалова должностные лица органов власти должны постоянно подтверждать легитимность у своих граждан, стремиться к достижению успеха во всех сферах общественной жизни: повышению реальных доходов, обеспечению товарами и услугами, исполнению обещаний перед избирателями и осуществлению максимальной возможной эффективности своей профессиональной деятельности.5

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ предусматривает использование критериев эффективности при прохождении государственной гражданской службе в следующих случаях:

• 1)    При определении основных прав гражданского служащего указано, что он имеет право на ознакомление с должностным регламентом и критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста (п.п.2) ч.1 ст.14);

• 2)    При определении функционала кадровой работы указано, что кадровая работа включает в себя формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование (п.п.14) ч.1 ст.44 и ч2. ст.60);

• 3)    При определении содержания должностного регламента в должностной регламент включаются показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (п.п.8) ч.2 ст.47);

• 4)    По особому порядку оплаты труда, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности (ч.14 и ч.17 ст.50 и ч.5 ст.51);

• 5)    При обеспечении правовой и социальной защищенности гражданских служащих, в целях повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей гарантируются равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей, в том числе при поощрении за гражданскую службу (п.п.1 ч.1 ст.52, ч.2 ст.54 и ч.1 ст.55);

• 6)    При ротации гражданских служащих в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции (ч.1 ст.60.1).⁶

В региональном законодательстве, например в Законе Брянской области «О государственной гражданской службе Брянской области» наличие критериев влияющих на эффективность государственной гражданской службы значительно меньше:

• 1)    Оплата труда государственного гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности (ст.11);

• 2)    Гарантии для государственных гражданских служащих и система поощрений и награждений за безупречную и эффективную гражданскую

  См.: Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 31.07.2020)

службу в целях повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей (ст.13 и ст.16);

• 3)    Формирование и использование кадрового резерва (ст.17).⁷

Следует отметить, что в Указе Президента РФ от 25.04.2019 №193 содержится Перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.8

На уровне субъектов действуют многообразные подзаконные нормативные акты, регламентирующие порядок оценки результативности и эффективности отдельных видов деятельности исполнительных органов

государственной власти.

По мнению ряда исследователей, эффективность государственной службы представляет собой согласованность результата с целью, поэтому эффективность функционирования всей административной системы можно рассматривать как совокупность целевой и исполнительской эффективности, при этом в расчетах эффективности государственной службы используются показатели результативности профессиональной деятельности государственных служащих на единицу затраченных бюджетных средств.10

При этом необходимо различать эффективность института государственной службы, органа власти и конкретного служащего. По мнению Д.Ю. Знаменского и А.С. Гусарова оценка эффективности работы конкретного государственного служащего позволяет выявить и устранить слабые стороны их деятельности, что в конечном итоге дает возможность повысить эффективность работы конкретного органа власти через систему отбора служащих, способных своевременно и результативно решать цели и задачи, поставленные перед исполнительными органами власти государством.11

Васильева Е.И., Зерчанинова Т.Е., Ручкин А.В. разработали концептуальную модель оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих и предложили систему показателей для диагностики эффективности деятельности государственных служащих. Указывая на то, что одной из основных проблем, мешающих служащим работать более эффективно, является отсутствие эффективной системы мотивации они предложили в каждом органе власти внедрить систему регулярной оценки эффективности деятельности государственных служащих и связать материальное стимулирование с результатами деятельности.12

Т.Т.Галиуллин при определении критериев эффективности государственной службы предлагает выделять управление государственной службой как одну из функций государственной службы, направленную на её функционирование посредством организации и координации как между структурными подразделениями государственного механизма, так и обществом в целом, на основе чего предлагает классификацию эффективности: 1) по субъекту – эффективность руководителя органа власти и управленческих подразделений внутри государственного органа; 2) по функции – эффективность деятельности по вопросам разработки и принятия управленческих решений, управления кадрами, регулирования коммуникативных процессов; 3) по затратам – эффективность использования финансово-материальных, информационнодокументационных и технологических ресурсов; 4) по результату – степень выполнения поставленных целей, с учетом своевременности, полноты и общественной пользы.13 Однако автором предлагаются лишь подходы для определения критериев эффективности, при этом сами критерии, методики, механизмы определения эффективности деятельности государственной службы не предлагаются.

А.В.Спатарь считает, что достаточно выделение только двух критериев эффективности государственной службы: 1) социально-экономическое процветание и 2) политическая стабильность. В рассматриваемом контексте главной заботой органов государственного управления, по мнению автора, должны быть прежде всего поиски путей повышения производительности, эффективности, качества и результативности деятельности государственных организаций и учреждений, например, улучшение реального положения людей, наиболее полной реализации их интересов и потребностей, строгое соблюдение государственными служащими правовых норм, снижение затрат на содержание государственной службы и т.п.14

В Российской Федерации эффективность государственной службы, по мнению И.Ц.Барциц, измеряется опосредованно через показатели социальноэкономического развития, что позволяет мобильно реагировать на изменяющиеся условия и поспособствует комплексному применению системы управления эффективностью и результативностью государственной службы.15 В европейских странах разработкой таких критериев для оценки эффективности управления занимаются специальные научные центры, а в США с 1913 г. действует Бюро эффективности управления, с 1949 г. Комиссия оценки эффективности государственной службы при Администрации Президента. То есть мировая и отечественная практика государственного управления оценивают эффективность деятельности государственной службы «по результату». 16

В настоящее время формирование эффективной деятельности государственной гражданской службы может быть обеспечено через достижение стабильности и обеспечение устойчивого развития всех сфер жизни современного российского общества.17 Действующее законодательство закрепляет необходимые условия для развития и совершенствования государственной гражданской службы, чтобы соответствовать потребностям общества в эффективном управлении, к которым относится система социально-экономических и правовых гарантий государственной службы, система повышения квалификации и формирования кадрового состава и проч.18

1Тем не менее, актуальной остается проблема создания целостной системы оценки эффективности государственной на основе единых критериев. К сожалению федеральное и региональное законодательство не определяет цели функционирования государственной службы как профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов федерации, федеральных и региональных органов государственной власти, а также должностных лиц. Основным административным критерием эффективности деятельности государственного служащего должны быть реальные результаты, на основе следующих показателей: 1) целеориентированность; 2) продолжительность выполнения заданий и поручений; 3) стиль деятельности; 4) ресурсные затраты и др. Между тем, при определении эффективности государственной службы необходим интегративный подход, основанный на сочетании административных, социально-экономических, политических и иных показателей эффективности государственной гражданской службы.

2Закрепление четких целей государственной службы в действующем законодательстве, с учетом последних поправок в Конституцию страны, позволило бы конкретизировать не только социально-экономические, но политические и правовые критерии её эффективности для решения таких вопросов как стимулирование качества работы как отдельных служащих, повышение прозрачности деятельности государственных органов, совершенствование методического обеспечения и внедрение современных технологий и методов работы.