Эффективность предоставления социальных услуг: некоторые аспекты оценки

Сложный период социально-экономического кризиса и политической нестабильности, который переживает Украина, негативно отражается на благосостоянии большинства населения страны: резко снижается уровень и качество жизни. Это приводит к необходимости совершенствования системы предоставления социальных услуг незащищенным слоям населения, что невозможно без четкого и однозначного понимания эффективности предоставления социальных услуг.

Отдельные аспекты эффективности предоставления социальных услуг рассмотрены в работах украинских и российских социологов и экономистов: Н.А. Соколова (методологические аспекты оценки эффективности в социальной сфере); А.М. Макарова, Н.В. Галкина (социальная и экономическая эффективность в оценке жизнеспособности муниципальных образований); С.А. Инкижинова (оценка эффективности социальных услуг); С.Н. Вакуленко (эффективность предоставления социальных услуг неблагополучной семье); К.П. Шишки (вопросы социально-экономической эффективности деятельности учреждений социального обслуживании).

В работах Т.В. Вонберг исследуются вопросы эффективности реализации активных программ содействия занятости населения [1]. О.П. Гилета рассматривает особенности эффективности некоммерческих организаций, которые занимаются решением социальных проблем, в том числе и путем оказания различных социальных услуг незащищенным слоям населения [2].

Целью данной работы является рассмотрение и обобщение некоторых теоретических подходов к оценке эффективности предоставления социальных услуг.

Семантическое значение слова «эффективность» (от лат. effectus - исполнение, действие, эффект) - способность приводить к нужным результатам; действенность, результативность. Украинский социолог О.П. Гилета отмечает, что в английском языке есть два термина: ''efficiency'' и ''effectiveness'', которые переводятся как эффективность. Однако между этими терминами есть существенное отличие: первый предусматривает эффектив- ное использование ресурсов и чаще всего переводится как экономическая эффективность; второй - переводится как результативность (относительно организационных целей) [2].

В философском аспекте эффективность рассматривается в контексте проблемы единства теории и практики: в этом случае она является показателем воплощения идеи в жизнь, связывает цель и результат деятельности, что делает возможным анализ достигнутого в процессе деятельности и подведение ее итогов. Чем ближе достигнутый результат деятельности к поставленной цели, тем выше ее эффективность [3].

В настоящее время исследование эффективности различных операций, процессов является предметом специального научного направления — теории эффективности. Эта теория имеет хорошо развитый понятийный аппарат, и многие ее положения успешно используются в различных областях практической деятельности. В теории и методологии эффективности (рассматривается обычно эффективность новой техники, научнотехнического прогресса и т.д.) она характеризуется как интегральная сумма различных эффектов. При этом эффект обозначает результат конкретной деятельности, мероприятия или процесса, следствие действия тех или иных факторов.

Основу современных научных исследований проблем эффективности в рамках экономической теории составляет определение понятия «эффективность», сформулированное представителями неоклассической школы политэкономии (В. Парето, Й. Шумпетером) в конце XIX века. Так, эффективность по Парето ( Pareto efficiency ) - уровень организации экономики, при котором входные ресурсы используются наиболее эффективно (эффективность производства), а результат обеспечивает максимально возможную полезность для потребителей (эффективность распределения ресурсов).

В «Современном экономическом словаре» под эффективностью понимается результативность и продуктивность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение [4]. Повышение экономической эффективности в конечном итоге подчинено цели социального развития общества, росту социальной эффективности.

Социологический анализ эффективности программ, проектов, различных видов деятельности и т.д. предусматривает не коммерческую оценку (с точки зрения экономичности использования ограниченных ресурсов для удовлетворения имеющихся потребностей), а их социальную необходимость (вклад в решение социально значимой проблемы), социальную полезность (снижение уровня социальной напряженности), социальную привлекательность (желание пользоваться этими результатами), социальную ответственность ( вклад в развитие общества, клиентов, сотрудников и т.д.).

Под социальным эффектом понимается интегративная результативность социальных действий, связей и отношений, социальных процессов, функционирования социальной системы, достижение которой в совокупной оценке различных аспектов исследуемого явления приводит к прогрессивным изменениям в различных сферах общественной жизни [5].

В энциклопедическом словаре по социальной работе отмечается, что эффективность деятельности - системная мера, главным компонентом которой является степень достижения целей деятельности , а второстепенным - степень экономичности и рациональности использования выделенных на это ресурсов [6].

На ранних этапах исследования проблемы эффективности (50-е гг. ХХ в.) эффективность определялась как степень достижения организацией своей цели. В 60-е - нач. 70-х гг. появилось много различных подходов к определению эффективности деятельности. Дж. Кемпбел, проанализировав эти подходы, пришел к выводу, что организационная эффективность не имеет единого правильного определения. На уровне теорий исследователи и сейчас не пришли к общему мнению относительно данной проблемы, однако все они соглашаются, что эффективность - это многоплановое явление, требующее множества критериев (достижение разных целей деятельности должно оцениваться разными критериями и т.д.). Так, в современной научной литературе выделяют два наиболее известных теоретических подхода к оценке эффективности: целевой и системно-ресурсный [1;2].

В соответствии с целевым подходом к определению эффективности организация существует для достижения определенных целей. Исследователи, которые применяли данный подход, определяли объективные показатели, соответствующие целям организации, а потом использовали эти показатели в качестве индикаторов организационной эффективности . В зависимости от степени достижения поставленной цели выделяют полную и частичную эффективность. Оценка при таком подходе дается на основе сопоставления предполагаемого и фактического результата. Такое понимание эффективности не требует сопоставления результатов деятельности с затратами (техническая эффективность).

Целевой подход можно применить в том случае, если продукт деятельности организации является материальным, а цель организации является понятной и четко определенной. Однако организации, в рамках которых оказываются социальные услуги, часто имеют противоречивые и размытые цели. Р.Х. Холл отмечает, что организационные цели включают в себя и неформальные стороны организационной деятельности. В связи с этим существует определенная система целей, которые сотрудник или группа организации пытаются реализовать. Клиенты также могут иметь свое собственное мнение о цели организации, в рамках которых осуществляется оказание социальных услуг, и о своей удовлетворенности от ее работы.

В рамках системно-ресурсного подхода (Е. Яхтман, С. Сишор) эффективность организации понимается как жизнеспособность, которая заключается в способности организации поддерживать собственное функционирование, адаптироваться к потребностям окружения (осваивать ресурсы, поддерживать себя как социальный организм, взаимодействовать с окружающей средой). В данном случае внимание уделяется не столько конечным результатам, сколько средствам их достижения. Такое определение эффективности позволяет говорить о долгосрочном процессе реализации функций определенной организации, в рамках которой предоставляются социальные услуги [7]. Существует один высший критерий - способность достичь определенного результата путем оптимального использования ресурсов. При этом достижение целей не игнорируется, а выступает в качестве одного из элементов в комплексе критериев оценки.

Однако слишком большое внимание к процессу может привести к недооценке полученных результатов. В связи с этим в научной литературе выделяется интегративный подход к оценке эффективности (Р. Стирз) . Данный подход объединяет преимущества теории эффективности как достижения целей и системно-ресурсного подхода. Он направлен на определение главных влиятельных сил окружения: эффективной является та система, которая удовлетворяет потребности сил, находящихся в ее окружении, во взаимодействии с которыми она нуждается для постоянной поддержки своего существования [7].

О.П. Гилета также рассматривает многопараметрический подход (Multiple Constituency Model) к эффективности организации, который акцентирует внимание на относительной значимости различных групповых и индивидуальных интересов в организации и предусматривает «удовлетворение всех сотрудников, которые принимают участие в деятельности организации» [2, 74].

С.Р. Усманова для достижения большей объективности в оценке эффективности предлагает следующие аспекты изучения эффективности деятельности социальных служб: качественная характеристика организационного строения и организационных процессов; качественная характеристика результатов организационной деятельности; решение социальных проблем и степень воздействия организации на внешнюю среду; удовлетворенность субъектов взаимодействия результатами деятельности [8].

В связи с этим эффективность деятельности социальных служб будет представлять собой «объективно-субъективную характеристику социальной службы, в которой интегрируется совокупность внешних и внутренних результатов (эффектов), инициируемых организационными усилиями, и которая наделяется реципиентами качествами феномена» [8, 78].

Предоставление социальных услуг в рамках каких-либо организационных структур - это, с одной стороны , деятельность по осуществлению социальных изменений, преобразованию социальной действительности потребителей социальных услуг, трансформации их социальной ситуации, с другой стороны , в нее входит и социальное управление, менеджмент организаций и персонала. В связи с этим особое значение приобретает проблема оценки и измерения эффективности социального управления данной деятельностью. Управленческая эффективность рассматривается как рациональное достижение целей (внутренняя эффективность характеризует наилучшее использование ресурсов; внешняя эффективность характеризует достижение организацией цели).

Остановимся более подробно на рассмотрении эффективности предоставления социальных услуг. Социальные услуги - это услуги, связанные с удовлетворением потребностей социальных общностей, социальных групп, отдельных личностей, занимающих разные позиции в обществе и принимающих неодинаковое участие в его функционировании и развитии, вследствие чего они отличаются по уровню и качеству жизни, источникам и размерам доходов, структурой личностного потребления. Интересным является подход к оценке эффективности социальных услуг, предложенный К.П. Шишкой [9]. Он заключается в выделении двух видов эффективности: экономической и социальной.

Под экономической эффективностью предоставления социальных услуг понимается соотношение полезного результата (эффекта) и объема использованных (затраченных) ресурсов. Экономическая эффективность характеризуется такими свойствами, как продуктивность, экономичность, рациональность использования выделенных ресурсов и т.д.

С оциальная эффективность предоставления социальных услуг для потребителей услуг будет заключаться в достижении цели, которая, в свою очередь, состоит в удовлетворении запросов (потребностей) каждого конкретного человека.

Для поставщиков социальных услуг социальная эффективность будет заключаться в достижении цели и задач, поставленных перед учреждением, в котором он работает, и в выполнении служебных обязанностей, возложенных на каждого конкретного работника.

Для экспертов в области социального обслуживания социальная эффективность будет заключаться в достижении цели и задач, поставленных перед каждым учреждением социального обслуживания в регионе, а также в выполнении управленческих (административных) функций на каждом конкретном уровне руководства системой социальной защиты.

Для общества социальная эффективность будет заключаться в повышении уровня и качества жизни населения страны.

С.А. Инкижинова отмечает необходимость использования интегрированного подхода к оценке эффективности социальных услуг , заключающегося в консолидации значений бюджетной, потребительской и социальной эффективности данных услуг [10]. В соответствии с данным подходом оценка эффективности производится в три этапа.

Первый этап заключается в определении значимости каждого вида эффективности в общей, интегрированной эффективности социальных услуг. Отбор и экспертиза критериев и соответствующих показателей всех видов эффективности осуществляется экспертами (специалистами социальных служб); критериев потребительской эффективности - потребителями конкретного вида социальной услуги . Затем выявляются коэффициенты значимости видов эффективности социальных услуг.

Второй этап - анализ и определение реального значения бюджетной, социальной и потребительской эффективности социальных услуг. При анализе бюджетной эффективности услуг сравнивается фактический расход средств со сметой затрат на мероприятия и определяется целевое и полное использование финансовых средств . Анализ социальной эффективности социальных услуг заключается в сравнении фактически достигнутых результатов с планируемыми. Потребительская эффективность социальных услуг оценивается с помощью опроса получателей данных услуг (степень удовлетворенности полученными услугами, качество, полноту, адресность, объем и другие параметры услуг).

Третий этап - объединение значений всех видов эффективности с учетом коэффициента значимости в общей интегрированной оценке эффективности социальной программы.

В настоящее время особое значение приобретает междисциплинарное изучение эффективности деятельности по предоставлению социальных услуг , в том числе методами и средствами социологии. Это связано с тем, что экономические и социальные результаты (эффекты) деятельности взаимообусловлены, т.е. любой экономический результат всегда социально значим, а любые социальные процессы в той или иной степени проявляются через экономический эффект. При этом экономическая эффективность сосредотачивает свое внимание на результативности деятельности, а социальная - предполагает, прежде всего, характеристику качественного состояния предоставления социальных услуг сквозь призму потребностей и интересов потребителей социальных услуг. Социальный эффект предоставления социальных услуг характеризуется повышением уровня жизни, степенью жизнеобеспечения человека, удовлетворением его социальных потребностей, реализации интересов, жизненных планов и ценностных ориентаций.

Оценка социальной эффективности предоставления социальных услуг предполагает изучение таких вопросов, как качественная характеристика этапов предоставления социальных услуг (обеспечение и оптимальное использование ресурсов; технологический процесс исполнения; контроль; процесс обслуживания; полученный результат); уровня удовлетворенности потребностей и ожиданий всех субъектов социального взаимодействия в процессе предоставления социальных услуг и т.д. Особое значение имеет оценка качества социальных услуг, а также качества процесса предоставления социальных услуг.

Таким образом, эффективность рассматривается как свойство любых целенаправленных процессов (операций, действий), которое раскрывается через понятие «цель» и объективно выражается степенью достижения этой цели с учетом затрат ресурсов и времени, путем соотношения с общепринятой нормой (или идеалом).

Рассмотренные теоретические подходы к оценке эффективности предоставления социальных услуг можно разделить на несколько групп:

• 1)    эффективность как экономичность - сокращение расходов (затрат), рациональное использование выделенных ресурсов; 2) эффективность как продуктивность - соотношение между произведенными затратами и фактически полученными результатами; 3) эффективность как результативность - достижение поставленных целей ; 4) социальная эффективность - уровень удовлетворенности потребностей и ожиданий всех участников процесса; 5) эффективность как качество процесса или результата.

Социологический подход к оценке эффективности предоставления социальных услуг предусматривает комплексную оценку на основе выделения субъект-объектных критериев и показателей, характеризующих как смысл объекта оценки, так и полученный результат, а также его социальную и личностную значимость. Особое значение в данном случае приобретает оценка уровня удовлетворенности незащищенных слоев населения качеством и доступностью предоставляемых им социальных услуг.