Эффективность реализации нормативных правовых актов

Проблема эффективности законодательства в нынешних условиях актуализируется с новой силой. Это объясняется следующими основными причинами:   с одной стороны, низкой правовой культурой правоприменителей, с другой стороны, качеством российского законодательства, что подтверждают правовые коллизии как между актами разных уровней, так и между нормами одного нормативного правового акта. Множество коллизий чаще всего обусловлено постоянными изменениями, вносимыми в действующее законодательство, что ведет к несвоевременной отмене устаревших нормативно правовых актов.

Основной причиной возникновения коллизий и пробелов в законодательстве является проблема правопонимания, так при разработке нормативного правового акта, разработчик вкладывает свое представление о правовых явлениях, что зачастую приводит к низкому качеству правового акта, что в дальнейшем приводят к наличию противоречий [2 C. 101 - 104].

Несовершенство действующего законодательства обусловлено отсутствием комплексного подхода к решению той или иной проблемы посредством осуществления правовой регламентации.

Пробелы в законодательстве прослеживаются на всех уровнях власти: федеральном, региональном и местном.

Так в региональном законодательстве: согласно официальным данным Министерства юстиции РФ в Центральном федеральном округе из действующих 161 945 нормативных правовых актов соответствуют федеральному законодательству только 80 008 актов. В Сибирском федеральном округе мы видим аналогичную ситуацию: там из 122 660 действующих нормативных правовых актов соответствуют федеральному законодательству только 60 870 [1 C. 385].

Обозначенную проблему нужно решать глобально, а не останавливаться только на вопросе качества закона, поскольку качество зависит прежде всего от правильного выбора специально-юридических средств и соблюдения правил нормотворческой юридической техники. Еще В. И. Никитский в советский период правильно подчеркивал, что

«соответствие избранных правовых средств цели — необходимая предпосылка эффективности правовой нормы, а неправильный выбор средств достижения правовых целей может исказить смысл и значение последних» [4 C. 15].

Теоретики права считают, что эффективной норма права будет только тогда, когда цели правового регулирования, сформулированные и записанные законодателем полностью реализованы. Таким образом, для выявления погрешностей в реализации норм закона следует соотносить между собой две основные величины — «результат» и «поставленная цель».

Аналогичного мнения придерживается В. В. Игнатенко, полагая, что качество закона — это вполне самостоятельная категория, которая не просто означает устойчивую совокупность свойств правовой легальности, инструментально-правовых и технико-юридических свойств закона, но и является одной из предпосылок эффективного и стабильного действия закона в соответствии с поставленными при его издании целями [3 C. 172].

Однако здесь для полноты рассматриваемой проблемы следует заметить, что абсолютная эффективность закона достигается при реализации всех целей и задач, поставленных федеральным либо региональным законодателем.

Кроме того, в настоящее время мы наблюдаем появление совершенно новых для России технологий и видов правового мониторинга в нормотворческом процессе (оценка регулирующего воздействия — ОРВ, экспертиза нормативно-правовых актов и т.д.).

Таким образом, мы видим, что сегодня актуализируется проблема применения комплексного метода для повышения эффективности правового регулирования.

В своей монографии, посвященной эффективности норм административно-деликатного права, О. С. Рогачева сделала ряд общетеоретических выводов. В частности, она отметила, что «научная ценность категории «эффективность» состоит в том, что она объединяет в единый комплекс как вопросы социальной обусловленности норм права, так и вопросы их реализации и тем самым способствует нахождению наиболее рациональных правовых средств, а также норм их реализации» [5 C. 247].

Профессор Ю. А. Тихомиров так рассуждал об эффективности закона: «Анализ результатов реализации законов не может ограничиваться сбором негативной информации. Его цель — дать оценку всем правовым результатам [7 C. 342]. Имеются в виду:

• а)    показатели позитивного использования закона для решения определенных задач, введения режимов деятельности субъектов права;

• б)    показатели нарушений законов (по видам и т.п.);

• в)    информация о благоприятных правовых последствиях, например создание стимулирующих условий деятельности, повышение правовой культуры и т.п.;

• г)    информация об отклонениях от норм законов ввиду их плохого качества, чрезмерной концентрации регулирования;

• д)    информация об отклонениях позитивного свойства — о пробелах либо новых явлениях, которые могут быть предметом правового регулирования;

• е)    информация о “теневом” праве как квазирегуляторе.

И тогда можно дать ответ на вопрос, какова же эффективность закона как меры соотношения между целями и результатами развития регулируемой сферы» [7 C. 114].

Как мы видим, современная теория предлагает различные модели в области эффективности законодательства. Однако, можно предложить собственную стратегию повышения эффективности законодательства. По нашему мнению, она должна состоять из следующих трех основных шагов (направлений).

Первый шаг. Нужна новая современная институализация нормотворческого процесса. Проведенный анализ показал, что правовое регулирование практически всех видов нормотворческого процесса в современной России находится не на должном уровне. Действующее законодательство нуждается в совершенствовании правотворческой деятельности.

Второй шаг. Это официальное обучение законотворцев. Нужны как специальные факультеты, так и курсы повышения квалификации государственных служащих. Реально реформировать правовую систему, совершенствуя при этом все виды нормотворческого процесса, возможно только при качественном повышении общей и, несомненно, правовой культуры всего корпуса государственных, а также муниципальных служащих.

Третий шаг. Создание современной системы правового мониторинга, основанной на научно обоснованных и проверенных эмпирическим путем специальных методик правового мониторинга в различных сферах.

Качество нормативных правовых актов обусловлено содержанием правотворческой деятельности, в частности, наличием в ней системы процедур, позволяющих предупредить, устранить неточности принимаемых нормативных правовых актов [6 C. 13].

На сегодняшний момент предусмотрена процедура, посредствам которой возможно выявить негативные последствия нормативного правового акта еще до его принятия, а именно процедура оценки регулирующего воздействия. Данная процедура направлена на оценку возможных последствий введения тех или иных норм регулирования, определения положительных и отрицательных последствий принятия нормативного правового акта.

Внедрение института ОРВ позволяет повысить качество

государственного регулирования, обеспечить учет мнения социальных групп, предпринимательского сообщества на стадии подготовки проекта нормативного правового акта.

В свою очередь, необходимо проведение такой процедуры, как экспертиза действующих нормативных правовых актов, которая включает в себя анализ соответствия акта действующему законодательству, а также выявления норм, затрудняющих исполнение, ведение предпринимательской и иной экономической деятельности.

В этой связи, считаем, что ОРВ параллельно с экспертизой должны быть включены в российскую систему комплексного правового мониторинга, что позволит повысить качество принимаемых нормативных правовых актов.

Подводя итог, считаем эффективность реализации нормативных правовых актов, возможна только посредствам проведения постоянного комплексного мониторинга действующего законодательства на всех уровнях власти квалифицированными специалистами, на предмет выявления устаревших норм, пробелов нормативных правовых актов. Для этого предлагаем создать центры (департаменты) правового мониторинга во всех субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления.