Эффективность воспитательной работы в органах внутренних дел как гарантия высокого авторитета милиции (административно-правовой взгляд на проблему)



Вестник Сибирского юридическогоинститута МВД России ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^

УДК 35.08

Николай Николаевич ЦУКАНОВ, начальник кафедры административного права и управления в органах внутренних дел Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск), кандидат юридических наук, доцент

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВОСПИТАТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК ГАРАНТИЯ ВЫСОКОГО АВТОРИТЕТА МИЛИЦИИ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ВЗГЛЯД НА ПРОБЛЕМУ)

К

ак известно, воспитание — обязательная, важнейшая состав ляющая подготовки специалиста для органов внутренних дел. Трудно отрицать тот факт, что эффективно организованная воспитательная работа реально способствует укреплению авторитета правоохранительного органа. Постановка проблемы!, сформулированной в названии настоящей статьи, является предложением задуматься над механизмом и эффективностью такой взаимосвязи, при этом в качестве исходного условия используется призма административно-правовой проблематики.

Всякий, кто исследует деятельность милиции, обращает внимание на достаточно странное обстоятельство. При всей многочисленности личного состава органов внутренних дел, при всем трудолюбии и самоотверженности большинства их сотрудников, работающих в условиях постоянных психических и физических перегрузок, при достаточно серьезных результатах (с учетом имеющихся ресурсов) современная милиция не пользуется авторитетом у населения, а результаты ее деятельности не вызывают социального одобрения.

Проведенные в 2007 г. авторским коллективом Сибирского юридического института МВД России исследования показали, что менее половины опрошенных граждан расценивают деятельность ОВД в основном удовлетворительно

(43,0%). При этом каждый четвертый гражданин по-прежнему оценивает деятельность ОВД в основном неудовлетворительно (23,7%). 1 Без лишнего оптимизма оценивают отношение к себе населения и сами сотрудники милиции. Не случайно приказ МВД России от 1 февраля 2007 г. N№12 0 «О комплексном реформировании системы воспитательной работы в ОВД» (далее - приказ МВД России N№120) начинается с констатации необходимости достижения понимания, одобрения и поддержки населением деятельности милиции.

Как показали исследования, к числу наиболее распространенных причин, негативно влияющих на авторитет милиции, относятся грубость и бестактность сотрудников милиции в отношении граждан (отметили 63,1% опрошенных). Тревогу вызывает и то, что 30,6% опрошенных указали на проявление жестокости со стороны сотрудников милиции2 , а также по-прежнему большое количество преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел.3

Вполне закономерно, что подобные негативные проявления чаще всего связываются с упущениями в воспитательной работе. В полной мере признавая данную взаимосвязь, отметим наличие оснований усомниться в ее абсолютном характере.

В конечном итоге не совсем ясно, как молодой парень, воспитанный в нормаль- ной социальной среде, прошедший при поступлении на службу необходимые собеседования и психологическое тестирование, через 1-2 года службы, например в патрульно-постовой службе милиции, приобретает букет качеств (грубость, бестактность, жестокость и т.д.), прочно связываемых психологами с понятием «профессиональная деформация»? Очевидно, что в основе данного феномена лежит негативное влияние совокупности мощных факторов; при этом воспитательная работа — лишь средство смягчения их действия. Милиционер оказывается грубым и жестоким в большинстве случаев не потому, что не получил надлежащего воспитания. Даже идеально организованная в органах внутренних дел воспитательная деятельность не позволяет в полной мере избавиться от перечисленных проблем.

Одной из важнейших причин низкого авторитета милиции с точки зрения административно-правовой науки является традиция организации милицейской деятельности (в том числе пресловутая «палочная система», ориентация на вал количественных показателей, в ходе достижения которых в качестве одного из сопутствующих эффектов предполагается возможность восстановления нарушенных прав граждан).

В советском государстве не принято было считать, что государственный орган, пользуясь властью, принадлежащей народу, может делать это вопреки его интересам. В практическом же смысле в тандеме «законность - целесообразность» именно последняя в деятельности милиции всегда имела несомненный приоритет. В подобных условиях формируется традиция утилитарно-прагматического восприятия действующего законодательства , ориентация на его применение таким образом, чтобы это создавало максимально комфортные условия для выполнения установленного плана.

Несколько утрируя данное обстоятельство, проведем аналогию с глуповским градоначальником Бородавкиным из бессмертной «Истории одного города» М.Е.Салтыкова-Щедрина, создававшим устав «О нестеснении градоначальников законами», первый и единственный параграф которого гласил: «Ежели чувствуешь, что закон полагает тебе препятствие, то, сняв оный со стола, положи под себя. И тогда все сие, сделавшись невидимым, много тебя в действии облегчит». Говоря современным языком, «для рядового милицейского правоприменителя законом фактически является инструкция или то, что скажет ему начальник милиции. Даже если он и прочитает опубликованный закон, ему этого будет недостаточно для того, чтобы начать его реализовывать; он не утруждает себя юридическим анализом, а ждет дополнительных ведомственных указаний и разъяснений»4. Милиционер в целом не видит ничего страшного в нарушении прямого предписания закона, если это продиктовано сложившейся практикой, связано с указанием руководителя и непосредственным образом не влечет ответственности. К этому он привыкает с первых дней службы в органах внутренних дел. Мощным катализатором процесса привыкания является и то, что его же собственные права столь же легко нарушаются руководством органа внутренних дел (например, при неоплачиваемых переработках).

Данное обстоятельство, наряду с иными негативными следствиями, влечет многочисленные противоречия: сложность процессуального законодательства и предельное упрощение при его реализации, многократная перестраховка при реализации одних положений закона и совершенно поверхностное отношение к требованиям закона в иных случаях и т.д.

Нетрудно заметить, что воспитательная работа в целом осуществляется в ОВД на тех же принципах, что и вся иная милицейская деятельность. Так, согласно п.1.2.2 приказа МВД России N№12 0 одной из целей воспитательной работы является «достижение высокой степени мотивационной готовности личного состава к безусловному и качествен-

Вестник Сибирского юридическогоинститута МВД России_______________________________________

^о/ выполнению оперативно-служебных задач, надежности и управляемости в любых условиях обстановки; формирование и поддержание здорового, устойчивого морально-психологического состояния личного состава». Интересно, что современный сотрудник милиции и сегодня готов выполнить распоряжение своего руководителя, даже если его законность вызывает сомнение, а форма практической реализации — противоречивые (и даже однозначно негативные) реакции у граждан. Возникает ситуация, при которой эффективное достижение цели может негативно влиять на авторитет правоохранительного органа.

Наконец, нельзя не отметить, что в качестве главного критерия эффективности воспитательной работы (п.4 приказа МВД России N№120) указываются «достигнутые результаты оперативно-служебной деятельности, уровень служебной дисциплины и законности в подразделении», невзирая на то, насколько положительными они оказываются с точки зрения обслуживаемого населения.

К сожалению, отмеченная особенность представляет проявление более общей проблемы — отсутствия в тексте Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N№1026-1 «О милиции» (далее — Закон о милиции) такого критерия эффективности деятельности милиции, как мнение населения о результатах ее работы.

В юридической литературе неоднократно высказывалось предложение использовать данный критерий в качестве основного 5 , поскольку именно население является основным потребителем услуг милиции. Однако отметим, что данный критерий не является самодостаточным и не может использоваться изолированно.

Речь идет даже не о сложностях определения методики оценивания этого мнения. Остается только догадываться, как в условиях современной централизованной системы органы внутренних дел будут решать задачу «понравиться населению», особенно если учесть реальный авторитет современной милиции и ее настроенность на безусловное выполнение установленных планов. Какие формы и методы будут в этом случае использоваться и как в этом случае обеспечить оптимальное соотношение их единообразия и индивидуальности в целях сохранения единой системы органов внутренних дел? Кроме того, многократно повышается угроза прямой зависимости милиции от субъектов (социальных групп), имеющих возможность оказания влияния на общественное мнение (со всеми вытекающими из этого последствиями). Создаются условия, предопределяющие неизбежное втягивание милиции в сферу политических противоборств.

Известно, что и сегодня проводится работа по изучению общественного мнения о результатах деятельности милиции6 , однако данный критерий имеет вспомогательное значение при оценивании эффективности деятельности милиции, что нашло отражение в Инструкции по оценке деятельности ОВД.7 Эффективность деятельности милиции не может быть оценена с помощью какого-то одного интегративного или генерального критерия, а показатели (индикаторы) эффективности не могут быть ограничены рамками информации, собираемой внутри системы, или количественными показателями конечных результатов проведенной работы. И вполне закономерно, что, отвечая на вопрос о возможности его использования в качестве основного критерия, 26% опрошенных руководителей ОВД ответили утвердительно, еще 36%, ответив утвердительно, отметили, что в настоящий момент эффективно использовать данный критерий нельзя, 29% — отрицательно (9% затруднились ответить).

В полной мере следует согласиться с мнением Ю.Е.Лврутина в том, что оценка и измерение эффективности должны осуществляться с помощью системы качественных и количественных показателей, характеризующих содержание, формы, методы и личностный стиль осуществления как внешненаправленной, так и внутриорганизационной деятельности.

Источниками показателей должны являться данные социологических, криминологических и иных специальных исследований, отчетные и аналитические документы органов внутренних дел и иных ведомств, государственная и ведомственная статистическая отчетность.8 Закономерным шагом к реализации данной идеи является закрепление в Законе о милиции положения о том, что «мнение населения о деятельности милиции является обязательным критерием официальной оценки ее работы».

Подводя итог изложенному, отметим, что современные условия формулируют новые требования к профессиональным качествам сотрудника милиции. Все более очевидными и острыми оказываются многие «хронические» проблемы, такие как отсутствие надлежащей квалификации сотрудников милиции для эффективного противодействия правонарушениям, совершаемым с помощью электронно-вычислительной техники, взаимодействия со средствами массовой информации и т.д. Существенно повысились требования к объему знаний сотрудника и к способности их получения. Причастность к милицейской службе и наличие форменной одежды уже само по себе не гарантирует уважение и авторитет. И то, и другое следует завоевывать тяжелым, самоотверженным трудом. Однако если вести речь о морально-волевых качествах сотрудника милиции, то здесь, как представляется, ориентиры остаются прежними: честность, гуманность, верность долгу, дисциплинированность, исполнительность и т.д. Иными словами, милицио нер, как и прежде, должен иметь «чистые руки, холодную голову и горячее сердце». И в контексте этих ориентиров воспитательная работа, как и прежде, занимает важнейшее место, особенно в образовательных учреждениях МВД России. Однако переоценка значимости воспитательной деятельности таит в себе не меньшую опасность, поскольку может создавать иллюзию достаточности мер воспитательного характера для решения проблемы, имеющей системный характер.

• 1    См.: Изучение и формирование общественного мнения о деятельности органов внутренних дел : отчет о научно-исследовательской работе (заключительный) / Д.Д.Невирко [и др.]. Красноярск : Сибирский юридический институт МПВД России, 2007. С.9 (гос.рег.03070718).

• 2    См.: там же. С.13.

• 3    См.: О повышении эффективности профилактической работы с личным составом ОВД : письмо МВД России от 8 декабря 2008 г. N№21/ 7/10551.

• 4    Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. С.362.

• 5    См., напр.: там же. С.235; Лещина Э.Л. Правовые и организационные основы реализации милицией правоохранительной функции государства : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14. СПб., 2008.

• 6    О повышении эффективности изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности ОВД России на основе использования вневедомственных источников социологической информации : приказ МВД России от 30 декабря 2007 г. N№1246.

• 7    См.: Приложение N№2 к приказу МВД России от 5 августа 2005 г. N№650.

• 8    См.: Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.