Экологическая ответственность и экологическое страхование

O. V. Menshikova, V. V. Menshikov

M. V. Lomonosov Moscow State University, Moscow

Проанализирован международный опыт развития экологического страхования. Показаны проблемы становления механизма экологического страхования в России, перспективы развития добровольного экологического страхования. Ключевые слова: экологическая ответственность, экологическое страхование, «загрязнитель платит», экономические механизмы.

The International experience in the development of ecological insurance is analyzed. Problems of ecological insurance formation mechanism in Russia and prospects of voluntary environmental insurance are illustrated in the paper. Key words: environmental responsibility, environmental insurance, «polluter pays», economic instruments.

На протяжении последнего десятилетия проблемы гражданской ответственности за загрязнение окружающей природной среды привлекают особо пристальное внимание зарубежных и отечественных исследователей. Осознание важности экологических проблем существенно влияет на формирование правовой культуры населения. Одновременно с этим идет международная интеграция России, её международные обязательства ставят объективные требования по повышению природоохранной культуры. Выполнение экологических требований участниками хозяйственной деятельности постепенно становится общепринятой практикой и элементом конкурентной борьбы.

В России действуют нормы гражданского права в отношении возмещения ущерба собственности, жизни и здоровью человека. Но эти нормы не покрывают ущерб, нанесенный окружающей среде в целом. Компенсация ущерба окружающей среде, как правило, осуществляется за счет бюджетных средств, (только за 2009 г. на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф было направлено 7,4 млрд руб., из которых доля федерального бюджета составила 92,8%, бюджетов субъектов Российской Федерации — 7%, а средств страховых компаний лишь — 0,2 процента) [2].

В связи с этим необходимы экономические инструменты, которые с одной стороны могли бы покрыть экономический ущерб, связанный с загрязнением окружающей среды, а с другой — переложить ответственность за возмещение убытков с бюджетных средств государства, на внебюджетное финансирование, привлекая средства коммерческих структур.

Одним из таких, наиболее эффективных экономических механизмов охраны и ответственного отношения к окружающей среде, является экологическое страхование. Оно представляет собой совокупность видов страхования, направленных на создание страховой защиты на случай причинения страхователям, застрахованным и третьим лицам ущерба в результате загрязнения окружающей среды.

Экологическое страхование обеспечивает права государства, как собственника природных ресурсов, на поддержание приемлемого качества окружающей среды и необходимого уровня воспроизводства природных ресурсов. Идеология формирования рынка страховых услуг в природопользовании как система имущественной ответственности за антропогенное негативное воздействие на окружающую среду и нерациональное природопользование, опирается на основной принцип взаимодействия между обществом и субъектом хозяйственной деятельности — на принцип «загрязнитель платит».

Экологическая ответственность

В европейских странах (Германия, Нидерланды, Испания и др.) экологическая ответственность регулируется нормами уголовных кодексов и так называемого дополнительного уголовно-хозяйственного и уголовно-эколо- гического законодательства. Так 21 апреля 2004 г. была принята Директива Европейского парламента и Совета 2004/35/ЕС «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей (далее — Директива)». В основу этой Директивы положены требования и положения 18 директив различных органов ЕС и более 10 международных конвенций и соглашений, она является одним из самых всеобъемлющих документов, принятых в ЕС в области охраны окружающей среды. Главная задача Директивы практическая реализация принципа «загрязнитель платит», в соответствии с которым на субъекта хозяйственной деятельности, чья деятельность явилась причиной нанесения вреда окружающей среде, возложена финансовая ответственность по его ликвидации, а также по принятию предупредительных мер. Результатом такого подхода стало повышение уровня экологической безопасности хозяйственной деятельности и улучшение положения с охраной окружающей среды в Европе. Также в Директиве четко прописана финансовая ответственность за нарушение природоохранных требований.

Ст. 3 Директивы предусматривает два различных, но взаимодополняющих режима ответственности:

• •    Первый применяется в отношении субъектов хозяйственной деятельности (операторов), чья экономическая деятельность является реально или потенциально опасной;

• •    Второй режим ответственности применяется ко всем видам деятельности, но оператор будет нести ответственность только в том случае, если его вина или факт проявления халатности доказаны или если он явился причиной вреда, нанесенного разновидностям живой природы или средам обитания, охраняемым в рамках ЕС [4, 5].

Важную роль в предлагаемой схеме ответственности играют государственные органы. В их обязанность входит определение ответственного загрязнителя, состава необходимых предупредительных или восстановительных мер в соответствии с требованиями Директивы и обеспечение надлежащего контроля за тем, чтобы эти меры осуществлялись или финансировались самим нарушителем (ст. 11). Требования Директивы побуждают операторов опасных или потенциально опасных видов деятельности быть более осторожными, что в свою очередь способствует применению передовых технологий, стимулирует развитие и использование экологически безопасных процессов и технологий.

Усиление принципа «загрязнитель платит», инвентаризация загрязненных земель, определение загрязненных земель на основе концепции риска для здоровья и окружающей среды характерны для развития правового регулирования в данной сфере и других стран: Норвегии, Финляндии, Италии [11].

В рамках ЕС наблюдается переход к разработке комплексной схемы экологической ответственности, при этом рассматривается два основных вопроса. Использование схемы гражданской ответственности для обеспечения покрытия расходов по возмещению экологического ущерба. Вместо формы ответственности, базирующейся на доказанной вине, отдается преимущество в пользу безусловной ответственности. Для того чтобы такая система работала, виды деятельности, по которым предусмотрена безусловная ответственность, необходимо обеспечить ту или иную форму страхования ответственности за экологический вред. В ЕС было выдвинуто предложение об обязательности страхования определенных видов рисков. Вместе с тем отмечается, что в тех случаях, когда страховщики не готовы обеспечить покрытие определенных видов рисков, или размер страховых взносов по такого рода рискам неприемлемо высок для малых и средних предприятий, может возникнуть необходимость вмешательства правительства. В Зеленой книге отмечается, что, даже если в будущем произойдет расширение практики страхования ответственности за экологический вред, то гражданская ответственность будет весьма полезна при условии ограничения ее распространения лишь на измеримый внезапный ущерб от аварий и на случаи, когда могут быть выявлены виновные стороны.

В тех случаях, когда не представляется возможным обеспечить соблюдение некоторых необходимых условий успешного страхования (например, когда нелегко выявить виновников загрязнения, или имеет место постепенное накопление загрязнения), в качестве более приемлемого механизма финансирования операций по реабилитации загрязненных объектов предлагается использовать совместный компенсационный фонд [15].

В последние годы в Российской Федерации существенно возросло значение экологической ответственности как одной из важнейших составляющих национальной безопасности. Характерная особенность современной экологической ситуации в России состоит в том, что переход к рыночной экономике усилил экологическое неблагополучие во многих регионах страны. При наличии ряда нормативных правовых актов, затрагивающих сферу экологической ответственности, национальное законодательство в указанной области зачастую слабо структурировано, противоречиво, декларативно и содержит ряд пробелов. Отсутствует самостоятельный федеральный закон, регулирующий отношения в этой области [10].

В соответствии со ст. 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды» за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством. При этом нормы Закона не учитывают все виды юридической ответственности за экологические правонарушения [12].

Порядок оценки и процедура возмещения, а также уголовная и административная ответственность регламентированы такими нормативными документами, как Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федера- ции, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Постановление Верховного суда Российской Федерации № 14 от 05 ноября 1998 года и другие нормативные акты федерального уровня [3].

Международный опыт экологического страхования

Использование страхования для обеспечения экологической безопасности путем создания финансовых гарантий возмещения ущерба, возникающего вследствие негативных изменений окружающей среды, появилось в 60-х годах XX века. По мере эволюции эколого-правовых отношений в сферу экологического страхования вовлекались сначала аспекты безопасности при промышленных авариях, затем безопасности множества «третьих лиц», которым может быть причинен ущерб в результате экологических воздействий, и в итоге — к обеспечению экологической безопасности в форме непосредственной компенсации вреда, причиненного окружающей природной среде [9].

В мировой практике страхование в сфере природопользования возмещает убытки, наносимые окружающей среде и «третьим лицам» за счет средств самих участников рынка, а не госбюджета. Это дает возможность государству направлять больше денег на превентивные мероприятия, более четко и эффективно проводить восстановительные работы. Одним из основных мотивов развития экологического страхования является высокий размер экологических ущербов, который на два порядка превосходит ущербы, вызываемые пожарами и стихийными бедствиями [1].

Экологическое страхование ответственности впервые возникло в США в середине 70-х гг. прошлого столетия не как добровольный механизм управления экологическими рисками, а как следствие ужесточения правового режима ответственности за загрязнение окружающей среды.

Предпосылками, предопределившими спрос на страховые продукты, обеспечивающие защиту в результате загрязнения окружающей среды в США стали: многомиллионные судебные иски о возмещении вреда жизни и здоровью; принятие законодателями ряда правовых актов (Акт о чистоте воздуха 1970 г., Акт о чистоте воды 1972 г., Акт о комплексных мерах по охране окружающей среды, компенсациях и ответственности 1980 г. и т. д.), установивших, в частности, стандарты к загрязняющим веществам водных объектов и воздушной среды, а также введение принципа «виновник загрязнения платит». Постепенно было принято полное исключение страховщиками из договоров страхования общей гражданской ответственности случаев выплаты страхового возмещения в результате загрязнения окружающей среды.

Выделение института экологической ответственности в рамках принятой в 2004 г. Европейским Союзом Директивы 35/2004/ЕС дало толчок к развитию экологического страхования ответственности в Европе. На сегодняшний момент индустрия экологического страхования в Европе очень развита, чему способствовали создание соответствующей законодательной базы, эффективной системы судебного преследования за экологические правонарушения и формирование развитого общественного экологического сознания. Экологическое страхование постоянно совершенствуется, вносятся изменения в законодательную базу, страховые компании постепенно уменьшают число исключений, и одновременно, повышают лимит ответственности. Все больше стран стремиться к созданию системы обязательного экологического страхования, внедрению механизма совместной ответственности за ущерб, нанесенный в результате загрязнения окружающей среды.

В европейских странах система страхования экологических рисков включает в себя несколько видов страховой защиты:

• •    страхование ответственности за аварийное (внезапное) и постепенное загрязнение окружающей среды в рамках страхования общей ответственности;

• •    страхование ответственности только за аварийное (внезапное) загрязнение окружающей среды в рамках страхования общей ответственности;

• •    страхование ответственности за аварийное (внезапное) и постепенное загрязнение окружающей среды в рамках экологического страхования.

В настоящее время во многих европейских странах наблюдается тенденция к исключению страхования экологических рисков из договоров страхования общей ответственности и переходу к страхованию всех рисков, связанных с загрязнением окружающей среды, только в рамках договоров экологического страхования.

Объем рынка экологического страхования в США составляет порядка 1 миллиарда долларов. По экспертным оценкам, международный ежегодный оборот мирового рынка экологических услуг через пять лет будет составлять 148 миллиардов долларов. Ожидается, что Япония, Германия и Центральная Европа будут лидировать по объему расходов на природоохранные мероприятия. Самые большие темпы роста рынка ожидаются в Мексике, Индии, Аргентине и Бразилии. Расходы по созданию инфраструктуры в странах третьего мира составят 4 триллиона долларов [10].

Определенными ориентирами при формировании эффективной страховой защиты от экологического ущерба в нашей стране могут служить системы страхования, сложившиеся в ряде экономически развитых стран.

Современные системы страхования американского, японского, немецкого типов во многом способны защитить и хозяйственно-производственные структуры, и физических лиц, и окружающую среду от последствий многообразных техногенных рисков. В этих странах страховой сектор способен аккумулировать достаточные финансовые резервы, чтобы компенсировать экологический ущерб, а также развит институт гражданско-правовой ответственности. При этом не делается предпочтение между добровольным и обязательным страхованием, кроме случаев связанных с рисками катастрофических ущербов (например — ядерное страхование) и высоких рисков внешних эффектов.

Развитие экологического страхования в России

Экологическое страхования в РФ развивается с начала 1990-х годов и находится в стадии формирования, что обусловлено отсутствием единого подхода к оценке экологического ущерба и недостаточной нормативно-правовой базы в сфере экологического страхования. Развивать данный вид страхования необходимо, так как механизм экологического страхования позволит аккумулировать средства предприятий и государства для целевого возмещения затрат на восстановление природной среды, воспроизводство природных ресурсов в результате деятельности потенциально опасных объектов природопользования, а также для проведения превентивных мероприятий, направленных на восстановление и охрану природных ресурсов.

Свое первое законодательное оформление экологическое страхование получило в 1991 году в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» (ст. 23) [7]. В развитие этого Закона Министерством охраны окружающей природной среды и природных ресурсов и Росгосстрахом были утверждены «Типовые положения о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации». Основными законодательными актами, образующими юридическую основу страхования в Российской Федерации, являются:

• •    Гражданский Кодекс Российской Федерации, который является главным актом гражданского права, устанавливающим основные правила для всех частных и публичных сделок [3];

• •    Закон РФ от 27 ноября 1992 года № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;

• •    Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р предусматривается «установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование, связанных с возможным негативным воздействием на окружающую среду».

• •    Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года.

В то же время в законодательстве Российской Федерации отсутствует правовое определение понятия «экологическое страхование» и определяется как страхование ответственности, наступающей в результате аварийного (неожиданного, непредсказуемого и непреднамеренного) загрязнения окружающей среды [8].

В настоящее время нормы, касающиеся экологического страхования как особого вида страхования и как рыночного инструмента управления в сфере охраны окружающей среды, определены статьей 18 «Экологическое страхование» Федерального закона «Об охране окружающей среды» следующим образом [12]:

• « 1. Экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков.

• 2 . В Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование.

• 3 . Экологическое страхование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации».

С принятия в 1997 году Закона РФ № 116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [13], начинает развиваться механизм обязательного экологического страхования ответственности предприятий — источников повышенной опасности. В частности, по действующему на тот момент законодательству, экологические (в части рисков чрезвычайных ситуаций, обусловленных техногенными авариями) риски должны страховаться в рамках:

• •    обязательного страхования ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты;

• •    обязательного страхования ответственности эксплуатирующих организаций — объектов использования атомной энергии;

• •    обязательного страхования гражданской ответственности эксплуатирующих организаций и собственников гидротехнических сооружений;

• •    страхования ответственности по возмещению ущерба в случае космической деятельности, морских аварий и др., повлекших за собой причинение вреда окружающей природной среде.

С принятием этого Закона под экологическим страхованием (страхованием ответственности за нанесение вреда окружающей среде) понималось только страхование гражданской ответственности владельцев опасных производственных объектов (далее — ОПО) в связи с необходимостью возмещения третьим лицам ущерба, обусловленного технологической аварией или катастрофой. Такое страхование предусматривает покрытие затрат на ликвидацию последствий загрязнения, прямого имущественного ущерба третьим лицам, пострадавшим от загрязнения, а также затрат по возмещению вреда жизни и здоровью граждан, пострадавших от вредных воздействий, и требует разработки перечня страховых событий, подлежащих страхованию, и методик оценки ущерба, причиненного в результате аварийного загрязнения.

Развитие механизмов обязательного экологического страхования объектов ОПО, выявило необходимость расширения деятельности, направленной на создание страховой защиты от экологических рисков в сфере хозяйственной деятельности, природопользования и охраны окружающей среды. При этом страховать необходимо не только экологические риски, вызванные аварийным загрязнением, но и систематическим негативным воздействием на объекты окружающей среды. Необходимо учитывать негативные изменения, в окружающей среде проявляющиеся не только в виде загрязнения отдельных ее компонентов, истощения или уничтожения природных ресурсов, но также в виде деградации и разрушения местообитаний флоры и фауны, необратимых изменений естественных экологических систем, уничтожения в целом природных комплексов и природных ландшафтов. Одним из таких механизмов может служить добровольное экологическое страхование или, что более действенно для России, принятие закона об обязательном экологическом страховании, включающем в себя все эти аспекты.

Однако десятилетний опыт страхования опасных производственных объектов в рамках 116-ФЗ показал, что на практике компенсации по экологическим рискам не происходит, так как они компенсируются по действующим правилам в последнюю очередь. Размеры лимитов ответственности, определяемых данным законом, не превышают 7.000.000 руб., что является толикой в случае даже причинения экологического ущерба не очень большого масштаба, ведь размер расходов по расчистке от загрязнения и расходов по восстановлению, например, биологического разнообразия могут быть очень высокими и составлять десятки миллионов рублей. В результате природные объекты фактически лишены страховой защиты.

Многолетний опыт страхования опасных производственных объектов в рамках 116-ФЗ показал, что на практике компенсации по экологическим рискам не происходит, так как они компенсируются по действующим правилам в последнюю очередь. Размеры лимитов ответственности, определяемых данным законом, не превышают 7.000.000 руб., что является толикой в случае даже причинения экологического ущерба не очень большого масштаба, ведь размер расходов по расчистке от загрязнения и расходов по восстановлению, например, биологического разнообразия может быть очень высокими и составлять десятки миллионов рублей. В результате природные объекты фактически лишены страховой защиты.

В 2012 году произошло изменение в законодательстве, регламентирующем вопросы страхования ответственности владельцев ОПО. До января 2012 года обязательное страхование ответственности владельцев ОПО осуществлялось в рамках Закона № 116-ФЗ, предусматривающем обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, страховать ответственность по причине вреда, в том числе окружающей среде в случае аварии на ОПО. С 1 января 2012 года вступил в силу Федеральный закон РФ от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» [14], призванный сделать механизм ответственности владельцев более эффективным, но в отличие от предыдущего в нем устанавливается, что его действие не распространяется на отношения, возникающие вследствие причинения вреда природной среде.

В виду произошедших изменений в законодательстве и того, что принятый Закон № 225-ФЗ не регламентирует деятельность по страхованию гражданской ответственности за причинение вреда окружающей среде, а разрабатываемый Федеральный закон «Об обязательном экологическом страховании» так и не получил необходимой поддержки, возникает необходимость использования механизма добровольного экологического страхования.

Опыт работы по реализации принципов добровольного экологического страхования показывает, что в настоящее время в России добровольные виды страхования развиваются не в полной мере в связи с недостаточно разработанной правовой базой, строго обязывающей компенсировать убытки, причиняемые случайными страховыми событиями, из прибыли. Кроме того, отсутствие свободных финансовых средств не способствует созданию потенциально опасными предприятиями резервных фондов в виде страховых отчислений на случай непредвиденных событий.

Основными стимулами добровольного страхования экологических рисков являются льготы для страхователя в виде отнесения (полного или частичного) страховых взносов на себестоимость продукции (работ, услуг). Действующее Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость позволяет относить на нее лишь до 2% (а до недавнего времени 1%) дохода от реализации продукции (работ, услуг), что явно не стимулирует природопользователя к добровольному экологическому страхованию.

Не последнюю роль в его развитии играют такие внешние факторы как эффективное действие гражданско-правовой ответственности за причинение вреда окружающей природной среде. Добровольное страхование экологических рисков становится экономически оправданным только в условиях реальности риска гражданско-правовой ответственности.

Одной из основных проблем в реализации механизмов экологического страхования является отсутствие базы статистических данных о загрязнениях окружающей природной среды, которая позволила бы страховщикам правильно оценить вероятность, масштаб убытков и выработать адекватные страховые тарифы. Другим препятствием выступает сложность экономической оценки таких объектов, как флора и фауна, на случай причинения им вреда в ходе хозяйственной деятельности. Например, согласно Отчету Еврокомиссии от 12.10.2010 г. об эффективности действия Директивы 35/2004/ЕС экономическая оценка состояния пострадавших природных ресурсов и методов восстановления окружающей природной среды была признана самым сложным техническим вопросом, требующим дальнейшего изучения.

Опыт развития отечественного экологического страхования показал, что оптимальным является включение страхования в число обязательных условий осуществления тех видов деятельности, которые могут привести к неблагоприятным экологическим последствиям. Поскольку оно является, во-первых, гарантом права лиц, понесших ущерб в результате аварии на потенциально опасном объекте, на получение возмещения ущерба. Во-вторых, средством защиты имущественных интересов владельцев промышленных объектов — источников повышенной опасности в связи с предъявлением им претензий лицами, потерпевшими в результате аварии. В-третьих, средством предотвращения банкротства предприятий в случае крупной аварии и в то же время одним из источников финансирования мероприятий по обеспечению безопасности. И, в-четвертых, экологическое страхование способствует предотвращению аварий, повышению безопасности потенциально опасных объектов (аудиторские проверки, превентивные мероприятия, финансирование производства безопасной и экологически чистой технологии из фонда экологического страхования и т.д.).

Одновременно с этим ясно, что страхование не решает всех проблем природопользования, и является лишь одним из механизмов, с помощью которого можно предпринять конкретные шаги для охраны окружающей среды и человека. В современных экономических условиях создание и внедрение системы страхования в сфере природопользования должно стать одним из приоритетных направлений государственной природоресурсной политики.