Экологический туризм: проблемы правового регулирования

To view a copy of this license, visit

Актуальность выбранной темы для научной статьи обусловлена несколькими обстоятельствами. Во-первых, экологический туризм растет более быстрыми темпами, чем обычный (рис. 1). По оценке экспертов, за последние четыре года он как минимум удвоился. Так, в 2020 году было 6,7 млн, в 2023 году – 14 млн, в 2025 году достигнет отметки 20–22 млн путешественников1.

• ■    Кисловодский национальный парк

• ■    Сочинский национальный парк

• ■    Ло синый остров в Москве и Московской области ■ Куршская коса

• ■    Иные ООПТ

  Рис. 1. Посещение туристами особо охраняемых природных территорий в 2024 году, млн человек²

Fig. 1. Visits to protected natural areas in Russia in 2024, million people

Во-вторых, остро стоит вопрос о крупномасштабных инвестиционных проектах, реализуемых в этой сфере при поддержке государства и бизнеса, что может вступать в противоречие с целью природоохранного законодательства – сохранение природных богатств и естественной среды обитания растительного, животного мира и человека. В-третьих, как наиболее значимую проблему многие выделяют отсутствие должного правового регулирования в этой сфере.

В частности, оценивая высказывания экспертов в ходе проведения круглых столов, конференций, можно сделать вывод, что все проблемы можно решить с помощью введения новых правовых норм и разработки понятий. Например, отмечается, что в российских законах так и не раскрыт смысл экологического туризма, под ним порой понимают охотничьи и рыболовные туры, постройку гостевой инфраструктуры, горнолыжных трасс. Тогда как в мировой практике экотуризм проходит в щадящей форме и связан с сохранением биоразнообразия и ландшафтов, а также имеет выраженную познавательную направленность, так как именно особо охраняемые природные территории (далее – ООПТ) рассматриваются как наивысшая ценность природы [7, с. 103]3.

Согласимся с тем, что понятие экологического туризма важно, так как, например, государство выделяет субсидии, гранты и финансирует инвестиционные проекты в отношении конкретных видов туризма, целей и объектов. Соответственно, нечеткость, неопределенность, двусмысленность законодательных предписаний может повлечь причинение значительного ущерба, поскольку в этом случае предпринимательская деятельность, исходя из базовых принципов свободы рыночных отношений, может легально осуществляться везде, в том числе на территориях особо охраняемых природных зон. Однако правовой аспект лишь один из многих составляющих, способных обеспечить взаимосвязь интересов туризма, охраны природы и культуры [9, с. 157].

Объектом данного исследования выступают общественные отношения, связанные с правовым регулированием экологического туризма.

Предмет исследования – совокупность норм законодательства Российской Федерации, реализуемых в ходе осуществления экологического туризма.

Целью исследования является проведение комплексного анализа правового регулирования в сфере экологического туризма, выявление проблем и разработка практических рекомендаций по их разрешению.

Постановка проблемы - в российском законодательстве отсутствует четкое определение экологического туризма, что приводит к искажению самого понятия, подмене его другими видами туристической деятельности. Это позволяет более активно вовлекать особо охраняемые природные объекты в рекреационную деятельность, тогда как возможности осуществления предпринимательской деятельности должны быть ограничены природоохранными правовыми требованиями.

Методология исследования

При написании статьи использовались методы научного познания, выбор которых обусловлен целью исследования, что позволяет обеспечить достоверность полученных результатов, их научную обоснованность и практическую значимость. Комбинация различных методов свидетельствует о комплексном подходе к изучению поставленной проблемы. Так, используемый в работе специально-юридический метод включает в себя описание правовых норм, методы их интерпретации, определение характеристик и классификаций юридических явлений, формирование правовых понятий и выявление их сущности.

Этот метод позволяет исследовать правовую материю с точки зрения ее внутренней организации и функционирования. Его применение дало возможность установить дифференциацию правового регулирования, исследовать природу правовых запретов и дозволений, проанализировать действие правовых норм, разработать основные направления развития законодательства.

Важным для настоящего исследования является структурно-функциональный метод, который позволяет анализировать правовые явления через призму их структуры и выполняемых функций. Таким образом, любое правовое явление рассматривается как целостная система, состоящая из взаимосвязанных элементов, каждый из которых выполняет определенную роль. Преимущества его использования заключаются в том, что он выявляет внутренние связи, помогает понять механизм функционирования правовой системы, способствует выявлению проблемных зон в правовом регулировании, дает возможность оценить эффективность правовых норм, помогает в разработке предложений по совершенствованию законодательства. Структурно-функциональный метод хорошо подходит для изучения сложных правовых явлений, например такого, как экологический туризм. С его помощью можно понять, как правовое явление вписывается в общую систему права и какую роль в ней играет.

Использование межотраслевого метода познания позволило изучать правовые явления с разных сторон и учитывать взаимосвязи между различными отраслями права. Этот метод особенно важен для экологического туризма как правового явления, одновременно относящегося и публичному, и к частному праву. Межотраслевой метод позволяет: выявлять общие закономерности в различных отраслях права; создавать целостное представление о правовых явлениях; разрабатывать комплексные решения правовых проблем; улучшать взаимодействие между различными отраслями права. В практической деятельности межотраслевой метод помогает: правильно квалифицировать правовые отношения; выбирать оптимальные способы правового регулирования; разрабатывать эффективные механизмы реализации правовых норм; обеспечивать согласованность различных правовых актов.

Перечисленные методы познания являются важными инструментами в юридической науке, позволяющими исследовать правовые явления во всей их полноте и сложности.

Подходы к определению понятия «экологический туризм»

В отношении понятия целесообразно принять во внимание мнение М. И. Васильевой и рассматривать экологический туризм в широком и узком смыслах [1, с. 36-37]. В первом значении он представляет собой путешествия, осуществляемые на территориях, обладающих следующими характеристиками: природная привлекательность, климатические особенности, географическое расположение, ландшафтное разнообразие. Реализуется в нескольких основных направлениях – рекреационном, познавательном, оздоровительном, спортивноприключенческом. Широкий подход не наделяет экологический туризм четкими, однозначными признаками, поэтому его трудно отличить от других видов туризма – исторического, этнографического, сельского, культурного и др., в состав которых он может входить в качестве одного из элементов. Узкий подход дает возможность установить более четкий критерий, в качестве которого выступает территориальная привязка к особо охраняемым природным территориям, что способствует уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, соблюдению законодательства в сфере охраны природы и предотвращению ущерба экосистемам. В рамках этого направления экологический туризм ориентирован в первую очередь на знакомство с природой и осуществляется с образовательной целью. В нормативно-правовых актах программного характера экологический туризм рассматривается преимущественно в узком понимании, но цели могут быть разными, в основном рекреационно-познавательного характера.

Конечно, допустимо применение широкого подхода в научных трудах, что значительно расширяет возможности исследования, помогает установить взаимосвязи и закономерности, систематизировать различные явления, при изучении и регламентировании других видов туризма, в которые экологический туризм включается как составная часть. Однако в нормативно-правовых актах надо использовать узкий подход, который дает возможность выделить специфику экологического туризма, что обусловлено природоориентированными целями (сохранение и восстановление природной среды, минимизация негативного воздействия человека на окружающую среду).

С правовой точки зрения первоначальная задача – определить, относится ли экологический туризм к предпринимательской деятельности и можно ли ее осуществлять на ООПТ. Анализ нормативных актов, юридической литературы свидетельствует о том, что единого мнения по этому вопросу не сложилось.

Так, программные документы, законодательные положения имеют двойственный характер. С одной стороны, экологический туризм выступает эффективным инструментом комплексного развития территорий, объединяя экологические, социальные и экономические аспекты развития регионов (создает рабочие места, стимулирует развития транспортной и иной инфраструктуры, активизирует субъектов малого и среднего предпринимательства, повышает инвестиционную привлекательность и др.)1. То есть, по сути, относится к предпринимательской деятельности со всеми вытекающими последствиями, где главная цель – получение прибыли. С другой – экологический туризм определяется как путешествие с целью наблюдения и приобщения к природе, основными принципами которого являются рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды2.

Экотуризм в России: ключевые направления развития правового регулирования

До 2023 года правовое регулирование экологического туризма в России имело ярко выраженную образовательную и просветительскую направленность, нормативная база фокусировалась преимущественно на вопросах экологического просвещения туристов и местного населения [2, c. 40]. Основной акцент делался на приобщение населения к природе, формирование экологического сознания, сохранение природных объектов, минимальное воздействие на окружающую среду. Экологический туризм рассматривался как инструмент экологического просвещения с сопутствующим развитием туристической инфраструктуры. При этом туристическая составляющая не являлась приоритетной. Например, в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2020 года отмечалось, что ООПТ обладают уникальными природными объектами, имеют значительный культурно-исторический потенциал, могут стать основой для создания крупных туристских центров, но при этом предусматривался особый подход к развитию инфраструктуры – размещение объектов туристической деятельности преимущественно за пределами ООПТ, что обеспечивало минимизацию воздействия на природную среду, сохранение экологического баланса территорий1. Такой подход был обусловлен мировым опытом развития экологического туризма, где приоритет отдается сохранению природных комплексов при допустимом уровне туристической нагрузки [5, c. 108].

С 2023 года правовое регулирование явно отдает приоритет предпринимательской составляющей. Так, согласно поправкам от 18 марта 2023 года в Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»2, в законодательство включена статья 5.2 «Туризм на особо охраняемых природных территориях и его критерии, особенности». Данная норма определяет порядок осуществления рекреационной деятельности в границах национальных парков, включает туризм, физическую культуру, спорт, организацию отдыха и оздоровления граждан. Наряду с этим законодатель расширил перечень допустимых видов деятельности. В частности, разрешено возведение объектов капитального и некапитального строительства в целях реализации задач государственного природного заповедника (абзац 3 пункта 1 статьи 9) [6; 5, с. 107].

Нельзя сказать, что такого рода изменения вызывают положительную реакцию со стороны экспертного сообщества. Ярким примером являются предпринимаемые попытки внести изменения в ст. 2Закона об ООПТ. Так, сегодня изъятие территорий, входящих в природнозаповедный фонд, находится под запретом, согласно действующим нормативным актам. Однако в особых ситуациях, четко регламентированных федеральными законами, возможно отступление от данного ограничения. Соответственно, отсутствует общее правовое регулирование вопросов упразднения, преобразования и корректировки границ ООПТ. В январе 2023 года в Государственной Думе был инициирован законопроект, предусматривающий возможность ликвидации правового режима ООПТ регионального значения. Авторы законопроекта аргументировали свою инициативу следующими факторами: с течением времени происходят естественные изменения природных комплексов, объектов, они могут утрачивать свою ценность вследствие природных катаклизмов (пожары, наводнения, оползни и др.)3. Экологическое сообщество выступило с резкой критикой законопроекта, указывая, что он противоречит государственной политике РФ в сфере экологии, отмечая, что основная цель законопроекта – сокращение территории ООПТ, а не сохранение природных комплексов и объектов, обеспечение надлежащего за ними ухода, проведение профилактических

1 Распоряжение Правительства РФ от 31.05.2014 № 941-р (ред. от 21.03.2019) «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года» // Консультант Плюс.

• 2    Федеральный закон от 18.03.2023 № 77-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Консультант Плюс.

• 3    Законопроект № 962708–8 «О внесении изменений в статью 2 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях” (в части регулирования вопросов упразднения, преобразования особо охраняемых природных территорий, изменения их границ)» // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/962708–8 (Дата обращения: 20.09.2025).

—I 90“I------------------------------------------------

мероприятий в целях предотвращения утраты природной ценности территорий [8, с. 370]1. Таким образом, законопроект вызвал серьезные опасения с точки зрения экологической безопасности и сохранения природного наследия России. Эксперты настаивали, что вместо упразднения, преобразования, изменения границ ООПТ требуется усиление мер по их защите и восстановлению.

До июня 2025 года не наблюдалось активных попыток внесения изменений в статью 2За-кона об ООПТ. Однако с июня 2025 года ситуация изменилась – Государственный Совет Чувашской Республики инициировал внесение поправок в данную статью. Законопроект был официально зарегистрирован 8 июля 2025 года и направлен на рассмотрение в профильный Комитет Государственной думы. Актуальность изменений обосновали тем, что существующая система ООПТ, формировавшаяся более 60 лет, требует модернизации, многие территории получили статус ООПТ без должных экологических и научных обоснований, с течением времени происходят естественные изменения природных комплексов и объектов, они могут утрачивать свою ценность вследствие природных катаклизмов, предлагаемые изменения должны способствовать более рациональному использованию природоохранного потенциала и развитию регионов. Так, в пояснительной записки отмечается: «Во многих случаях необходим пересмотр решений о создании ООПТ для более эффективной охраны природных комплексов и объектов в части как их преобразования и (или) изменения границ, так и их упразднения»2.

18 июля 2025 года в Общественной палате РФ состоялось нулевое чтение законопроекта о внесении изменений в статью 2 Закона об ООПТ. Эксперты выразили серьезную озабоченность в связи с предлагаемой редакцией, которая предоставляет возможность упразднения, преобразования и изменения границ ООПТ, констатировали, что в таком виде законопроект не может быть принят, так как он будет противоречить нормативным документам стратегического планирования, содержит коррупци-огенные факторы, земли и водные объекты, исключенные из состава ООПТ под видом реализации национальных целей и стратегических задач, на практике могут быть использованы под коммерческие проекты и т. д.3.

17 сентября 2025 года профильный комитет Госдумы по экологии принял решение о передаче законопроекта в Совет Государственной думы, параллельно инициировав включение данного проекта федерального закона в примерную программу законопроектной работы нижней палаты парламента в период осенней сессии 2025 года (ноябрь)4. Дальнейшие шаги по рассмотрению законопроекта будут зависеть от результатов предварительного обсуждения и согласования в профильных комитетах Госдумы.

По нашему мнению, в случае принятия соответствующих изменений в ст. 2 Закона об ООПТ существование ООПТ как уникальных природных зон и компонентов окружающей среды породит значительные проблемы, так как отход от запретов, жесткого регулирования к установлению дозволений, либерализации охранного режима с учетом низкого уровня правосознания предпринимателей, представителей власти, повсеместного проникновения коррупции может привести к негативным результатам. Например, очевидно, что если федеральное законодательство не допускает реорганизацию и упразднения ООПТ, то и в региональном законодательстве такого рода нормы не должны содержаться, так как действует общий запрет. Однако региональные законодатели не всегда следуют этому правилу. Поэтому сегодня принесение протестов прокурорами на положения региональных законов об ООПТ регионального и местного значения в части предоставления возможности реорганизации и упразднения ООПТ вопреки установленному запрету изъятия земель природно-заповедного фонда – довольно распространенное явление [4].

Конечно, экологический туризм должен существовать и как предпринимательская деятельность, но не в виде экологического предпринимательства, на чем настаивают многие авторы [2, с. 39–40; 3, c. 60–62], так как наивно полагать, что предприниматели будут руководствоваться не получением прибыли, а природоориентированными целями – сохранение и восстановление природной среды, минимизация негативного воздействия человека на окружающую среду. Как вариант решения проблемы – вернуться к ранее упомянутой формулировке Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года. Так, дифференцированный подход к размещению туристической инфраструктуры предполагает создание системы, при которой основные объекты туристского сервиса располагаются на территориях, прилегающих к ООПТ, но не входящих в их охранную зону. Преимущества предложенного решения заключаются в том, что: а) сохраняется экосистема ООПТ в незначительно измененном виде (создаются транспортно-пешеходные коридоры к основным объектам показа);

• б)    туризм развивается без нарушения природоохранного законодательства;

• в)    рационально используются земельные ресурсы;

• г)    создается комфортная среда для туристов;

• д)    значительно снижаются коррупционные риски.

Такой подход позволит гармонично сочетать сохранение природных богатств и развитие туризма.

Основные выводы

Проведенный анализ подтверждает актуальность разработки концепции развития экологического туризма, что обозначено в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года1, так как регулирование данного направления требует использования системного и комплексного подходов. В качестве основных направлений можно выделить следующие:

• а)    минимизация антропогенного воздействия (разработка и внедрение стандартов экологической безопасности; создание системы мониторинга показателей воздействия на окружающую среду; формирование сети экологических маршрутов с учетом принципов минимального антропогенного влияния и др.);

• б)    организация системы управления и контроля (создание единой информационной платформы мониторинга; разработка методик планирования туристической нагрузки; внедрение системы контроля за соблюдением экологических норм; формирование механизмов оперативного реагирования на экологические нарушения и др.)

• в)    внедрение инновационных, зеленых и цифровых технологий (создание стандартов инфраструктуры экологического туризма; применение энергосберегающих решений; использование возобновляемых источников энергии; внедрение систем переработки отходов, развитие технологий «зеленого» строительства, применение цифровых решений для экологического мониторинга и др.).

В заключение выделим получившую широкое распространение концепцию «мягкого» и «жесткого» туризма, разработанную швейцарским экологом Й. Криппендорфом. Отметим, что с этой позиции экологический туризм должен развиваться как «мягкий туризм», где в качестве цели выступает не увеличение потока туристов и получение прибыли, что характерно для «жесткого» туризма, а бережное отношение к природе, самобытной культуре, традициям местного населения и ответственное поведение [11, p. 319–320].

Правовой вакуум в сфере экологического туризма является одним из ключевых препятствий для развития этого направления в России. Существующие законодательные нормы не обеспечивают должного регулирования данной сферы деятельности. Основные проблемы:

• а)    в российском законодательстве отсутствует четкое определение экологического туризма, что приводит к искажению самого понятия и подмене его другими видами туристической деятельности;

• б)    экологический туризм на ООПТ представляет собой сложную правовую категорию с позиций предпринимательской деятельности, возможности осуществления которой ограничены природоохранными требованиями.

Для решения существующих проблем требуется:

• •    разработка и внедрение четких правовых норм; формирование единой терминологии;

• •    создание системы критериев для оценки соответствия деятельности принципам экологического туризма;

• •    разработка концепции развития экологического туризма.

Только комплексный подход к правовому регулированию позволит сформировать эффективную модель развития экологического туризма в России, соответствующую современным мировым стандартам, направленным на обеспечения экологической устойчивости территорий [10].