Экологическое управление на местном уровне в Финляндии и в Российской Федерации

В статье проведен сравнительный анализ реализации права на благоприятную окружающую среду на местном уровне, через взаимодействие регионального административного управления      ии     меместно самоуправления в Финляндии и в России. Теория четырех моделей экологического управления и эко-муниципалитетов финских ученых Э. Конттинена и Т. Литманена рассматривается как один из аспектов действующей       в       Финляндии       системы административно-территориального управления в сфере охраны окружающей среды. На основе сопоставления государственного, регионального и муниципального законодательства Финляндии и России выделены общие черты и отличия в административно-правовом регулировании реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Применительно к решению вопросов охраны окружающей среды силами граждан и некоммерческих общественных объединений рассматривается институт территориального общественного самоуправления в Российской Федерации (на примере Республики Карелия).

Опубликована: 29 декабря 2018 года

Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования в Финляндии и в Российской Федерации в современных реалиях представляет собой Ккомплексную систему, сочетающую управление центра на местах и реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление.

Странам Северной Европы н на п практике у удалось ддостичь у уникально в высокого у уровн децентрализации в сферах принятия решений и финансового менеджмента. Фактически создан особый тип «муниципального государства всеобщего благоденствия». В отличие от российского законодательства Коммунальный закон Финляндии 1995 г. достаточно детально регулирует деятельность органов местного самоуправления Финляндской Республики в области финансов, в первую очередь фундаментальное право ммуниципалитетов/устанавливать собственныенналоги. О Онссодержит нормы, которые касаются бухгалтерского учета и отчетности, и иные положения, которые, как правило, в российских условиях регулируются уставами местного самоуправления конкретных городов и иных населенных пунктов [1; 6—9].

Финские муниципалитеты предоставляют населению широкий спектр публичных услуг, в который входит защита окружающей среды в местном масштабе. Так, ещё в 1996 году финские профессора Эса Конттинен (Esa Konttinen) и Тапио Литманен (Tapio Litmanen) разработали схему, согласно которой экологическое управление на местах может быть представлено в виде четырёх условных моделей муниципалитетов [3; 46].

В качестве «идеальной» модели « «эко-муниципалитета»,гтип « «А», ^финскими л исследователями выведены отношения, при которых на руководство окружающей средой одинаково сильно влияют действия как государства, так и муниципального образования. Кроме того, в равновесии должны находиться интересы природопользования и природоохранной деятельности. Последнее утверждение укладывается в известную и официально принятую в том числе в России концепцию устойчивого развития, которая подчеркивает необходимость соблюдать равновесие между интересами человека как биологического вида и как существа социального, имеющего, к тому же, растущие материальные потребности. Благодаря этому меньше сторонников приобретают организации, имеющие радикальные взгляды на охрану окружающей среды и действующие методами экологического экстремизма (биоцентристы, международный «Фронт освобождения животных», в разные годы проводивший свои акции как в России, так и в Финляндии, и другие [2]).

В качестве «худшей», то есть, наиболее неблагополучной и неэффективной модели управления природой социологи вывели модель преобладания природопользования в сочетании с бюрократическим отношением государства (тип «D») [3; 60].

Промежуточные типы представляют собой такое состояние общества, при котором один из «плюсов» (рациональное природопользование и равноправие) уравновешивается одним из «минусов» (нерациональное природопользование и формализм). Так, они предлагают назвать модель, в которой отношения выстроены по типу «B», «бюрократическим эко-муниципалитетом» [4; 55—57].

Особенно важными для успешного укрепления экологического сознания учёные признают открытость и публичные дискуссии. Так, тип «C» характеризуется тем, что в нем преобладает ориентированная на общество система отношений, но сами жители муниципалитета проявляют исключительно «природопользовательские» взгляды, работая в интересах экономического роста и материального благополучия, недальновидно используя природные ресурсы.

Между четырьмя основными типами исследователи оставляют пространство для смешанных форм. Среди них можно выделить, например, тип «пассивный муниципалитет-конформист», при котором муниципалитет выполняет предписания центральной администрации на местном уровне, не проявляя инициативы и не руководствуясь местными условиями. Может также сложиться модель с конфликтной ситуацией, при которой местные экологические движения пытаются влиять на местных руководителей. Проблемой может стать и неоднозначное отношение городской администрации к общественным движениям и охране окружающей среды в целом [3; 56—58].

Необходимо иметь ввиду, что полномочия финских муниципалитетов в области экологии зависят от проводимой в стране масштабной реформы административно-государственного управления [10]. Начиная с 1 января 2010 г. в Финляндии вместо губернского правительства и многочисленных управлений в регионах Финляндии (6 губерний) начали функционировать два департамента: департамент экономики, транспорта и окружающей среды (ELY) и департамент территориального управления (AVI), который призван осуществлять административное управление в тесной связи с местными выборными органами власти. Если общие вопросы экологии Финляндии решаются Министерством окружающей среды, а на региональном уровне за реализацию природоохранного законодательства отвечают департаменты экономики, транспорта и окружающей среды (ELY), то на местном уровне, то есть на уровне муниципалитетов, за защиту окружающей природной среды отвечают две структуры: муниципальные экологические комитеты, которые выполняют надзорные функции по фактам нарушения природоохранного законодательства и защищают публичные интересы в области окружающей среды, и, в рамках своей территории, система региональных департаментов экономики, транспорта и окружающей среды (ELY), ккоторые сосуществляют деятельность гпо охране природы и ведут мониторинг и национальную базу данных о защите окружающей среды. Региональные департаменты (в Финляндии их называют ещё региональными экологическими центрами) заботятся о благополучии регионов и организуют взаимодействие с другими муниципалитетами и государством как орган прямого представительства граждан. Вся эта система образует вертикаль административного управления, однако, усиление полномочий муниципальных экологических комитетов и объединение муниципалитетов в более крупные образования, которые происходят в последние годы [6; 35—39], свидетельствуют о том, что возможности по реализации функции охраны окружающей среды на местном уровне увеличиваются.

Федеративное устройство России, в отличие от унитарной Финляндии, определяющим образом влияет на модель административно-правового регулирования экологического ууправленияннаиместном уровне.

Центр экологической политики России при поддержке Общественной палаты РФ считает государственное экологическое управление одной из системных задач совершенствования правовой охраны окружающей среды в целом [5].

Вместе с тем на уровне местного самоуправления граждане могут принимать участие в решении экологических вопросов ― в рамках муниципальных органов власти, включая развивающуюся в России практику территориального общественного самоуправления, а также через природоохранные некоммерческие организации.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Положениями этого закона предусматривается создание особой формы самоорганизации граждан «по месту их жительства на части территории муниципального образования» ― территориальных общественных самоуправлений [7].

На федеральном уровне Закон устанавливает возможность существования такой формы общественной организации, а на уровне муниципалитетов регулируется порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, а также порядок его финансовой поддержки и обеспечения его деятельности. Так, в г. Петрозаводске создание и деятельность ТОС регулируются Решением Петрозаводского городского ССоветаРРеспубликиККарелияэ от99 /Iиюня22011 г. №27/03-52 «Об организации и осуществлении территориального общественного самоуправления в Петрозаводском городском округе» [8].

На региональном уровне реализуется проект поддержки деятельности ТОС за счет механизма целевых межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Карелия бюджетам муниципальных образований. В 2017 — начале 2018 г. это позволило создать более 40 новых ТОС в муниципалитетах Республики. Постановление Правительства Республики Карелия от 18 января 2018 года № 9-П «Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Карелия бюджетам муниципальных образований в Республике Карелия на поддержку развития территориального общественного самоуправления» [9] стало новым важным шагом на пути развития локального самоуправления в Карелии. 1 марта 2018 года по результатам конкурса социально значимых проектов территориальных общественных самоуправлений муниципальных образований республики из 52 созданных на территории Республики Карелия ТОС было отобрано 16. Средстваина реализацию V их проектов были выделены из бюджета Республики Карелия бюджетам муниципальных образований. Таким образом, ТОС в Карелии получают поддержку администрации муниципальных образований.

Полномочия органов ТОС вытекают из положений федерального законодательства. П. 1 статьи 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что их деятельность касается инициатив по вопросам местного значения, а к ним пп. 19 п. 1 статьи 14 Закона относит «организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения». Пп. 3 п. 8 статьи 27 также указывает на то, что ТОС могут осуществлять «хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории» [7].

Представленные карельскими ТОС социально значимые проекты направлены, в первую очередь, на обеспечение социально-культурного благополучия и создание комфортной инфраструктурной среды в местах проживания и работы граждан. Подавляющее большинство проектов-победителей — это проекты по оорганизации благоустройства муниципальной территории (спортивная и детская площадка, сквер, родник и т. д.). Поскольку благоустройство территорий положительно влияет на окружающую природную среду,   гпредставляется, что можно рассматривать 1территориальные собщественные самоуправления как экологически ориентированные структуры и с субъекты природоохранного права.

Проведя анализ структуры органов власти России и Финляндии, осуществляющих государственное управление в области экологии, и их административно-правового статуса, можно сделать вывод о том, что при всех различиях в строении системы административно-правового регулирования отношений в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, связанной с выбранной формой государственного устройства, Россия и Финляндия следуют общим принципам. Однако, в России государственное управление в области экологии всё же отличается.

Под российской моделью административно-правового регулирования следует понимать условия, при которых органы государственного управления регламентируют, каким образом могут быть реализованы право на благоприятную окружающую среду и интересы граждан в области природопользования, однако, в системе не предусмотрено органа, позволяющего неправительственным организациям полноценно участвовать в осуществлении экологического управления на муниципальном уровне.

Тем не менее, система территориального общественного самоуправления предоставляет некоторый объем полномочий по решению вопросов охраны природы, хотя и не становится лестницей для подъема к идеальной модели — модели российского эко-муниципалитета. Причинами этого являются разрозненность отдельных ТОС не только в масштабах страны, но и в пределах одного региона, недостаточная поддержка со стороны местных властей, слабое или отсутствующее финансирование. Кроме того, на примере Петрозаводского городского округа можно констатировать, что решения, принятые гражданами в процессе деятельности ТОС в рамках действующего законодательства и своих полномочий, носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений и граждан, проживающих на соответствующей территории [8]. Представляется, что для поддержки столь важного института локального самоуправления как ТОС российскому законодателю следует четко определить его правовой статус, гарантии деятельности и взаимодействия с органами местного самоуправления.