Эколого-экономическая эффективность управления землепользованием

Земельные ресурсы являются стратегическим фактором социально-экономического развития страны. Особенностью земельных ресурсов является их способность наряду с выполнением экологической функции обеспечивать экономическое развитие как отдельного хозяйствующего субъекта, так и города, региона, страны в целом.

Выступая всеобщим средством производства, земля является в то же время абсолютно ограниченным ресурсом, поскольку она не подлежит воспроизводству. Ограниченность земельных ресурсов и невозможность их воспроизводства определяют важность эффективного использования данного ресурса как с экологической, так и с экономической точки зрения, т.е. его рационального использования.

Цель данного исследования ‒ рассмотреть экологическую и экономическую эффективность землепользования, предложить направления совершенствования системы управления земельными ресурсами в целях повышения рациональности их использования.

Особо остро проблема нерационального землепользования стоит в городах, где на ограниченной территории сталкиваются интересы множества землепользователей. На территории городов сконцентрирована большая часть промышленного, финансового и трудового потенциала страны. В то же время их доля в территории страны составляет всего около 1%. В связи с такой высокой конкуренцией на сравнительно небольшой территории города управленческое решение по поводу предоставления земельного участка под тот или иной вид использования должно представлять собой компромисс достижения наибольшего экономического эффекта при улучшении или как минимум сохранении экологических свойств природных объектов и удовлетворении социальных потребностей населения.

Теоретические аспекты эффективного управления землепользованием

Сущность управления землепользованием в Российской Федерации

Управление земельными ресурсами делится на публичное и личное, проводимое хозяйствующими субъектами (физическими и юридическими лицами), которым земельные участки принадлежат по праву собственности. Земельные участки, принадлежащие субъектам на иных вещных правах, также частично управляются ими в части владения и пользования. Конкретный набор прав и обязанностей оговаривается в законодательстве и договорах.

Публичное управление в свою очередь, подразделяется на:

• •    непосредственное управление землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, включая распоряжение ими: продажа, сдача в аренду и др.;

• •    управление всем земельным фондом страны для обеспечения функции государственной власти.

Второе направление публичного управления касается всех земельных участков на территории страны независимо от формы собственности на них. Оно включает организацию разработки и реализации программ рационального использования земель, землеустройство, кадастровый учет и государственную регистрацию прав на землю, осуществление мониторинга земель, государственный земельный контроль.

В России система управления земельными ресурсами включает большое количество учреждений федерального, регионального и местного уровней. Каждое из данных учреждений имеет свои функции, которые иногда частично дублируются. Коммуникация между учреждениями также налажена неэффективно, зачастую процесс предоставления участка затягивается более чем на полгода. Указанные недостатки системы ведут к ее неэффективности и, следовательно, замедляют экономический рост как отдельных регионов, так и страны в целом.

Экономический эффект от землепользования

Экономический эффект управления землепользованием выражается в поступлении в бюджет земельных платежей.

Наиболее актуальными в настоящее время являются следующие схемы взимания земельных платежей:

• •    сбор земельного налога с физических и юридических лиц, которые владеют земельными участками на правах собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования;

• •    продажа земельного участка в собственность физическим или юридическим лицам с последующим взиманием земельного налога;

• •    предоставление земельного участка в аренду физическим или юридическим лицам.

Базой для расчета земельного налога служит утвержденная правительством соответствующего региона кадастровая стоимость. Ставка земельного налога в Российской Федерации варьируется от 0,3 до 1,5% от кадастровой стоимости.

В отношении земельных платежей каждый регион может иметь свои особенности. Например, в Самарской области для определения выкупной цены земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, до июля 2016 г. действует льготный порядок. Стоимость земельного участка составляет от 5 до 50% от кадастровой стоимости в зависимости от субъекта, объекта и временных условий [1]. После июля 2016 г. все земельные участки должны будут выкупаться по 100%-ной кадастровой стоимости.

Аренда государственных и муниципальных земель рассчитывается на основе кадастровой стоимости. Для участков остальных форм собственности аренда определяется рынком земли под воздействием сил спроса и предложения.

Динамика поступления земельных платежей в бюджеты городов Самарской области рассчитана на основе Отчета об исполнении бюджета Самарской области [2] (рис. 1).

Земельный налог

Доходы от аренды земель

Доходы от продажи земель

Рис. 1. Земельные платежи в бюджеты городов Самарской области

Несмотря на то что сбор земельного налога наибольший среди других платежей, он еще не является повсеместным в Российской Федерации. Необходима активизация взимания земельного налога с собственников и тех, кому участки принадлежат по праву пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования. Данные вещные права не соответствуют рыночным реалиям, однако их переоформление на право собственности не ограничено по времени государством. В настоящее время необходимо привести в порядок всю информацию по земельным участкам, их собственникам и правообладателям для увеличения поступлений земельного налога в бюджет. Доходы от земельного налога могут быть направлены на социально-экономическое развитие населенного пункта.

Также необходимо введение рыночных механизмов в сделки аренды и продажи государственных и муниципальных земель. Частично это уже будет сделано в 2016 г., когда будут отменены все льготы по выкупу земельных участков. Однако помимо этого необходимо выявление заброшенных участков, приведение их в соответствующий для разрешенного использования вид с последующей продажей или сдачей в аренду. С помощью таких действий можно будет повысить эффективность использования земли.

Экологический эффект от землепользования

Экологический ущерб от землепользования или его уменьшение отражают отрицательный или положительный экологический эффект соответственно. Экологический ущерб может быть оценен с помощью гедонистического метода. Данный метод базируется на предположении о том, что ценность экологических благ может быть определена на основе анализа ситуации на рынке определенных товаров, когда потребитель готов заплатить больше за товар, обладающий лучшими экологическими характеристиками.

Экологический эффект также был рассмотрен на примере городов Самарской области. В настоящее время в Жигулевске самая лучшая экологическая обстановка из городов Самарской области, уровень загрязнения атмосферы низкий. В городах Новокуйбышевск, Отрадный, Чапаевск, Октябрьск, Кинель ‒ повышенный, а в Самаре, Сызрани, Тольятти и Похвист-нево ‒ высокий уровень загрязнения атмосферы [3].

Однако стоимость земли складывается не только под влиянием экологических факторов, на ее величину оказывают влияние также экономические и градостроительные факторы. Инструментарием применения гедонистического метода являются статистические методы, самым распространенным и известным из них является метод корреляционно-регрессионного анализа. Для использования метода корреляционно-регрессионного анализа подобраны следующие ценообразующие факторы:

• •    экологический фактор (Х 1 ) – уровень загрязнения атмосферы;

• •    градостроительный фактор (Х 2 ) – численность населения соответствующего города;

• •    экономический фактор (Х 3 ) – отношение инвестиций в основной капитал на душу населения к среднемесячной зарплате [4].

В состав Самарской области входят 10 городов. Из выборки в рамках анализа исключен город Самара, являющийся областным центром. Данный город неразумно сравнивать с остальными, менее крупными городами по выбранным факторам.

На основе исследования исходных данных с помощью средств корреляционного и регрессионного анализа получена модель определения стоимости земли городов Самарской области (Y), представленная в формуле

Y = 160,93 - 54,25 х Ц + 0,33 х О2 + 9,27 х X. (1)

На основе полученной модели может быть оценен экологический ущерб. Например, если экологическая ситуация во всех городах станет благоприятной, с низким уровем загрязнения атмосферы, стоимость земли изменится (рис. 2).

Текущая стоимость земли, тыс. руб./ сот.

Стоимость при благоприятной экологической обстановке, тыс. руб./ сот.

Рис. 2. Сравнение стоимости сотки земли в зависимости от влияния экологического фактора

Из всех городов при самой благоприятной экологической обстановке стоимость земли уменьшится только в Жигулевске, на 39 тыс. руб. за сотку земли, в остальных городах – стоимость увеличится. Такое уменьшение стоимости можно объяснить тем, что интерес населения к проживанию в Жигулевске как самом экологически благоприятном городе в области уменьшится. Тольятти, более экономически развитый и находящийся рядом с ним, при благоприятной экологической обстановке будет иметь более выигрышное положение.

Разница между текущей стоимостью земли и стоимостью земли при благоприятной экологической обстановке является экологическим ущербом от землепользования. На основе данных об экологическом ущербе могут быть разработаны мероприятия по улучшению экологической обстановки в конкретных населенных пунктах. Оценку экологического ущерба необходимо включить в систему управления земельными ресурсами как необходимый этап повышения экологической эффективности землепользования.

Этапы управления землепользованием в целях повышения эколого-экономической эффективности

Основной целью управления землепользованием как личного, так и публичного в цивилизованном развитом государстве должно являться достижение экологического и экономического эффекта от использования земли с одновременным решением социальных задач государства. В связи с этим необходимо рассмотреть все этапы управления с точки зрения возможности получения в их рамках перечисленных эффектов.

Планирование

Планирование всегда нацелено на достижение определенного результата в перспективе. В рамках системы управления земельными ресурсами целью планирования должно быть повышение эколого-экономической эффективности землепользования. Указанная цель может быть достигнута только при реализации участниками системы управления земельными ресурсами Государственной программы «Основы государственной политики использования земельного фонда РФ на 2012-2017 годы», среди основных задач которой ‒ создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков [5].

В населенных пунктах для повышения эффективности землепользования в первую очередь необходимо навести порядок в градостроительных документах, утвердить необходимые для планирования развития территории Правила землепользования и застройки. Форма собственности в населенных пунктах, особенно в городах, не должна быть исключительно государственной. В них на сравнительно небольшой территории сконцентрировано огромное количество земельных участков различного назначения, каждому из которых нужен рациональный собственник. Владельцы земельных участков должны быть ответственными за эффективность использования принадлежащих им земельных участков. Задачей же органов власти, входящих в систему управления земельными ресурсами, является мотивация данных собственников и земельный контроль. Результатами таких действий станут экологический эффект в виде улучшения экологических свойств земельных участков и экономический эффект в виде увеличения сбора земельного налога.

Организация

Организационный процесс управления можно представить в виде механизма, являющегося совокупностью взаимосвязанных материальных, финансовых и инфраструктурных ресурсов, при помощи которых субъекты землепользования и органы законодательной, исполнительной и судебной власти выполняют функции, направленные на достижение цели рационализации землепользования (рис. 3).

Рис. 3. Организационный процесс управления земельными ресурсами

Особую роль на современном этапе развития земельных отношений играет грамотная реализация организационно-учетной функции процесса, нацеленная на эффективность работы ее инструментов, среди которых землеустройство, кадастровый учет, государственная регистрация прав. От того, насколько данные инструменты будут отвечать цели управленческого процесса – рационализации землепользования, зависит возможность осуществления экономической, экологической и социальной функции и достижение соответствующего эффекта.

Землеустройство в соответствии с законодательством является действием технического, организационного и экономического характера одновременно. На практике же в настоящее время оно ограничивается проведением технических мероприятий, таких как межевание, согласование границ и описание участка для его последующей постановки на государственный кадастровый учет, чем занимаются частные землеустроительные компании. Причем в рамках данных компаний ответственность за осуществление перечисленных землеустроительных действий несет не землеустроитель, как ранее, а кадастровый инженер.

Государство оставило за собой только контроль за проведением землеустройства и управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства. В состав действий по контролю входят государственная экспертиза землеустроительной документации и федеральный государственный надзор в области землеустройства. В результате на практике в настоящее время действия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны не проводятся никем. Следовательно, наиболее важный, с социально-экономической точки зрения, процесс – землеустройство – проводится ненадлежащим образом, в связи с чем и дальнейшие действия по землепользованию не могут быть максимально эффективными.

Кадастр недвижимости на территории Российской Федерации проведен поверхностно. До сих пор не все участки закреплены на местности в определенных границах, постоянно возникают споры по поводу наложения границ земельных участков. Данные проблемы служат препятствием для эффективного оборота земельных участков.

В настоящее время землеустройство и кадастровый учет как необходимые звенья системы повышения эффективности землепользования требуют особого внимания. С помощью данных инструментов происходит формирование земельного участка, использование которого может выполнять экономическую, экологическую и социальную функции.

Правовая функция также является важной в процессе повышения эффективности землепользования. В настоящее время в РФ необходимо реформирование земельного законодательства в части отражения в нем более четких требований к соблюдению принципа рационализации землепользования.

Получение экологического и экономического эффектов возможно только при комплексном выполнении системой управления земельными ресурсами правовой, организационноучетной, экономической, экологической и социальной функций.

Мотивация

Мотивация как личного, так и публичного землепользования может осуществляться с помощью экономических инструментов фискальной политики, таких как налогообложение, штрафы.

Например, во Вьетнаме ставки земельного налога с участков, используемых с нарушением действующих правил, установленных законодательством, в 5 раз выше стандартной ставки, равной 0,03%. А земельные участки, которые нарушают чужие права владения, облагаются ставкой 0,2% [6]. В России ставки земельного налога различаются только в зависимости от назначения и использования земельных участков. Они никак не стимулируют эффективное использование земельных участков. Правильно было бы ввести пониженные ставки для эффективных землевладельцев.

Государственная политика использования земельного фонда РФ на 2012-2017 гг. в числе мер по совершенствованию государственного земельного надзора предусматривает повышение ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе в части установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение [5].

Также указанный документ предусматривает необходимость определения мер по государственной поддержке мероприятий по вовлечению неиспользуемых земельных участков в хозяйственный оборот и эффективному использованию мелиорированных земель.

То есть, с одной стороны, государство должно поощрять действия по повышению эффективности землепользования, а с другой ‒ налагать штрафы, размер которых будет стимулировать более рациональное землепользование. Однако в данном случае необходимо не забывать о важности контроля за выявлением случаев ненадлежащего использования земельных участков и уплатой штрафов.

Контроль

Контроль является самым проблемным местом в системе управления земельными ресурсами, в связи с чем большая доля земельного рынка перешла в теневой сектор экономики. В настоящее время контроль существует практически только формально, проводятся в основном плановые проверки. Однако вся сфера земельных отношений требует более тщательного контроля. Иначе все экологические и экономические эффекты так и останутся только на бумаге.

В управлении земельными ресурсами можно выделить текущий, промежуточный и итоговый контроль. Задачи указанных видов контроля различаются. Задачей текущего контроля является обеспечение соблюдения субъектами землепользования норм земельного законодательства и требований охраны и использования земель. Данный вид контроля называется земельным контролем. Он относится в настоящее время к полномочиям органов муниципальной власти в части муниципального контроля и Россреестра – в части государственного контроля. Промежуточный и итоговый виды контроля, практически отсутствующие в настоящее время, должны быть нацелены на наиболее эффективную работу всей системы управления. Поэтому их задачей является сравнение текущего исполнения с запланированными показателями и на основе проведенного анализа принятие решения о том, нужно ли усовершенствовать процесс управления посредством изменения организации, мотивации и земельного (текущего) контроля.

Заключение

Стратегическая роль земельно-ресурсного потенциала страны в решении наиболее важных социально-экономических задач определяет необходимость его эффективного использования. Реализация мер, предложенных в данной статье, приведет к повышению эколого-экономической эффективности системы управления землепользованием в России. Рекомендуемые автором направления совершенствования системы управления земельными ресурсами включают:

• •    объединение всех этапов управления землепользованием в единую комплексную систему с четким распределением полномочий между учреждениями;

• •    увеличение объема сбора земельных платежей за счет активизации взимания земельного налога, введения рыночных механизмов в сделки аренды и продажи государственных и муниципальных земель;

• •    учет экологического ущерба от землепользования в системе управления земельными ресурсами;

• •    наведение порядка в системе землеустройства в части активизации действий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны;

• •    приведение системы кадастрового учета земельных участков в соответствие цели повышения эффективности землепользования, в том числе закрепление границ за каждым земельным участком на территории Российской Федерации;

• •    внедрение представленной автором схемы организационного процесса в практику управления землепользованием;

• •    совершенствование мотивации к эффективному использованию земли;

• •    усиление текущего, промежуточного и итогового контроля в сфере землепользования.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ, проект № 14-12-63004.