Экономическая политика в условиях перехода к экономике знаний

⟡ ⟡ ⟡

Среди достаточно часто обсуждаемых в настоящее время вопросов относительно определения источников экономического роста, все чаще звучит вывод о несовершенстве существующей экономической политики и необходимости перехода к новой. Так, на XVIII Петербургском международном экономическом форуме, проходившем в период с 22 по 24 мая 2014 года в Санкт-Петербурге, ряд экспертов прямо заявили об отсутствии в стране экономической политики для роста экономики и невозможности из-за этого эффективно развиваться и двигаться вперед. Так что же такое экономическая политика и к чему может привести ее отсутствие? В самом общем виде экономическую политику можно определить как целенаправленную и скоординированную деятельность исполнительных органов государственной власти по реализации мер экономического, институционального и административного характера, направленных на формирование благоприятных условий для обеспечения устойчивого развития экономики и достижения на этой основе целей социально-экономического развития.

При этом экономическая политика должна базироваться на соответствующих принципах – общих положениях, на которые необходимо опираться при ее разработке и реализации. Мы выделяем 7 основных принципов, представленных в таблице. С учетом нашего понимания сущности и принципов экономической политики, ее задачами являются: создание экономических условий, благоприятных для ведения и развития предпринимательской (хозяйственной) деятельности; совершенствование институциональной структуры управления экономическим развитием; оптимизация административноправовых функций регулирования деятельности субъектов предпринимательства. Далее дадим крат-

ГРНТИ 06.75.02

Анатолий Иванович Котов – кандидат экономических наук, специальный представитель Губернатора Санкт-Петербурга по вопросам экономического развития.

Контактные данные для связи с автором: 190000, Санкт-Петербург, Суворовский пр., д. 62 (Russia, St. Petersburg,

Suvorovsky av., 62). Тел.: 8 (812) 576-00-01.

кое описание мер экономической политики с учетом их разделения на меры экономического, институционального административного характера:

• 1.    Меры экономического характера призваны обеспечить коммерческую заинтересованность субъектов предпринимательской деятельности, выражающуюся в получении соответствующей прибыли. Принимаемые меры направлены на решение следующих основных задач:

Таблица

Принципы экономической политики

Принцип	Сущность принципа
приоритет мер экономического характера	реализация указанных мер предполагает наличие развитой институциональной инфраструктуры, обеспечивающей возможность органам государственной власти оказывать эффективное влияние на экономику
ограниченность государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности	указанное вмешательство в случае необходимости реализации ряда государственных функций может осуществляться посредством применения мер административного регулирования предпринимательской (хозяйственной) деятельности, которые должны носить ограниченный и открытый характер
целенаправленность	принцип предполагает, что экономическая политика всегда должна формироваться и реализоваться с целью обеспечения устойчивого экономического роста. В этой связи, принимаемые в рамках этой политики меры должны быть в максимальной степени направлены на создание благоприятных условий для ведения предпринимательской (хозяйственной) деятельности
достаточность	экономическая политика должна включать необходимый и достаточный набор мер (инструментов), обеспечивающих возможность устойчивого роста экономики. В этой связи, определение достаточности мер экономической политики становится важнейшей задачей исполнительных органов государственной власти и профессиональных бизнес-сообществ
обоснованность	меры (инструменты) экономической политики должны обосновываться и выбираться на основе данных объективного анализа и экономической целесообразности. При формировании экономической политики особое внимание должно быть уделено созданию методического обеспечения для объективной оценки эффективности принимаемых мер
оценка результатов	результативность экономической политики оценивается степенью достижения целей социально-экономического развития. Несоответствие достигаемых значений целевым показателям предполагает необходимость усовершенствования (корректировки) экономической политики посредством принятия таких мер, которые обеспечивают достижение заданных показателей
синхронизация принимаемых мер	реализация мер экономической политики должна реализовываться синхронно. Разрозненное применение мер (инструментов) экономической политики не обеспечивает достижение необходимых результатов

• •    развитие рыночных механизмов ценообразования, основанных на конкуренции и зависимости спроса (платежеспособности) и предложения, формируемого с учетом производственных и сбытовых издержек (себестоимости). Следует отметить, что в настоящее время в России наблюдается устойчивый рост издержек (себестоимости) производства продукции, обусловленный, в первую очередь, ростом стоимости трудовых ресурсов, кредитов, транспортного обслуживания и логистических услуг, расходов на обеспечение безопасности, а также ростом тарифов на электроэнергию и коммунальные расходы. Это снижает не только конкурентоспособность указанной продукции и возможность ее сбыта, но и обуславливает низкую инвестиционную привлекательность отечественной экономики и, особенно, ее высокотехнологичного и наукоемкого секторов. Особое влияние на ценообразование в России оказывает также государственная тарифная политика, выступающая в роли регулятора цен в отдельных отраслях и секторах экономики. Государство, устанавливая тарифы на отдельные виды продукции и услуги, оказывает, таким образом, существенное влияние на развитие отдельных отраслей и экономики в целом. Невозможность использования во многих случаях экономически обоснованных тарифов затрудняет инвестиционное развитие указанных отраслей, но, с другой стороны, ограничивает рост издержек хозяйствующих субъектов и способствует поддержанию конкуренции. Принимая во внимание наличие ряда системных проблем в отраслях тарифного регулирования и, особенно, в сфере энергетики и коммунального хо-

• зяйства, удовлетворить требования всех участников экономических отношений вряд ли представляется возможным. В этой связи, очевидна необходимость проведения серьезных реформ в этой сфере. Кроме того, наличие в экономике страны большой доли государственной экономики, ухудшает условия для конкуренции и рыночного ценообразования;

• •    развитие рынка финансовых услуг и обеспечение для субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности доступности финансовых (инвестиционных) ресурсов для экономического развития. Как известно, рынок финансовых услуг по видам обращающихся финансовых активов включает кредитный рынок, рынок ценных бумаг, валютный рынок, страховой рынок и рынок золота. Основным показателем, характеризующим состояние рынка, является цена на финансовые услуги (инструменты). В этой связи основная проблема отечественного рынка финансовых услуг - высокая стоимость заимствований, которая, в свою очередь, негативно отражается на состоянии российской экономики. Высокая инфляция и структурные проблемы российской экономики не позволяют обеспечить снижение стоимости финансовых (инвестиционных) ресурсов, что делает практически невозможной реализацию долгосрочных программ развития отраслей экономики. С учетом вышеизложенного, очевидна необходимость принятия мер, направленных на снижение стоимости финансовых (инвестиционных) ресурсов. Принимая во внимание ограниченность возможностей влияния на макроэкономическом уровне, наиболее перспективными инструментами снижения стоимости финансовых ресурсов могут быть использование заемных средств институтов развития и мер финансовой поддержки (помощи), реализуемых посредством государственных программ развития;

• •    формирование рациональной системы налогового регулирования предпринимательской (хозяйственной) деятельности посредством реализации такой налоговой политики, которая в наибольшей степени удовлетворяет общественные потребности и способствует экономическому росту. Как известно, основными инструментами налогового регулирования являются: изменение видов и структуры налогов; дифференциация налоговых ставок; предоставление налоговых льгот и скидок; полное (частичное) освобождение от налогов; отсрочка платежа; аннулирование задолженности. При этом по степени воздействия на экономику налоговое регулирование носит стимулирующий или сдерживающий характер в зависимости от величины налоговой нагрузки. Налоговое стимулирование характеризуется низкими налогами, оптимальной структурой системы налогов, уровня налогового бремени и ставок отдельных налогов, а также использованием налоговых льгот. Действующая в настоящее время в России система налогового регулирования не оказывает, по мнению многих экспертов, стимулирующего воздействия на развитие экономики и нуждается, таким образом, в реформировании. Особый режим налогового регулирования должен сопровождать развитие науки и инновационной деятельности, а также высокопроизводительного и наукоемкого секторов производства как основы инновационной экономики (экономики знаний). При этом очевидна необходимость синхронизации действий органов государственной власти всех уровней по установлению налоговых льгот и ставок.

• 2.    Меры институционального характера призваны обеспечить создание и функционирование эффективных механизмов (институтов) государственного управления экономическим развитием. Принимаемые в этом направлении меры должны быть направлены на создание и развитие следующих основных механизмов (институтов) государственного управления:

• •    развитие конкуренции. Не требуется долго разъяснять, насколько этот механизм важен для российской экономики, имеющей ярко выраженный переходный характер. Создание полноценной рыночной экономики без развития конкуренции невозможно. Конкуренция стимулирует стремление бизнеса к снижению издержек, повышению эффективности предпринимательской (хозяйственной) деятельности, внедрению инноваций. В свою очередь отсутствие конкуренции лишает бизнес мотивации к лидерству и снижает его деловую активность и творческую инициативу. В этой связи, очевидно, что принятие всех необходимых мер по развитию конкуренции должно являться важнейшим направлением экономической политики органов государственной власти, при этом основополагающие меры должны, разумеется, устанавливаться и реализовываться на федеральном уровне;

• •    обеспечение эффективного функционирования системы технического регулирования. Проведение единой политики в отношении установления и применения требований к продукции, производственным процессам, работам и услугам позволяет обеспечивать защиту национальных разрабо-

  ток и использовать результаты научно-технической деятельности в интересах национальной экономики. При этом основу системы технического регулирования, как известно, составляют технические регламенты, определяющие обязательные требования по безопасности, и добровольные стандарты, содержащие конкретные технические требования и обеспечивающие возможность предложить потребителю продукт наилучшего качества с наилучшим способом производства. Принятие в 2003 году федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании» положило начало созданию в Российской Федерации системы рыночного управления экономикой на основе формируемых в установленном порядке технических требований. Вместе с тем, процесс формирования данной системы далек от совершенства и требует принятия дополнительных мер, в части формирования современной нормативно-технической базы. При этом реализация данных мер обеспечивается преимущественно на федеральном уровне;

• •    обеспечение условий для долгосрочной стабильности и сбалансированности бюджета посредством реализации бюджетной стратегии. Бюджетная стратегия устанавливает долгосрочные ориентиры бюджетной политики по выполнению, наряду с текущими обязательствами, обязательств инвестиционного характера на основе долгосрочного прогноза по доходам и расходам бюджета, а также государственного долга. Главным направлением бюджетной стратегии на нынешнем этапе социально-экономического развития является переход к программно-целевому способу формирования бюджета. В основе метода – использование государственных программ, представляющих систему мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации государственных полномочий достижение целей социально-экономического развития;

• •    повышение инвестиционной привлекательности. Из-за отсутствия в настоящее время сущностного определения этой экономической категории будем понимать под этим термином совокупность объективных факторов и потенциальных возможностей, обуславливающих платежеспособный спрос на инвестиции. В этой связи повышение инвестиционной привлекательности предполагает, по сути, формирование, в первую очередь на территории регионов, наиболее благоприятных для ведения бизнеса условий. Таким образом, с точки зрения институционального подхода основным направлением повышения инвестиционной привлекательности является реализация мероприятий, включающих лучшие инвестиционные практики Регионального инвестиционного стандарта, реализуемого Агентством стратегических инициатив (см. рис.);

Утверждение высшими органами государственной власти субъекта РФ Инвестиционной стратегии региона. Формирование и ежегодное обновление Плана создания инвестиционных объектов и объектов инфраструктуры. Ежегодное послание высшего должностного лица «Инвестиционный климат и инвестиционная политика субъекта РФ».

Принятие нормативного правового акта о защите прав инвесторов и механизмах поддержки инвестиционной деятельности.

Создание экспертно-консультационного органа (совета) по улучшению инвестиционного климата в регионе. Создание специализированной организации по привлечению инвестиций и работе с инвесторами.

Создание доступной инфраструктуры для размещения производственных и других объектов инвесторов.

Создание механизмов профессиональной подготовки и переподготовки по специальностям, соответствующим потребностям инвесторов и инвестиционной стратегии региона.

Создание специализированного интернет-портала, посвященного инвестиционной деятельности в регионе. Создание в субъекте единого регламента сопровождения инвестиционных проектов по принципу «одного окна».

Принятие высшим должностным лицом субъекта инвестиционной декларации региона.

Принятие нормативного акта, регламентирующего процедуру оценки регулирующего воздействия принятых (принимаемых) нормативно-правовых актов, затрагивающих предпринимательскую деятельность.

Создание системы обучения, повышения и оценки и компетентности сотрудников профильных органов государственной власти субъектов и специализированных организаций по привлечению инвестиций и работе с инвесторами. Включение представителей потребителей энергоресурсов в состав органа исполнительной власти субъекта в сфере регулирования тарифов и создание коллегиального совещательного органа, включающего представителей делового сообщества.

Создание канала прямой связи инвесторов и руководства субъектов для оперативного решения возникающих в процессе инвестиционной деятельности проблем и вопросов.

Рис. Основные мероприятия по повышению инвестиционной привлекательности

• •    формирование и развитие системы долгосрочного планирования по реализации целей социальноэкономического развития. Важнейшим инструментом оптимального достижения поставленных целей (целевых показателей) является планирование (программирование). В свою очередь, разработке планов (программ) должна предшествовать разработка концепций достижения поставленных целей, определяющих необходимые условия и потенциально возможные значения показателей. При этом разработка концепции основывается на исходных данных, в т.ч. определяющих прогноз демографического развития, размещение производительных сил, расселение и др. Действие концепций должно распространяться на весь период целеполагания с соответствующей разбивкой по частным периодам (годам). Концепция, таким образом, является информационной основой для организации процесса планирования, предполагающего реализацию ряда формализованных процедур, обеспечивающих выбор приоритетных мероприятий, индикаторов их исполнения, обоснование необходимых расходов и установление оптимальных сроков. При этом планирование должно носить долгосрочный (стратегический) характер. Практическое отсутствие в России института государственного планирования существенным образом снижает эффективность действий, предпринимаемых в интересах развития экономики. Выбор приоритетов социально-экономического развития – важнейший этап в организации планирования. В значительной степени этот выбор определяется решениями, принятыми вышестоящими органами государственного управления, ведомствами и корпорациями, оформленными в виде соответствующих плановых документов. Принимая во внимание отсутствие в настоящее время четких правил разработки и согласования документов планирования, очевидно, что четко определить и обосновать выбор приоритетов – практически неразрешимая задача. Определение потребного финансирования для реализации плановых мероприятий также является одним из важнейших факторов эффективного планирования. Без объективной оценки потребности финансовых средств любой план превращается в декларацию о намерениях и не может быть исполнен в принципе. Основу для определения финансовых затрат составляет нормирование. В этой связи повышение достоверности нормативов финансовых затрат на создание объектов капитального строительства, содержание объектов городского хозяйства и выполнение государственных заданий должно обеспечивать повышение качества планирования и реализации мероприятий, направленных на решение задач социально-экономического развития;

• •    повышение уровня профессиональной подготовки кадров и обеспечение эффективного функционирования рынка труда. Современная экономика России остро нуждается в квалифицированных кадрах. Действующая в стране система профессионального образования не отвечает в полной мере потребностям рынка труда. В результате на рынке наблюдается нехватка специалистов, требуемых для развития современной экономики. В значительной степени, это обстоятельство обусловлено несовершенством самой структуры экономики, характеризующейся преобладанием топливно-сырьевых отраслей по отношению к высокотехнологичным и наукоемким производствам. С другой стороны, выбор специальности абитуриентом зачастую определяется не информацией о потребности рынка труда, а брендом образовательного учреждения. В результате мотивация ложной целью становится для молодого специалиста разочарованием при окончании вуза, а для экономики еще одной вакансией и понесенными бюджетными расходами. Потребность в определении новых точек экономического роста, в свою очередь, неизменно обращает нас к необходимости развития экономики знаний, формирование которой возможно лишь при наличии высококвалифицированных специалистов. В этой связи, налицо объективная потребность в реформировании как самой образовательной системы, так и рынка труда, который должен выступать в роли конечного потребителя и определять профессиональные требования к подготовке специалистов;

• •    создание и развитие технологической инфраструктуры как важнейшего условия для экономического роста. Россия является одной из самых ресурсообеспеченных стран в мире. В этой связи нашей экономике в ближайшие годы не грозит энергетический «голод» и мы с уверенностью можем рассчитывать на удовлетворение потребности практически в любых производственных ресурсах – газе, нефти, угле, электроэнергии, воде и тепле. Вопрос, лишь в одном – какой ценой? Для экономики это вопрос главный. Резкие колебания цен и рост тарифов негативным образом влияют на экономику, ограничивая условия для ее роста. Вместе с тем, особое значение в последнее время приобретает проблема обеспечения доступа субъектов хозяйственной деятельности к ресурсам, определяемая состоянием инженерно-энергетической инфраструктуры и возможностью технологического подключения к ней. В настоящее время наметилась явная тенденция к ухудше-

• нию дел в этой сфере, что существенно ограничивает возможности для развития экономики. Наиболее острыми проблемами инженерно-энергетической отрасли являются: технический износ оборудования и сетей, задолженность потребителей перед ресурсоснабжающими организациями, длительный период подключения новых абонентов к сетям, организационно-техническая разделенность систем электроснабжения и теплоснабжения. Для разрешения перечисленных проблем необходимо принятие соответствующих мер государственного регулирования;

• •    развитие транспортной инфраструктуры. Транспортная инфраструктура призвана обеспечивать в рамках конкретной территории возможность перемещения как населения, так и необходимых грузов для функционирования экономики. Развитость такой инфраструктуры способствует снижению транспортно-логистических издержек и, как следствие, развитию экономики. Важнейшей составляющей транспортной инфраструктуры является улично-дорожная сеть. Ее развитие должно быть, как правило, синхронизировано с мероприятиями по комплексному развитию территорий и решением социально-экономических задач. Главной проблемой транспортной инфраструктуры в настоящее время является ее несоответствие требованиям и отставание от потребностей экономического развития;

• •    повышение эффективности отечественной экономики. По показателям эффективности отечественная экономика существенно уступает экономикам США, ЕС и Японии. По оценкам, на производство единицы ВВП в России требуется ресурсов в 2-2,5 раза больше, чем в Германии или США, а производительность труда при этом составляет 30-40% от производительности труда в этих странах. В условиях современных ограничений и вызовов сложившаяся ситуация является неприемлемой и требует принятия решительных мер по повышению эффективности экономики и ее структурной перестройке. В этой связи стратегия на формирование и создание экономики знаний, по сути, является безальтернативной. Вместе с тем, основные меры в этом направлении должны быть направлены на технологическую модернизацию и повышение качества трудовых ресурсов, широкое использование инновационных продуктов, а также на создание условий для мотивации экономии ресурсов и эффективного использования основных фондов;

• •    совершенствование системы государственной поддержки субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности. Российская экономика остро нуждается в эффективной системе государственной поддержки, закрепленной соответствующими нормами законодательства. Это обусловлено ее текущим состоянием и задачами современного этапа социально-экономического развития. Наиболее полно такая поддержка реализована в России по отношению к субъектам малого и среднего предпринимательства. Вместе с тем, в государственной поддержке в настоящее время нуждаются и ряд отраслей реального сектора экономики, прежде всего промышленность. В определенной степени такая поддержка реализуется посредством государственных программ. Однако, из-за отсутствия механизмов оценки эффективности их реализации, объем такой помощи зачастую носит необоснованный характер. Кроме того, эффективность мер государственной поддержки снижается низким уровнем синхронизации действий органов государственной власти России всех уровней. В результате такой рассогласованности недостаточную государственную поддержку получают предприятия, реализующие мероприятия в рамках федеральных целевых программ;

• •    обеспечение эффективного взаимодействия с государственными институтами развития и модернизации экономики. В России в настоящее время существует широкий спектр институтов развития, причем их состав, в целом, соответствует мировой практике. Действующая система институтов включает в себя организации, ориентированные на поддержку малого бизнеса, стимулирование экспорта и жилищного строительства, развитие передовых технологий, развитие международного инвестиционного сотрудничества. Большинство действующих в РФ институтов развития для реализации своих функций использует преимущественно финансовые (кредитные) механизмы, призванные решать задачи долговременного кредитования приоритетных проектов национального и регионального значения. Вместе с тем, эффективность взаимодействия институтов развития с регионами и субъектами предпринимательства оставляет желать лучшего. Причиной сложившейся ситуации является низкая прозрачность и высокий уровень бюрократизации работы институтов.

• •    развитие механизмов оценки влияния принимаемых нормативно-правовых актов на ведение предпринимательской (хозяйственной) деятельности. До последнего времени в РФ отсутствовал механизм оценки регулирующего воздействия принимаемых нормативно-правовых документов на ведение предпринимательской (хозяйственной) деятельности. Принимая во внимание, что, в значи-

• тельной мере, действие этого механизма основывается реализации принципа публичности, органы государственной власти при разработке таких документов должны обеспечить для всех заинтересованных лиц максимальную прозрачность, доступ и анализ всех возможных выгод и издержек. Создание эффективного механизма оценки регулирующего воздействия позволит оптимизировать подготовку предложений по принятию мер экономической политики;

• •    обеспечение взаимодействия с профессиональными общественными организациями. Целенаправленная работа органов государственной власти с профессиональными общественными организациями обеспечивает получение информации о степени удовлетворенности субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности проводимой экономической политикой. Основным направлением совершенствования этой работы должны стать меры по повышению достоверности результатов оценки состояния бизнеса.

• 3. Административные меры призваны обеспечить регулирование экономики на основе правовых норм и правил, устанавливающих для субъектов предпринимательской деятельности соответствующие запреты, разрешения и ограничения. Это наиболее болезненная для бизнеса часть экономической политики. Принимаемые в ее рамках меры непосредственно оказывают влияние на ведение предпринимательской деятельности. О наличии нерешенных проблем в этой сфере свидетельствуют результаты исследования «Ведение бизнеса», проводимого Всемирным банком [1, 2]. По результатам исследования 10 показателей (индикаторов), Россия в рейтинге по итогам 2014 года занимала 92 место, между Барбадосом и Сербией. Однако, несмотря на то, что наша страна в последние годы неуклонно улучшает свое положение в рейтинге Всемирного банка, по-прежнему ряд показателей находится в зоне неудовлетворительных оценок делового климата в России.

Особое место в регуляторном администрировании занимают процедуры, связанные с принятием решений по приспособлению на инвестиционных условиях памятников и объектов историкокультурного наследия. Действующее в отношении этих объектов охранное законодательство имеет, с одной стороны, ярко выраженный запретительный характер, а с другой – не предусматривает четких процедур получения соответствующих разрешений и обеспечения, при этом, контроля за выполнением предусмотренных в их отношении работ. В результате, приоритетом в принятии решений является установление запретов, а, следовательно, и потенциальное ограничение деятельности субъектов предпринимательства. При этом мы лишаемся также возможности привлечения дополнительных финансовых ресурсов для восстановления и развития охраняемых объектов.

Одной из причин сложившейся ситуации является отсутствие до последнего времени в РФ механизмов оценки влияния принимаемых нормативно-правовых актов на предпринимательскую (хозяйственную) деятельность. С целью кардинального исправления сложившейся ситуации, с конца 2011 года в стране реализуется Национальная предпринимательская инициатива «Улучшение инвестиционного климата в России». В её рамках органами государственной власти реализуется ряд дорожных карт, направленных на упрощение, удешевление, а также на ускорение действующих в регионе процедур, связанных с ведением бизнеса.

Среди этих процедур следует отметить: получение субъектами предпринимательской (хозяйственной) деятельности разрешения на строительство объектов капитального строительства; обеспечение технологического подключения субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности к источникам энергоснабжения; регистрация субъектами предпринимательской (хозяйственной) деятельности прав собственности на созданное (приобретенное) в рамках хозяйственной деятельности имущество; оптимизация процедур таможенного администрирования при ведении субъектами предпринимательства внешнеторговой деятельности; упорядочение проведения контрольно-надзорных мероприятий по отношению к субъектам предпринимательской (хозяйственной) деятельности; оптимизация процедур налогового администрирования и ведения бухгалтерского учета.