Экономическое обеспечение государственных образовательных стандартов профессионального образования

Построение концепции новой системы экономических отношении в профессиональном образовании предполагает в настоящее время решение нескольких принципиальных вопросов.

В соответствии с существующими в рыночных условиях экономическими процессами в системе профессиональной подготовки необходимо изменить само содержание этого процесса, а именно процесс планирования. Теперь в целях повышения качества профессиональной подготовки необходимо, чтобы процесс планирования, в первую очередь, был сориентирован на нормативное обеспечение выполнения требований государственных образовательных стандартов, а не на распределение в системе профессионального образования централизованных ресурсов между субъектами экономических отношений по принципу от достигнутого уровня затрат за прошлый период.

Но при этом на сегодняшний день отсутствует единая экономически обоснованная модель-методика расчетов потребности материальных и финансовых ресурсов для осуществления профессиональной подготовки в соответствии с утвержденными государственными образовательными стандартами на основе норм и нормативов . Это не позволяет осуществить обоснованные экономические расчеты.

Между тем, стоимость профессиональной подготовки любого уровня, исходя из того или иного государственного образовательного стандарта, можно просчитать достаточно точно. Нет трудностей и с определением единой экономически обоснованной модели-методики расчетов потребности финансовых ресурсов. Во всяком случае, математическая сложность расчетов не выходит здесь за рамки нескольких арифметических действий, проблема в другом: необходимо определить натуральные нормы материального обеспечения образовательного процесса. Для этого нужна не математическая модель, а серьезная аналитическая работа по существующей практике профессиональной подготовки по той или иной профессии или специальности.

При планировании необходимо осуществлять более демпфированные расчеты и обязательно с применением научно обоснованных норм и нормативов обеспечения, в том числе и материальных, определенных по отдельным целевым направлениям. Только в этом случае может быть достигнут высокий уровень достоверности составляемых финансово-экономических планов. Но для этого необходима качественная нормативная информация. А ее-то в настоящее время и нет.

Применяемые сейчас в финансовой работе методики планирования бюджетных расходов учреждений профессионального образования, к сожалению, ни по каким параметрам не могут быть квалифицированы как качественные и научно обоснованные. Ориентированные исключительно на весьма ограниченные финансовые возможности государства и регионов, они, по сути дела, являются лишь инструментами реализации на практике пресловутого остаточного принципа финансирования отрасли, который, как очевидно, совсем не ушел в прошлое. Вместе с тем, необходимость стабилизации и развития экономической инфраструктуры профессионального образования предъявляет к нормативной базе экономических расчетов в отрасли целый ряд требований.

Прежде всего, нормы и нормативы, используемые в финансово-бюджетной работе в отрасли, должны быть проводниками государственной политики в области минимально необходимого обеспечения профессионального образования. Их задача в данном аспекте состоит в том, чтобы создавать у трудовых коллективов учреждений профессионального образования заинтересованность в качественном проведении основной учебной деятельности, стимулировать руководителей учреждений и работников экономических структур отрасли к эффективному хозяйствованию. Для этого нормы и нормативы должны, как минимум, обеспечивать адекватность уровня финансирования реальным потребностям учреждений профессионального образования.

Таким образом, требованием, которому должна соответствовать нормативная информация, используемая в финансово-экономических расчетах в профессиональном образовании, является требование точности и оптимальности количественных величин норм и размерности нормативов.

Часто эти два понятия в бюджетном нормировании неотделимы. Однако их необходимо различать. Под точностью количественных величин норм и размерности нормативов, с нашей точки зрения, следует понимать их соответствие реальным потребностям финансируемых учреждений, определенным в расчете на единицу нормирования. Однако величина этих потребностей не однозначна. Она может определяться как в максимальном (обоснованно максимальном), так и в минимальном (обоснованно минимальном) размерах. При этом все зависит от выбора критерия определения потребностей.

Отраслевые органы профессионального образования при нормировании, как правило, рассчитывают эту потребность по максимуму и не всегда считаются с реальными экономическими возможностями ее удовлетворения. Финансовые органы, напротив, стремятся занизить эту потребность, нередко отодвигая уровень нормы и норматива даже за грань обоснованного минимума. В результате возникает необходимость поиска компромисса с принятием решения в рамках допустимых значений. Это и дает «оптимальные» нормы и нормативы, которые устраивают и систему профессионального образования, и финансовое ведомство.

Однако созданные в определенных исторических условиях точные и оптимальные бюджетные нормативные показатели даже в условиях вполне стабильного развития экономики, в силу изменения содержания профессиональной подготовки, не могут длительное время отвечать этим критериям. Научно-технический прогресс и изменение экономической ситуации обусловливают большую динамичность как потребностей пересмотра самих государственных образовательных стандартов профессионального образования, так и финансовых возможностей государства, а это, в свою очередь, вызывает необходимость пересмотра норм и нормативов.

Вместе с тем, динамичность нормативной информации ни в коей мере не означает непрерывной изменчивости норм и нормативов. Это, безусловно, динамика дискретного типа, когда каждая норма и норматив на протяжении какого-либо, индивидуального в каждом конкретном случае отрезка времени, остается неизменным, стабильным.

Более того, стабильность норм и нормативов на всем протяжении установленного срока их действия – важное условие эффективности нормировании, так как чрезмерно частое изменение норм и нормативов (например, в процессе исполнения бюджета) приводит к неустойчивости условий хозяйствования и неизбежно нарушает баланс в системе экономических отношений в отрасли.

Исследования показывают, что применяемые в настоящее время в практике финансово-экономического планирования в профессиональном образовании нормы и нормативы далеко не всегда отвечают этим требованиям.

Недостатки современной нормативной базы финансово-экономического планирования в профессиональном образовании вызываются рядом причин, не последнее место среди которых занимает научная непрорабо-танность проблемы.

Анализ современного состояния бюджетного нормирования и практики финансовой и экономической работы в профессиональном образовании, изучение имеющейся специальной литературы по данной проблематике показывает, что теоретические и методологические вопросы нормирования бюджетных расходов на профессиональное образование исследованы в настоящее время недостаточно.

Вместе с тем, нельзя не согласиться с мнением видного отечественного экономиста, профессора М. К. Шер-менева, констатировавшего в конце 80-х гг., что одной из важнейших и нерешенных задач финансовой науки является создание теории финансового нормирования. Что мы знаем о ней из финансовой науки? К сожалению, очень мало. Существует даже путаница в самой терминологии и, в частности, мы не имеем единого мнения о различиях между нормой и нормативом [1].

Ограниченность объема данной работы не позволяет сколько-нибудь подробно остановиться на рассмотрении вопроса о дефинициях в бюджетном нормировании, поэтому отметим лишь, что в целом мы согласны с мнением профессора М. К. Шерменева, предлагающего следующим образом развести понятия нормы и норматива: первая представляет собой «установленную величину материальных или трудовых ресурсов, рассчитанных на ту или иную единицу», а второй - установленное законодательно или административно «количественное выражение материальных ценностей или денег, рассчитанных на какую-то единицу по действующим нормам» [1].

Рассмотрим теперь вопросы определения этих параметров (здесь и в дальнейшем мы будем понимать под термином «нормативные показатели» совокупность как бюджетных норм, так и бюджетных нормативов).

Разработка любого финансового нормативного показателя предполагает решение трех основных вопросов: обоснованного выбора единицы нормирования, обеспечения адекватности норматива реальному уровню затрат в течение планового периода и определения степени дифференциации составляющих затрат в процессе расчета количественной величины показателя. Решение последнего вопроса определяет выбор методов расчетов.

Изучение различных аспектов выбора единицы нормирования позволяет сделать вывод о том, что основным критерием пригодности того или иного производственного показателя деятельности учреждения для выполнения функций единицы нормирования затрат является удовлетворение следующему требованию: между изменениями численности единицы нормирования и величины расходов, определяемой с помощью нормативных показателей, установленных из расчета на эти единицы, должна иметься непосредственная связь,

Однако данному требованию могут соответствовать несколько вариантов выбора единиц нормирования. Например, норматив учебных расходов в профессиональном образовании можно определить, с одной стороны, из расчета на одну группу или из расчета на одного учащегося (студента), и с другой стороны, норматив можно определить исходя из образовательной программы, разработанной в соответствии с тем или иным государственным образовательным стандартом профессионального образования, и исходя из норм материального обеспечения образовательного процесса. И в том и в другом случае выбор единицы нормирования с рассматриваемой точки зрения будет правильным. Это, однако, не означает, что в обоих случаях оптимальность вариантов норми- рования адекватна. Дело в том, что под действием ряда второстепенных факторов нормировать расходы на учебный процесс, например, в настоящее время целесообразно исходя из образовательной программы, разработанной на основе государственного образовательного стандарта, а затем произвести расчет на одну группу и далее на одного обучаемого. Важнейшим из этих факторов является номенклатура производственных (оперативно-сетевых) показателей, используемых в практике финансово-экономического бюджетного планирования расходов учреждений профессионального образования. Таким образом, второе правило выбора единицы нормирования может быть сформулировано следующим образом: в случаях экономической правомерности нескольких вариантов определения единиц нормирования расходов выбор должен быть остановлен на том варианте, который в большей степени согласуется со структурой показателей, используемых в процессе финансово-экономического бюджетного планирования расходов определенного типа бюджетного учреждения, реализующего тот или иной набор образовательных программ.

Следует, однако, отметить, что это правило справедливо лишь в том случае, когда два или несколько вариантов нормирования экономически допустимы. Во всех других случаях ориентация на сложившуюся систему показателей не оправданна, и, в интересах повышения качества финансово-экономического бюджетного планирования и бюджетного нормирования расходов учреждений профессионального образования, потребуется ввод в расчетные и отчетные финансовые формы соответствующих показателей.

Значительные трудности вызывает выбор единицы нормирования в тех случаях, когда затраты, объединяемые нормативным показателем, зависят от различных, не связанных между собой факторов финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Эти трудности возникают тогда, когда допускается исключение из второго правила экономического обоснования агрегации бюджетных показателей, предусматривающего объединение в одном показателе только тех затрат, которые могут качественно нормироваться в расчете на общую единицу. В подобных случаях (например, при разработке агрегированного норматива прочих хозяйственных расходов образовательных учреждений) определение единицы нормирования, отвечающей основному требованию экономической обоснованности выбора данного параметра норм в отношении всей совокупности агрегируемых затрат, не представляется возможным. В результате возникает необходимость либо разукрупнить (дезагрегировать) норматив, либо определить единицу нормирования, отвечающую основному требованию экономической обоснованности в отношении большинства (по удельному весу) объединенных им затрат. Это положение может быть определено как третье правило обоснованности выбора единицы нормирования.

Помимо этих основных положений, единица нормирования должна во всех случаях отвечать следующим общим требованиям: ее величина должна быть фиксированной; определение численности единиц нормирования (показателей) должно быть несложным на всех уровнях финансово-экономического бюджетного планирования, на которых используются установленные в расчете на них бюджетные показатели, и обеспечивать высокую точность исходной информации расчетов сумм ассигнований на профессиональное образование.

Одним из важнейших вопросов бюджетного нормирования является вопрос дифференциации нормативных показателей. Дифференциация нормативных показателей позволяет учитывать индивидуальные особенности деятельности учреждений, обеспечивая реализацию основной функции бюджетного нормирования - создания максимально-достижимого уровня адекватности удовлетворения потребностей, необходимых для выполнения государственных образовательных стандартов профессионального образования.

Следует, однако, отметить, что теоретическая сторона данного аспекта бюджетного нормирования в настоящее время остается малоизученной. Нет разработок многих основных положений дифференциации бюджетной нормативной информации.

С нашей точки зрения, дифференциацию бюджетной нормативной информации следует понимать как способ разработки нормативных показателей, позволяющий учитывать различия видов учреждений, характер их деятельности и условий функционирования как факторов, влияющих на уровень материального и финансового обеспечения и соответственно на уровень затрат.

Потребность в дифференциации вызывается необходимостью учета объективных различий в уровнях однородных затрат однотипных бюджетных учреждений.

В зависимости от профиля профессиональной подготовки, наличия разных профессий и специальностей, дифференцируются почти все бюджетные нормативные показатели. Вызывается это особенностями деятельности разнопрофильных учреждений, предопределяющими неадекватность однородных потребностей различных по профилю учреждений в средствах. Но и учреждения одного профиля деятельности по целому ряду затрат (хозяйственным расходам, расходам на приобретение оборудования и инвентаря и др.) имеют различную потребность в средствах, также неодинаковы условия их деятельности.

В зависимости от характера учитываемых факторов, дифференциация бюджетных нормативных показателей может быть постоянной или временной. Первая обусловливается необходимостью учета воздействия на уровень расходов учреждений профессионального образования постоянных факторов, таких, например, как географические или климатические условия, особенности режима функционирования, вторая - стремлением ликвидировать какие-либо диспропорции в развитии отдельных звеньев сети учреждений.

Следует отметить, что для каждого вида расходов вопрос о необходимости и степени дифференциации нормативных показателей должен решаться индивидуально, с учетом значимости факторов, влияющих на уровень этих затрат. Индивидуальность решения данных вопросов обусловливается невозможностью установления каких-либо количественных критериев необходимости и определения степени дифференциации норм и нормативов. Очевидно лишь, что при решении этих вопросов сле- дует прежде всего ориентироваться на экономическую целесообразность дифференциации, имея в виду тот эффект, который может быть получен с ее помощью в каждом конкретном случае.

Важнейшим вопросом расчета агрегированного нормативного показателя расходов является определение степени дифференциации составляющих затрат. Дело в том, что высокая степень агрегации предполагает включение в состав норматива затрат, размеры которых детерминируются различными факторами. Зачастую эти факторы действуют совершенно независимо друг от друга, оказывая воздействие на размеры только определенных видов расходов. Выявление при этом какого-либо «синтезированного» показателя воздействия всех структурообразующих факторов на величину затрат учреждения профессионального образования или совокупности учреждений ограничивает выбор методов нормирования одним -отчетно-статистическим, т. е. исключает всякий выбор. По существу, предопределяется планирование от достигнутого уровня, качество которого общеизвестно.

Поэтому для того, чтобы обеспечить высокий уровень нормирования и планирования расходов, необходимо вычленить в их общей сумме отдельные группы, дифференцированные по признаку общности факторов, детерминирующих уровень затрат. Нормирование при этом должно осуществляться в отдельности по каждой группе расходов, а нормативный агрегированный показатель будет определяться как сумма приведенных к общей единице нормирования частных нормативных показателей. Только при таком порядке нормирования может быть осуществлено качественное целевое прогнозирование нормативов, а также обеспечена возможность быстрой корректировки показателей в случаях изменения условий функционирования данной экономической системы.

Анализ факторов, влияющих на уровень затрат по отдельным целевым направлениям, показывает, что при расчете норматива бюджетного финансирования целесообразно осуществлять на основе суммы величины укрупненных нормативов бюджетного финансирования (отдельных составляющих) учреждений профессионального образования по следующим видам расходов, а именно:

• -    расходам на реализацию образовательной программы (государственных образовательных стандартов);

• -    социальным расходам - стипендия, питание (для НПО), социальные выплаты сиротам и т. д.;

• -    расходам на содержание имущественного комплекса;

• -    расходам капитального характера (приобретение учебного оборудования, капитальный ремонт здания и т д.)

Рассмотрим существующие методы бюджетного нормирования.

В современной практике бюджетного нормирования используются два основных метода определения нормативных показателей: расчетно-аналитический и отчетностатистический.

Расчетно-аналитический метод наиболее прогрессивен и научно обоснован. Он базируется на сочетании строгих технико-экономических расчетов величины того или иного вида затрат с анализом условий деятельности бюджетных учреждений, объективного процесса роста расходов этих учреждений и резервов экономии материаль- ных и финансовых ресурсов. Однако данный метод имеет объективно ограниченную сферу применения (не всегда имеется возможность осуществления технико-экономических расчетов) и относительно трудоемок. Трудоемкость расчетно-аналитического метода нормирования и отсутствие необходимого для его применения кадрового потенциала вынуждает финансовые органы использовать при нормировании расходов менее обоснованный и точный, но в то же время и значительно более простой отчетно-статистический метод.

При отчетно-статистическом методе нормирования расходов бюджетных учреждений нормативные показатели определяются исходя из отчетно-статистических данных о фактических расходах (в абсолютных и относительных величинах) материальных и финансовых ресурсов за истекшие периоды. При этом расчет средних ведется, как правило, по упрощенной методике, с минимальным анализом экономической ситуации. Естественно, что качество нормативной информации, разрабатываемой посредством данного метода, значительно ниже качества показателей, определяемых расчетно-аналитическим методом.

Причиной невысокого качественного уровня создаваемых посредством этого метода показателей является то, что, во-первых, они базируются на отчетных данных, которые характеризуют обстановку в прошлом, но не в настоящее время, а, во-вторых, на количественные величины получаемых нормативов оказывают влияние случайные факторы. Кроме того, и это, наверное, главное, что отчетно-статистический метод нормирования предполагает наличие в будущем тех же тенденций изменения расходов, которые имели место в прошлом. А это, как известно, далеко не так.

Поэтому очевидно, что в целях улучшения качества финансового нормирования бюджетных расходов учреждений профессионального образования необходимо максимально расширить сферу применения в расчетах нормативных показателей расчетно-аналитического метода. Отчетно-статистический метод, видимо, может использоваться лишь в отдельных случаях, когда применение расчетно-аналитического метода невозможно или нерационально.

С учетом вышесказанного, нам представляется более перспективным подход к решению задачи с принципиально иных позиций: целесообразно рассчитывать не средние нормативы бюджетного финансирования, а средние показатели фактических расходов в разрезе реализуемых учреждением образовательных программ на основе государственных образовательных стандартов, а также по типам учреждений профессиональной подготовки. Норматив нужен в первую очередь для обеспечения хотя бы какого-нибудь соответствия его размера реальным потребностям конкретных учреждений, так как уровень необходимых расходов для них всегда индивидуален и зависит от тех специальностей (профессий), по которым осуществляется профессиональная подготовка.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

• 1.    Нормативный метод планирования затрат на профессиональное образование в расчете на одного студента, предусмотренный законодательством, до настоящего

• 2.    Несмотря на отсутствие определенного государством минимального порога ассигнований, в отдельных регионах нормативный метод используется на практике в различных вариантах, что обусловливает множественность региональных подходов к методике нормирования затрат и фактический разброс удельной обеспеченности сферы профессионального образования в расчете на одного студента.

• 3.    Принятый на сегодняшний день порядок финансирования и контроля расходования средств учреждений профессионального образования является по сути затратным, стимулирующим увеличение расходов, и никак не связан с результатами деятельности, ни на уровне учреждений профессионального образования, ни на уровне региональной системы профобразования.

времени практически не работает из-за отсутствия утвержденных федеральных нормативов минимального бюджетного финансирования учреждений профессионального образования, которые должны ежегодно устанавливаться Федеральным законом и являться минимально допустимыми при проектировании бюджетов разных уровней.

Все это предопределяет необходимость формирования новой системы экономических отношений, адекватной современным условиям хозяйствования.

Построение концепции такой системы предполагает в настоящее время решение нескольких принципиальных, но мало проработанных в отечественной экономической литературе вопросов. Это вопросы обоснования границы допустимого воздействия рыночного механизма на профессиональное образование; обоснования соотношения роли государства и рынка в сфере регулирования экономических отношений в отрасли; выявления оптимального баланса интересов участников образовательного процесса в системе; выработки действенной стратегии перевода отрасли с одной экономической системы на другую; определения рационального соотношения рыночных механизмов саморегулирования системы и административных методов ее регулирования; определения допустимых границ «коммерциализации» в деятельности учреждений профессионального образования организационных структур; выявления эффективных механизмов распределения и перераспределении средств в отрасли.

Для оценки обоснованности нормативных показателей предлагается использовать комплексный метод анализа, основанный на принципе их декомпозиции и последующего рассмотрения уже по отдельным элементам – норме, единице нормирования, размерности, периоду нормирования. Рассмотрение обоснованности показателей поэлементно позволяет не только детально изучить исследуемый объект и выявить имеющиеся в нем недостатки, но и вскрыть причины этих недостатков, а стало быть, определить пути их устранения.

Особенно важно в настоящее время иметь возможность точно определять размерность нормативных показателей. Исследуя в этой связи современные методы расчетов бюджетной нормативной информации – расчетно-аналитический и отчетно-статистический – можно сказать, что в том виде, в котором эти методы применя- ются в настоящее время, они не способны обеспечить качественного нормирования расходов на профессиональное образование, а самое главное, определить минимальную стоимость реализации государственного образовательного стандарта любого уровня.

При разработке нормативов минимального бюджетного обеспечения учреждения профессионального образования необходимо планировать уровень финансирования по каждому коду экономической классификации бюджета РФ на основе совместного применения нормативного, расчетно-аналитического, опытно-статистического и коэффициентного методов в отношении соответствующих групп расходов, учитывая при этом достаточность бюджетного финансирования в предшествующие прогнозному периоды.

Финансовые расчеты, выполняемые с использованием научно обоснованных частных норм и нормативов по определенным видам затрат, помимо прочего, создают эффективную систему выравнивания уровней удовлетворения обоснованных потребностей учреждений профессионального образования, работающих в разных условиях.

Таким образом, в данной работе рассмотрен ряд проблем и предложены пути совершенствования системы обеспечения профессионального образования на основе разработки новых подходов к экономическому обеспечению государственных образовательных стандартов, а также представлены разработанные подходы, принципы, структура, понятийный аппарат норматива бюджетного финансирования, в основе которого лежит дифференциация стоимости государственного образовательного стандарта профессионального образования (образовательной программы).

Все это позволит гарантировать государственным учреждениям профессионального образования участие государства, работодателей и других юридических и физических лиц в эффективном их функционировании.