Экономика замкнутого цикла: управленческие, антикоррупционные и правовые аспекты

Будатаров С. М. Экономика замкнутого цикла: управленческие, антикоррупционные и правовые аспекты // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2023. Вып. 4. С. 49–58.

В стране принят ряд стратегических документов, свидетельствующих о стремлении к переходу от линейной экономики к экономике замкнутого цикла. Распоряжением правительства от 25.01.2018 г. № 84-р утверждена «Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г.». Необходимость «перехода к экономике замкнутого цикла» была отмечена в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15.01.2020. Во исполнение послания главы государства в 2021 г. принят паспорт федерального проекта «Экономика замкнутого цикла», а в 2022 г. — паспорт отраслевых программ «Применение вторичных ресурсов, вторичного сырья из отходов в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства на 2022–2030 гг.», «Применение вторичных ресурсов и вторичного сырья из отходов в промышленном производстве», «Применение вторичных ресурсов и вторичного сырья из отходов в сфере сельского хозяйства на 2022–2030 гг.» и ряд других документов.

«Зеленая» экономика в отличие от линейной экономики имеет значительные преимущества. Еще в Методике по оценке экономической эффективности использования твердых отходов производства и потребления, утвержденной в 1982 г. Госпланом СССР, Госснабом СССР, ГКНТ СССР, отмечали, что «народнохозяйственный экономический эффект переработки отходов представляет собой суммарную экономию всех производственных затрат (живого труда, сырья, материалов, финансовых затрат, капитальных вложений), которую получает народное хозяйство за счет замены в производстве продукции и строительстве первичного сырья отходами, а также за счет предотвращения или сокращения величины отрицательного воздействия отходов на окружающую среду». При этом в Методике отмечается, что «суммарный экономический эффект производства продукции, изготавливаемой из отходов или с их применением, определяется как разность прироста прибыли (снижение себестоимости) и приведенных капитальных вложений на все мероприятия по сбору, заготовке, обработке и переработке отходов»1.

К примеру, переработка макулатуры в бумагу или картон дает возможность экономить при производстве 1 тонны готовой продукции 4,5 м3 древесины, около 200 м3 воды, т. е. уменьшить ее расход в два раза. «Использование в стекловарении 1 т стеклобоя заменяет 250 кг кальцинированной соды, 250 кг известняка, 50 кг доломита, 700 кг песка, уменьшает в 4 раза расход топлива, потребление технической воды в 2 раза, экономит 6% электроэнергии» [1, с. 3]. Советские плакаты, призывающие школьников собирать вторичное сырье, наглядно показывали, что 20 тонн вторичного металла — это 14 автомашин «Победа», 160 мотоциклов или 1 100 велосипедов.

Несмотря на значимые эффекты цикличных систем, известных еще с советских времен, до сих пор «при захоронении несортированных ТКО [твердых коммунальных отходов. — С. Б. ] ежегодно теряется 9 млн тонн макулатуры, 1,5 млн тонн черных и цветных металлов, 2 млн тонн полимерных материалов, 20 млн тонн пищевых отходов и более 0,5 млн тонн стекла» [2, с. 21]. По самым грубым расчетам, в стране ежегодно в придомовые мусорные контейнеры выбрасывается полезных фракций на сумму не менее 150 млрд р. По состоянию на 1 ноября 2023 г. закупочная цена макулатуры колебалась в районе 4–6 тыс. р. за тонну, полимеров, например ПНД — в пределах 40–46 тыс. р. за тонну, ПЭТ — 12–13 тыс. р.

за тонну и т. д. Следовательно, на свалках и полигонах гниет и причиняет вред окружающей среде макулатура на сумму не менее 36 млрд р., полимерных материалов — 80 млрд р. и т. д.

Помимо этого каждые 30 лет в стране образуется около 4,5 млн га полигонов и свалок, которые необходимо рекультивировать. По сведениям Минприроды России, средняя стоимость 1 га ликвидации свалки составляет 25 млн р.1 Существует и иное мнение — «рыночное», согласно которому цена ликвидации 1 га свалки колеблется в пределах 70–120 млн р. [3] Не сложно посчитать, что 4,5 млн га свалок повлекут за собой расходы государства на сумму от 100 трлн до 450 трлн р. за один цикл (каждые 20–30 лет).

Полигонная модель обращения с отходами не эффективна как с точки зрения негативного социально-экологического эффекта, так и по экономическим соображениям. Полигон дает 6 рабочих мест, а рециклинг (переработка отходов) — 36 рабочих мест [4, с. 18]. Это логично, поскольку производственная цепочка рециклинговой модели длиннее. Нужны не только рециклинговые заводы, но и чистое и тщательно отобранное вторсырье, для сбора которого необходима разветвленная сеть заготовительных пунктов и производственно-заготовительных предприятий. Другими словами, вторсырье нужно собрать, доставить, переработать, произвести из него товар народного потребления. С точки зрения синергии для людей и страны такой подход дешевле, выгоднее, разумнее, чем полигоны и мусоросжигательные заводы.

Еще больших впечатляющих экономических эффектов можно достичь, вовлекая в хозяйственный оборот не только твердые коммунальные отходы, но и отходы производства. По данным Росприроднадзора, в стране ежегодно образуется не менее 8 млрд тонн отходов2. В основном это отходы промышленности, строительства, сельского хозяйства и прочее (вскрышные породы, шлаки и т. д.). При этом твердые коммунальные отходы занимают не более 1 % всей массы отходов. Применение рециклинговых механизмов, например в производстве алюминия, позволяет экономить до 95% энергии, меди — 85%, стали — 74%, свинца — 65% [4, с. 18].

Финансовые потоки в сфере обращения отходов, как отмечал академик РАН, профессор Л. А. Вайсберг, варьируются в пределах 5-6% ВВП (приблизительно 5–7 трлн р.) [5]. По данным А. Ю. Масленникова, «в классификаторе экономической деятельности есть разделы 38 и 46.77, насчитывающие более 7 тыс. активно действующих организаций [в сфере переработки отходов. — С. Б. ], причем около 3,6 тыс. предприятий имеет выручку свыше 10 млн р. в год, а их декларируемый суммарный оборот превышает 5 трлн р. при общей прибыли более 123 млрд р.» [6, с. 14]. Известно, что оборот денежной массы в сфере металлолома достигает не менее одного триллиона рублей. Как минимум треть этих финансовых потоков находится «в тени» и в «наличном» обороте.

Как видим, даже самые общие расчеты показывают целесообразность и экономическую выгоду от перехода к экономике замкнутого цикла. Однако этому препятствуют три фактора — недостойные управленцы, отсутствие выгодных для бизнеса «зеленых» финансовых инструментов и отсталость законодательства.

«Недостойные управленцы» — это руководители федерального или регионального уровня, для которых характерны «сырьевое» (линейное) мышление, некомпетентность и подмена интересов общества личными интересами (коррупция). Ярким примером, демонстрирующим все эти качества, является так называемая «мусорная» реформа, стартовавшая в стране 1 января 2019 г.

До старта «мусорной» реформы и позднее эксперты отмечали, что почти все территориальные схемы обращения с отходами субъектов РФ (далее — территориальные схемы) нацелены на рост полигонного захоронения до 2030 г. Модель полигонного захоронения обусловлена не чем иным, как коммерческими интересами региональных операторов и аффилированных с ними представителей региональных органов власти. Это связано с тем, что объемы захоронения на полигоне влияют на тариф. Рост тарифа, в свою очередь, способствует росту необходимой валовой выручки регионального оператора по обращению с ТКО (далее — региональный оператор). Территориальные схемы, по сути, являются бизнес-планами региональных операторов, а не актами государственного планирования1.

Из территориальных схем субъектов РФ видна предрасположенность на создание убыточной и затратной инфраструктуры — полигонов, мусоросортировочных станций, мусоросжигательных заводов. Такой же подход отражен в федеральной схеме по обращению с твердыми коммунальными отходами, подготовленной в кабинетах ППК «Российский экологический оператор». Из федеральной схемы следует, что до 2030 г. в стране с привлечением средств федерального бюджета и(или) российского экологического оператора должны быть введены в эксплуатацию 1 240 объектов инфраструктуры по обращению с ТКО, включая 419 новых сортировок, 243 объекта компостирования, 110 объектов производства альтернативного топлива, 7 объектов энергетической утилизации, 152 объекта обезвреживания и 305 современных объектов размещения. Как видим, большая часть объектов будет захоранивать или сжигать отходы. По предварительным оценкам, объем инвестиций в такие проекты составит не менее 500 млрд р. Для сравнения приведем цифру по объектам экономики замкнутого цикла — 0,32%, или 4 предприятия общей мощностью 328,2 тыс. т.2

Компенсировать затраты на полигонную модель и создание «мусорной» инфраструктуры предполагается за счет населения, т. е. платы за вывоз ТКО, которую увеличили в 2–6 раз для граждан, в 2–100 раз для юридических лиц. Это немедленно привело к росту социального напряжения в обществе. Результаты социологических исследований свидетельствуют о преобладании негативных оценок результатов «мусорной» реформы. По мнению С. В. Миронова, «свыше 90% россиян выступают против мусорной реформы» [7]. По данным Э. Ю. Ункурова, в Республике Калмыкия 40,7% относятся к реформе обращения с ТКО «отрицательно» или «резко отрицательно», 16,1% затруднились ответить и только 8,1% оценивают «скорее положительно» [8, с. 89, 91]. Как отмечает Л. П. Кетова, «в условиях очередной волны обнищания, понижения уровня жизни стремление государства возложить на плечи населения финансовую часть проводящейся реформы вызывает пассивный протест — неплатежи региональным операторам» [9, с. 570].

Управленческий фактор в истории с провалом реформы обращения с твердыми коммунальными отходами, пожалуй, основной. Остальные причины неэффективности «мусорной» перестройки второстепенны, хотя и играют самостоятельную роль.

Любая реформа должна быть подкреплена бюджетным рублем и иметь внятные источники финансирования. Однако до сих пор для бизнеса не созданы «зеленые» финансовые инструменты, стимулирующие к переходу на замкнутые циклы (с момента старта «мусорной» реформы прошло уже пять лет). При этом не видно разумного подхода как со стороны государства, так и со стороны государственных финансовых институтов.

Государству, прежде всего в лице региональных органов власти, необходимо перенаправить бюджетные средства от «полигонщиков» к «зеленым» предпринимателям. Такой сигнал, очевидно, спускается сверху вниз. Но даже на федеральном уровне государственные средства распределяются неэффективно. Так, в 2020 г. правительство РФ выделило 8,977 млрд р. регионам, которые передали их предприятиям в сфере обращения с ТКО. Данные средства могли бы значительно повлиять на снижение полигонного захоронения. Однако этого не произошло, поскольку они были направлены поддержку региональных операторов, занимающихся вывозом мусора. Как мы уже отмечали ранее, региональные операторы заинтересованы не в снижении объемов захоронения, а в их росте.

Во многих субъектах РФ предусмотрен механизм компенсации выпадающих доходов региональных операторов по обращению с ТКО, представляющий собой «бездонную бочку» с коррупционными элементами. По нашим расчетам, в среднем по стране из региональных бюджетов выделяют региональным операторам не менее 100 млн ежегодно. Если не все, то хотя бы более половины средств следует перераспределить в пользу заготовителей и утилизаторов, т. е. предприятий экономики замкнутого цикла. Только они заинтересованы в увеличении объемов вторичных ресурсов товарного качества и, следовательно, в снижении объемов захоронения отходов.

Следует отметить, что в ряде регионов такие действия предпринимаются. В Свердловской области в 2022 г. был разыгран конкурс на выделение 22 млн р. юридическим лицам, занимающимся утилизацией ТКО, в форме возмещения до 80% затрат на создание перерабатывающих мощностей. «Например, — резюмировал заместитель министра энергетики и ЖКХ Егор Свалов, — купили станок на утилизацию за 1 млн р., прошел соответствующий нашим критериям конкурсный отбор — получили [до] 800 тыс. р. компенсации»1. В Вологде поддержали переработчиков несколько иным способом — выделили грант в размере 1 млн р. Краснодарской компании «ЭКО-СПЕКТРУМ» из Фонда развития промышленности региона предоставлено более 50 млн р. на техническое переоснащение производства инновационного высокотехнологичного оборудования для утилизации различных типов отходов. Однако такие решения единичны и не носят системный характер.

Государственным финансовым институтам следует разработать линейку «зеленых» банковских продуктов. К ним мы бы отнесли специальную «зеленую» кредитную линию со ставкой не более 1,5% годовых, специальный «зеленый» расчетный счет, «зеленую» карту для физических лиц — продавцов и покупателей ВМР, «зеленый» кэшбэк и обратный эквайринг, «зеленые» облигации и иные ценные бумаги. Особо следует выделить «зеленые» кредиты и облигационные займы. С одной стороны, отходообразователям — промышленным, сельскохозяйственным и иным предприятиям — нужны деньги, способствующие модернизации очистных сооружений, труб, возведению биогазовых комплексов, внедрению иных технологий, снижающих антропогенную нагрузку на окружающую среду. С другой стороны, длинные и дешевые кредиты нужны заготовителям и переработчикам отходов, но уже для развития инфраструктуры, сбора и утилизации вторичных материальных ресурсов.

Одним из институтов развития экономики замкнутого цикла является расширенная ответственность производителей (далее — РОП). Однако институт РОП важно нацелить на поддержку заготовителей и утилизаторов, а не тех, кто будет закапывать и сжигать отходы.

Из всех решений наиболее впечатляющим является опыт Беларуси и Казахстана. Данные по Казахстану свидетельствуют, что с внедрением цифрового решения «EcoQolday» за первый квартал 2021 г. по сравнению с первым кварталом 2020 г. сборы вторичного сырья увеличились в 3,8 раза (с 10 138 тонн до 38 329 тонн). Количество участников в системе «EcoQolday» по состоянию на сентябрь 2021 г. достигло 800, включая 185 предприятий, осуществляющих сбор вторичного сырья, 33 перерабатывающих завода и 582 транспортные компании. По состоянию на ноябрь 2021 г. количество участников превысило 1 000 лиц.

Взрывной рост сбора и переработки отходов является результатом внедрения правильного механизма РОП. Ключевое в этом механизме то, что средства РОП получает вся производственная цепочка обращения со вторичными материальными ресурсами (далее — ВМР). Сборщики макулатуры в 2021 г. получили от оператора РОП за один проданный кг 33,9 тенге (5,81 р.), макулатурные заводы — 4,5 тенге (0,77 р.), транспортировщики — по установленному тарифу «тонна/ км». Эта модель решила три основные проблемы в отрасли ВМР, сдерживающие развитие цикличной экономики в любом государстве.

Первая проблема — «обеление рынка», т. е. предоставление «преимущества» заготовителям и переработчикам, официально платящим зарплату, налоги, аренду и т. д. Эффективность «преимущества» в том, что это рыночный инструмент, а не административный. Если предприниматель хочет получать средства РОП, то он обязан зарегистрироваться на цифровой платформе и работать, а не покупать и продавать вторсырье из-под полы за наличные, без уплаты налогов и иных платежей.

Второе важное последствие — придание устойчивости и стабильности заготовительному бизнесу, следовательно, всей системе обращения с ВМР. Сборщик ВМР, как можно заметить, получает в пять раз больше, чем утилизатор. Казалось бы, больше всех средств РОП должен получать рециклинговый завод. Но здесь учтен очень важный нюанс специфики отрасли — для заготовителя сбор отходов является главным источником дохода, тогда как для завода источником дохода является не сбор вторичных ресурсов, а реализация товара, произведенного из собранных заготовителем отходов. Для завода принципиально важно загрузить свои мощности и работать стабильно, без простоев. Обеспечить стабильность работы можно только за счет стабильного поступления сырья, собираемого заготовителем. Таким образом, заготовитель и завод-переработчик взаимозависимы. Они «друзья», когда заключается сделка купли-продажи, и «враги», когда один хочет продать дороже, а другой купить дешевле. Собственно, институт РОП создает условия для постоянного взаимовыгодного сотрудничества. Когда заготовитель знает, что он получит за каждую тонну макулатуры 5 810 р. и это чистая прибыль, выручаемая сверх того, что он заработает от продажи ВМР макулатурному заводу, то необходимость придерживать отходы и ждать благоприятного роста закупочных цен отпадает. Рециклинговый завод в данном случае получает больше выгод, чем если бы, например, он создавал свои закупочные пункты, постоянно переживал из-за срыва поставок и недозагруженности производственных мощностей.

Третья выгода от рассматриваемой модели РОП — регулирование цены на вторичные ресурсы рыночным инструментом, а именно: прозрачной и открытой биржей купли-продажи ВМР, интегрированной в платформу «EcoQolday»1.

Аналогичный механизм, правда, в «бумажном» виде, с некоторыми особенностями организован в Республике Беларусь. До внедрения РОП в Беларуси уровень собираемости и использования вторичных ресурсов из ТКО находился в районе 9–10%. Преимущественно это была заготовка «коммерческого» вторсырья от юридических лиц, где они в целом однородные и чистые. Вторичные ресурсы из коммунальных отходов почти не извлекались. Благодаря внедрению института РОП с 2011 г. собираемость полезных ресурсов в Республике Беларусь макулатуры возросла на 95%, стекла — 76%, полимеров — 33%, батареек — 31%, электроники — 83 %, шин — 82%, отработанных масел — 89%².

Как видим, системные финансовые механизмы способствуют сбору ВМР и решают задачу снижения полигонного захоронения в кратчайшие сроки.

Экономика замкнутого цикла нуждается в актуальном и передовом законодательстве. Отсталость нормативно-правовых актов видна на примере тех многочисленных поправок, которые вносятся в законодательство об отходах производства и потребления. Однако эти поправки не решают главного вопроса — концептуального переосмысления всего массива правовых актов с точки зрения современных запросов общества. Не только в мире, но и в России растет число «экосапиенсов» — людей, разделяющих отходы, покупающих экологичные товары, мыслящих категориями ресурсосбережения, сохранения планеты для будущих поколений. Закона об отходах для создания замкнутого цикла явно недостаточно. Этот закон, если немного упростить, фиксирует факт перехода «продукта» в «отход», его опасность для здоровья общества, но не отвечает вопрос, что делать населению, бизнесу, государству для снижения возрастающего антропогенного воздействия на окружающую среду. Происходит хаотизация и дестабилизация системы права. Приведем один пример. Норма о «вторичном сырье» как «продукции, полученной из вторичных ресурсов», закреплена в Федеральном законе от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Данное нововведение — явно белая ворона среди норм охранительного порядка. «Вторичное сырье», как известно, является товаром, и это определение следовало бы узаконить в Гражданском кодексе РФ, регулирующем товарно-денежные отношения. С другой стороны, логика законодателя понятна. «Вторичное сырье» может представлять угрозу для жизни и здоровья общества, поэтому его следует определить ближе к экологическому законодательству. Решение данного казуса, как мы полагаем, видится в принятии специального правового акта — закона об экономике замкнутого цикла.