Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды

Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования представляет собой сложное и неоднородное правовое явление. Это обусловлено, тем, что оно проявляется в различных правовых формах, сочетающих в себе элементы экономического (финансирование охраны окружающей среды, платежи за природопользование, экологические сборы, налоги и др.), административно-экономического (экологическое планирование) и административного реагирования (учет в области охраны окружающей среды, экологическое нормирование).

Экономический механизм является составной частью общего механизма регулирования отношений в сфере «общество - природа». Меры экономического регулирования в механизме охраны окружающей среды стали применять в ее правовой охране в нашей стране достаточно давно. Так, например, взимание платы за сброс загрязнённых сточных вод промышленными предприятиями в водные объекты было впервые введено ещё в 1929 г. Кроме того, в советский период осуществлялось и государственное финансирование мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования.

Вместе с тем в советский период, в условиях административно-планового регулирования экономики, имела место недооценка влияния методов экономического регулирования на сферу отношений в области охраны окружающей среды, и соответственно меры экономического регулирования не подушили широкого развития на практике.

Между тем, по мнению С.С. Алексеева, экономика и ее объективные законы обладают не меньшей, а может быть и большей силой воздействия, чем право. Безусловно, с такой позицией известного ученого-юриста нельзя не согласиться. Нередко реальная жизнь показывает, что какими бы не были хорошими законы, с точки зрения установленных ими правовых механизмов и полноты правового регулирования, они могут не работать. Во многом это возможно тогда, когда реализация предусмотренных ими норм напрямую увязана с факторами экономического характера.

Очень показательно в этом плане экологическое законодательство. Так, например, одной из важнейших его задач является обеспечение снижения и (или) предотвращения уровня негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности. Одним из эколого-правовых средств решение этой задачи является внедрение наилучших доступных технологий. Но внедрение таких технологий требует значительных инвестиций.

Очевидно, что если не хватает собственных финансовых средств, то встает вопрос о привлечении таких средств. Однако возможности их привлечения могут быть затруднены в условиях ограниченности кредитных средств банков, дефицита государственного бюджета. Соответственно реализация механизма наилучших доступных технологий будет затруднена или невыполнима до улучшения экономической ситуации.

Поворотным моментом в отношении государства к мерам экономического регулирования в правовом механизме охраны окружающей среды стал конец 1980-х гг., когда стало очевидным, что существующий правовой механизм охраны окружающей среды, основанный практически исключительно на административно-правовом регулировании, выражавшемся в установлении требований, обязательств, запретов, ограничений себя не оправдывает.

В 1988 г., совместным постановлением ЦК КПСС и Правительства СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в СССР было определено, что наряду с другими основными задачами государства, необходимо уделять должное внимание со стороны государства в сфере охраны окружающей среды, а именно «совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств страны». Однако особое внимание уделялось тому, для того чтобы решить поставленную задачу необходим переход от преимущественно административных, к преимущественно экономическим методам управления природоохранной деятельностью.

При этом, как указывает Р.Х. Гиззатуллин: «... это не означаю, что требование более широкого внедрения экономических методов в природоохранный механизм, говорило об их альтернативности мерам административного характера, что и подтвердили последовавшие новации в законодательстве. [1] Уже совсем скоро, в принятом в 1991 г. Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (утратил силу), получившие законодательное закрепление меры экономического регулирования, были увязаны с административными мерами в целях более эффективной реализации последних».[2]

Широкое внедрение методов экономического регулирования в правовой механизм охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования произошло с принятием Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». В последующем меры экономического регулирования получили свое развитие в Федеральном законе от 11 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», других законодательных и иных актах экологического законодательства, а также в налоговом и бюджетном законодательстве.

Действующее законодательство не только не содержит легального определения «экономико-правовой механизм охраны окружающей среды», но даже и не дает четкого представления о его содержании.

В отличие от законодательства, в эколого-правовой науке такие понятия даются. При этом они различаются, что является следствием различных подходов к оценке его содержания.

Так, например, В.В. Петров определял структуру экономико-правового механизма, как совокупность таких форм, финансирование и материальнотехническое обеспечение природоохранной деятельности,как учет и социальноэкономическая оценка природных ресурсов,экологические фонды, экологические льготы и экологическое страхование, плата за природопользование (за природные ресурсы и за загрязнение окружающей среды).[3]

М.М. Бринчук определяет экономических механизм, как совокупность предусмотренных нормативными правовыми актами экономических мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. [4]

По мнению Т.В. Петровой в целом невозможно ограничится одним определением, для того чтобы определить дейстие механизма экономики, а также выявить его отдельные особенности. [5] Вместе с тем, она указывает, что экономический механизм охраны окружающей является элементом, который имеет некую вазимосвязь конкретных норм права, которые, в свою очередь регулируют отношения не только в сфере окружающей среды, но и в ряде других сфер таких, как лицензирование, договорные формы. В то же время, ряд норм права, применяются лишь в сфере окружающей среды, например, ряд лимитов установленных законодательством, которым определяется ввредное воздействие; применение такого вида платы, как плата за загрязнение окружающей среды.

По нашему мнению, экономико-правовой механизм охраны окружающей среды можно определить, как совокупность правовых норм, устанавливающих и регулирующих экономические меры обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Сегодня в правовом механизме охраны окружающей среды сложилась достаточно объёмная, но своему содержанию и количеству совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды. Полагаем, что можно говорить о том, что такая совокупность норм представляет собой правовой институт экологического права.

Экологическое право является отраслью российского права, которая регулирует общественные отношения собственности на природные ресурсы; по природопользованию, охране окружающей среды и ее компонентов, а также по защите и охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Структура экологического права состоит из таких элементов, как юридическая (правовая норма), правовой институт и подотрасль права (институт права).

Однако, особенность экологического права в отличие от многих других отраслей национального законодательства, является тот факт, что данная отрасль права обладает рядом отличительных. Комплексность экологического права обусловлена следующим. В первую очередь стоит отметить, что данная отрасль такие отрасли национального права, которые по своей правовой природе являются относительно самостоятельными, например, водное, лесное, земельное право и др.

Это обусловлено тем, что объектом данных отраслей выступают соответствующие природные ресурсы, являющиеся компонентами окружающей среды, являющейся интегрированным объектом экологических отношений, составляющих предмет экологического права. С учетом взаимосвязанности процессов в природной среде, а также тем, что антропогенное воздействие на отдельный природный ресурс непременно влияет на другие и на окружающую среду в целом, существует общественная потребность в регулировании таких групп экологических отношений, как по природопользованию и охране окружающей среды, включая отдельные природные ресурсы, в рамках общей отрасли права, каковым выступает экологическое право в его широком понимании.

Во-вторых, комплексный характер экологического права объясняется тем, что в случае, когда формируются отношения в данной сфере, предмет экологических правоотношений подлежат регулированию не только со стороны норм экологического права, но и другими отраслями права, например, как административным, гражданским, уголовным и другими нормами права.

Как было указано выше, составным элементом структуры экологического права являются его институты.

Под термином «институт права» следует понимать – такую группу правовых норм, которая выступает в роли регуляторов определенных отношений. Сущность института права заключается в том, что, как правило, он регулируют однородную группу отношений, которая проявляется в самостоятельности, в наличии определенного предмета регулирования, а именно общественных отношений; действия людей, юридическим единством правовых норм (нормы, входящие в правовой институт, образуют единый комплекс, выражающийся в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый, присущий для данного вида отношений правовой режим регулирования), нормативной обособленностью (обособление образующих правовой институт норм в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо иного нормативного правового акта), полнотой правового регулирования (беспробельность регулируемых правовым институтом однородных общественных отношений).

Во-первых, сегодня мы имеем большую группу норм, которые регулируют общественные отношения по охране окружающей среды с использованием мер экономическою характера.

Данная совокупность правовых норм составляет блок экологического права - экономико-правовой механизм охраны окружающей среды. Эта совокупность правовых норм регулирует самостоятельную, относительно обособленную группу отношений, которые составляют предмет правового регулирования экологического права, а именно общественных экологических отношений эколого-экономического характера, отношения по экологическому планированию, платности негативного воздействия на окружающую среду, эколого-экономическому стимулированию природоохранной деятельности и др.

Совокупность правовых норм, образующих экономико-правовой механизм охраны окружающей среды соответствуют и такому признаку правового института, как нормативная обособленность. Правовые нормы, составляющие экономико-правовой институт, регулирующий общественные экологические отношения обособлен в отдельной главе ФЗ «Об охране окружающей среды» - «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды». [6]

Вместе с тем надо отметить, что нормы данного правового института, регулирующие эколого-экономические отношения являются сложными по своему содержанию. Они сочетают в себе признаки административно-правового и экономико-правового методов регулирования. Например, нормы регулирующие отношения платности негативного воздействия.

Такая плата сама по своей сущности является экономическим инструментом в механизме охраны окружающей среды, но многие элементы, касающиеся правового режима, основаны на административно-правовом методе регулирования.

Также следует отметить, что нормы, устанавливающие правовые основы экономического регулирования, содержатся не только в экологическом законодательстве, но и в иных отраслях российского законодательства, например в Налоговом кодексе Российской Федерации. [7]

Это обстоятельство предопределяет то, что экономико-правовой механизм, также как и сама отрасль экологического права является комплексным правовым институтом, состоящим как из норм экологического права, так и норм других отраслей российского права. Также следует указать на то, что данный правовой институт экологического права тесно связан и с другими правовыми институтами экологического нрава, в частности, институтом экологического нормирования. Например, исчисление платы за негативное воздействие зависит от того, в каком виде нормативного загрязнения окружающей среды осуществляет деятельность юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (в пределах нормативов допустимых выбросов и сбросов или в пределах установленных лимитов).

Таким образом, экономико-правовой механизм представляет собой комплексный правовой институт, состоящий из совокупности эколого-правовых норм, направленных на экономическое регулирование охраны окружающей среды и обеспечение рационального природопользования.