Эксклюзия как критерий выделения социально уязвимых групп населения

Актуальность

Ведущие российские ученые неоднократно заостряли внимание на неэкономических факторах (особенно тех, которые лежат в плоскости общественного сознания) экономического развития любого государства. Они играют «существенную и всё возрастающую роль среди факторов, определяющих содержание и вектор происходящих изменений во всем мире и в нашей стране»1.

Сегодня российское общество вновь оказалось в круговороте коренных преобразований, определяющих вектор его модернизации и дальнейшего развития на ближайшие десятилетия. Речь идет о формировании национальной идентичности, сохранении государственного суверенитета, повышении роли общества в государственном управлении, преодолении «кризиса доверия» государственным и общественным институтам, отказе от прозападной идеологии «общества потребления» и возвращении к исконно русским корням развития, основанным на духовно-нравственных ценностях2. В этой связи остро стоит вопрос модернизации общества, поиска путей интенсификации модернизационных процессов, которые сдерживаются как экономическими, так и социальными факторами3. Первым в научных исследованиях уделяется больше внимания. В то же время ментальные барьеры, стереотипы поведения населения (неэкономиче- ские «агенты»), наряду с экономическими факторами, обусловливают не только уменьшение предложения рабочей силы, но и ограничение полной и эффективной реализации трудового потенциала, увеличение нагрузки на экономически активную часть населения, повышение социальной напряжённости, создают общество неравных возможностей. Эксклюзия социально уязвимых групп населения также затрудняет модернизационные процессы, ограничивая использование их ресурсного потенциала. Рассмотрению теоретико-методологических основ эксклюзии, которая становится в этих условиях одним из краеугольных камней исследования, и посвящена данная статья.

Основные дефиниции

Следует отметить, что понятийный аппарат исследования включает ряд дефиниций, требующих теоретико-методологического обоснования. Во-первых, это понятие ментальности, поскольку и само понятие, и аппарат его эмпирического изучения являются малоразработанными4. Во-вторых, категория социально уязвимого населения, которое требует к себе особого внимания со стороны государства как объект социальной политики. Но какие группы российского общества и в соответствии с какими критериями могут быть отнесены к данной категории? В современном российском обществе существует огромный разрыв в обеспеченности различных групп населения экономическими, социальными, управленческими, культурными и иными видами ресурсов. Социально-экономические реформы 90-х гг. ХХ в., перманентные волны экономических, финансовых и политических кризисов XXI в. привели к глубокой дифференциации российского общества, резкой поляризации доходов населения и утрате ресурсов частью россиян, вытеснению все больших слоев российского общества на периферию социального пространства. Происходящая сегодня в России трансформация социальной структуры регионального сообщества5 обусловлена существованием иерархии жизненных возможностей (привилегий и лишений) в распределении доступа к желаемым благам и ценностям: богатству, власти, престижу, знаниям6. Социально незащищенные или социально уязвимые категории населения оказались отчуждены от жизненных благ.

Понятие «социально уязвимые группы населения» применяется в юридической и экономической сфере, в практике деятельности благотворительных организаций. Теоретические исследования социальной уязвимости активно проводились за рубежом во второй половине прошлого века. Новый всплеск интереса к этой проблеме на Западе вызван инициированным в 1990-х гг. Всемирным банком изучением социальных рисков7. В России требования изменяющейся социальной практики также актуализировали проведение в начале 2000-х гг. исследований по вопросам уязвимости и оказания социальной помощи.

Концепции социальной уязвимости

В западной научной литературе социально уязвимые группы населения (socially vulnerable groups) выделяются в соответствии с концепцией, трактующей уязвимость как реакцию на риски, в т.ч. социальные. К основным компонентам риска относят: а) непосредственно сами рискованные события; б) управление рисками; в) результат с точки зрения потери благосостояния. Ключевую роль играют показатели величины, сроков и истории рисков и реагирования на риски. Домашнее хозяйство может быть в состоянии смягчить риск или набор рисков либо справиться с ними в текущем периоде, но этот процесс может привести к ограниченной способности управлять рисками в последующие периоды, характеризующиеся нехваткой ресурсов8. Основные принципы концепции: перспективность (уязвимость определяется как вероятность переживания потери в будущем), временная зависимость, отношение к домашним хозяйствам в целом, зависимость степени уязвимости от характеристик риска и способности домохозяйства реагировать на риск, ограниченный доступ к активам и ограниченная возможность реагировать на риск. Решающее значение для понимания уязвимости домохозяйств имеет уязвимость отдельных лиц в рамках домохозяйства и ее динамика. Социальные действия могут снизить риск или степень подверженности риску, поэтому основным интересом социальной политики является исход процесса реагирования домохозяйства на риск с точки зрения потери благосостояния.

Экономический подход: концепции бедности

Экономические теории представляют уязвимость в рамках концепции бедности как результат реагирования на потенциальные угрозы. Уязвимые домохозяйства, по мнению экономистов, – те, которые перешли или могут перейти в состояние бедности или нищеты вследствие кумулятивного процесса риска и принятия ответных мер. Основным и наиболее удобным инструментом измерения уязвимости являются денежные показатели, особенно при оценке уязвимости к дефициту потребления. Монетарный подход использует показатели душевых доходов населения и прожиточный минимум как измерители уязвимости (концепции абсолютной бедности С. Бута, Л. Гордона, Н. Римашевской), а также медианный уровень экономического благосостояния (концепции относительной бедности П. Таусенда). Результаты исследования бедности и уязвимости населения Российской Федерации, проведенного авторским коллективом под рук. Л. Овчаровой, основаны на отнесении к бедным домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума, а остальные формы ограничения доступа к ресурсам предложено рассматривать как проявления уязвимости⁹.

При немонетарном подходе к измерению бедности как критерия уязвимости населения учитываются индексы возможностей и лишений, определяющие несоответствие уровня потребления отдельных домохозяйств принятому в обществе стандарту, отсутствие доступа к определенному набору благ.

Однако экономические концепции подвергаются критике именно за базовую презумпцию – что все потери могут быть измерены в денежном выражении. Теоретико-методологической проблемой концепции бедности является изучение лишь одного из многих аспектов уязвимости – уязвимости, получившей выражение в изменчивости доходов10. Исследователи считают, что измерения только доходов или потребления домохозяйств ограничивают анализ состояния уязвимости (A. Coudouel, J. Hentschel): «Уязвимость представляет собой широкое понятие, охватывающее не только уязвимость доходов, но и такие риски, как те, которые связаны со здоровьем, … являются результатом насилия или социальной изоляции …»11

К теоретико-методологическим проблемам исследования уязвимости следует отнести необходимость учета динамики процесса и сложность сравнения различных видов уязвимости между собой вследствие несопоставимости отдельных категорий социальных рисков. Например, какой экономический критерий выбрать при сравнении уязвимости к болезни, социальным беспорядкам или к недостаточному образованию? Российские исследователи отмечают возникновение уязвимости к неуправляемой открытости российского общества, порождающей специфические риски, связанные с социальными страхами и тревогами по поводу пришедшей в жизнь нестабильности и неопределенности, а также опасений внешнего характера12. Локальные войны, межэтнические конфликты, тер роризм, где бы они не имели место, оборачиваются опасностями практически для каждого россиянина. Кроме того, увеличивается производство новых маргинальных групп – людей не временно безработных, а тех, которые вообще не могут адаптироваться к культурным новациям открытого общества. При этом неизбежно возникают все новые социальные группы риска.

В качестве выхода рассматривают применение показателя «минимальный уровень качества жизни населения в различных сферах» и определение уязвимости как вероятности падения ниже этого уровня. Так, в работе L. Pritchitt (Лэнта Притчетта) с коллегами уязвимость определяется как риск того, что домашнее хозяйство будет переходить в состояние бедности по крайней мере один раз в течение следующих нескольких лет13. Уязвимость, таким образом, определяется как вероятность падения ниже порога бедности в течение определенного периода времени. При этом домохозяйства имеют большую или меньшую степень уязвимости. По времени, проведенному домохозяйством в состоянии ниже черты бедности, различают структурную (связанную с хронической бедностью) и временную уязвимость (А. Coudouel14, M. Ravallion)15. Недостатком данных предложений является необходимость измерения вероятности, связанной с будущими состояниями, для вычисления текущей уязвимости, что усложняет принятие управленческих решений.

Экономический подход: ресурсные концепции

В концепции, основанной на понятии активов (аsset-based approaches) , уязвимость связывается с состоянием бедности, которое рассматривается как следствие недостаточного доступа к материальным и нематериальным активам. Материальные активы включают в себя землю, труд, капитал, сбережения (т.е. природные, человеческие, физические и финансовые активы). Нематериальные активы включают в себя социальные, институциональные и политические отношения, социальную инфраструктуру, а также местоположение¹⁶. В основу этой концепции положена способность домохозяйств управлять рисками за счет расширения ответов на риск: «Уязвимость населения также зависит от его активов... Обналичивание этих активов во время кризиса помогает людям выжить. Различия в типах и объемах таких активов, принадлежащих различным домашним хозяйствам и частным лицам, объясняют частично различия в их уязвимости»¹⁷.

В концепциях, связанных с источниками средств к существованию (livelihoods literature), уязвимость имеет две стороны: внешнюю сторону рисков, ударов, стресса и внутреннюю сторону, которая проявляется как беззащитность, отсутствие средств для смягчения ударов или невозможность обойтись без возникновения убытков18. Сторонники данной концепции различают также «структурную» (structural vulnerability) и «уточненную» (proximate vulnerability) уязвимость19. Структурную уязвимость демонстрируют семьи, которые по своему составу более подвержены риску и стрессу (например, домашние хозяйства с нетрудоспособными членами): они сталкиваются с высокими рисками в инфраструктуре, имея при этом минимальные возможности для реагирования. Состояние уточненной уязвимости может меняться из года в год, т.к. уязвимость – это не устойчивое состояние, а развивающийся процесс20.

Экономико-правовой подход

Несмотря на указанные выше недостатки, именно монетарный подход, вследствие четкости критериев и наличия статистической информации, получает закрепление в российском законодательстве. При определении социально уязвимых слоев населения в российских законах применяется достаточно широкая формулировка – «малоимущие и социально незащищенные категории граждан», как, например, в Налоговом кодексе Российской Федерации (п. 8 ст. 217, п. 14 ст. 251 НК РФ)21. Однако в федеральном и региональном законодательстве конкретизировано лишь понятие «малоимущие граждане» по критерию среднедушевого дохода семьи (дохода одиноко проживающего гражданина)22.

Семье присваивается статус малоимущей при значении среднедушевого дохода меньше прожиточного минимума. В этом случае человек (семья) получает право на адресную социальную помощь от государства. Таким образом, в соответствии с ФЗ от 20.08.2003 г. №512 к категории малоимущих семей (малоимущих одиноко проживающих граждан) относят лиц в состоянии нуждаемости независимо от демографических характеристик, социального статуса, наличия работы, состояния здоровья23. Отдельные социально незащищенные категории граждан (несовершеннолетние в трудной жизненной ситуации, инвалиды и участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, блокадники, дети-сироты, инвалиды и др.) указаны в других федеральных законах24.

При реализации экономико-правового подхода на практике органы государственной власти сталкиваются с множеством противоречий. Является ли признак отсутствия источника дохода необходимым и достаточным основанием для отнесения к социально уязвимым слоям населения? Ведь уровень среднедушевого дохода не считается достоверным критерием бедности. Уровень жизни определяется не только текущими денежными доходами, но и в целом имущественным положением. С точки зрения М.И. Маллаевой и Х.М. Хаджалова гораздо нагляднее демонстрируют уровень жизни показатели «объема и структуры потребления»25.

Социологический подход

Представители социологического подхода считают, что такие показатели, как доход или потребление, не в состоянии адекватно описать состояние уязвимости. Социологи чаще обсуждают уязвимость социальных групп с точки зрения их социально-демографических характеристик или социального статуса26, а именно выявляют группы, которые в целом можно отнести к уязвимым (такие как пожилые люди, инвалиды, дети в трудной жизненной ситуации, семьи матерей-одиночек, многодетные семьи).

Социальный антрополог Кэролайн Мозер (C. Moser) определяет уязвимость как «отсутствие безопасности благосостояния отдельных лиц, семей или общин в условиях меняющейся среды»27. Она отмечает, что концепция уязвимости более полно отражает процессы изменения, а анализ уязвимости включает в себя как саму угрозу, так и устойчивость к риску – способность использовать все возможности, чтобы противостоять угрозе и оправиться от негативных потрясений.

Социологи предлагают расширить определение активов и помимо физических и финансовых сфер включить в них социальный капитал и семейные отношения28.

Ряд авторов обращает внимание, что индивидуальная уязвимость не может быть отделена от понятия «социальная уязвимость»29, ибо наличие связей между отдельными людьми формирует коллективный характер уязвимости.

Концепция социального исключения (экс-клюзии)

Особенно большое внимание распаду социальных связей уделяется в концепции социального исключения . Одним из аспектов социальной уязвимости является утрата связи человека с остальной частью общества. И в этом случае можно говорить о его социальном исключении (социальной эксклюзии), под которым Э. Гидденс понимал «механизм, отделяющий группы людей от главного социального потока»³⁰. Термин «социальное исключение» был введен Р. Ленуаром в 1974 году в работе «Les Exclus» для обозначения ситуации, в которой находятся отверженные, не включенные в системы социального страхования государства всеобщего благосостояния, и акцентировал внимание на неравномерном распределении благ в обществе и доступе к его ресурсам.

Гражданско-правовая редакция концепции в разрезе социальных прав и социальной справедливости связала с социальной изоляцией отсутствие у человека (группы людей) доступа к правам. Если в экономической концепции бедности сущность социальной уязвимости связана с доходом и низким материальным уровнем жизни, то определение социальной экс-клюзии связано с социальными правами, такими как право на труд, жилье, медицин- ские услуги или образование31. Согласно А. Сену, социальная эксклюзия возникает тогда, когда индивид лишается свободы предпринимать те действия, которые он считает необходимыми32. А. Сен делает акцент на объективном сокращении возможностей личности (capabilities). Сущность социального исключения состоит в невозможности людей участвовать в важных для них аспектах социальной жизни, на которые у них есть все права: участие в политических процессах, рынках труда, системах образования и здравоохранения, культурной жизни общества. В смещении акцента с неравенства доходов на ограничение доступа к правам проявляется различие концепций эксклюзии и бедности33.

Люди могут столкнуться с двумя различными видами эксклюзии: возникающей как результат намеренной политики и практики в обществе («активная») или комбинации социальных процессов, не являющихся намеренной попыткой отторжения («пассивная»). Факторы, ведущие к активному социальному исключению: дискриминационные практики, неравное положение в иерархии власти и институциональные барьеры, препятствующие доступу к государственным услугам и политическому участию. Как утверждает З. Бауман, даже при самых демократических режимах государство претендует на «право исключать»34. Результатом социального исключения, как активного, так и пассивного, может стать ограничение человеческих возможностей.

Ограниченные возможности в одной сфере могут привести к лишениям в других сферах жизни, способствуя процессу социального исключения.

В последнее десятилетие опубликованы работы таких отечественных ученых, посвященные исследованию понятия социального исключения, как Ф. Бородкин (о ситуации и состоянии социальной экс-клюзии), Н. Тихонова (о феномене социальной эксклюзии в России), В. Антонова, А. Дмитриева (анализ концептов социальной инклюзии и эксклюзии)35. Вопросам междисциплинарного подхода к изучению социальной эксклюзии посвящены работы В. Шмидт36. По мнению Н.Е. Тихоновой, описание происходящих сегодня в российском обществе процессов возможно с точки зрения вопросов «горизонтальной стратификации, индивидуализации рисков и социальной эксклюзии».

Согласно Ф. Бородкину, социальная эксклюзия характеризуется не только ситуацией отторжения, но и определенным состоянием, связанным с социальным статусом и самовосприятием человека, включающим чувство неполноценности, озлобленности, страха, отчаяния, подавленности, стыда37. Статус социального исключения имеет множество критериев: бедность, ограниченные возможности трудоустройства и образования, недостаточ- ный доступ к социальным и общественным сетям и мероприятиям, невозможность планировать собственную жизнь38.

Концепция социальной эксклюзии помогает объяснить, почему не работают предложения экономической теории о преодолении бедности с помощью дотаций и пособий от государства. Дело в том, что люди, живущие на государственные пособия, подвергаются стигматизации и возрастает риск их отторжения от социальных ресурсов. Конструируется отношение к бедности как к обесцененному социальному статусу и причинность этого явления видится в индивидуальных особенностях личности: недостаточной целеустремленности, безволии, лени, низкой мотивации к труду и обучению, во вредных привычках. Формируется негативный образ представителя социально уязвимых групп в глазах более благополучного окружения – образ, демонстрирующий пессимизм, депрессивность, беспомощность, крайнюю бедность и неудачливость. Сложившийся социальный стереотип этой категории населения подвергает стратификации и их детей, заранее лишая важнейших экономических, политических и культурных ресурсов общества, блокируя им возможности восходящей мобильности.

Приведут ли риски к социальной уязвимости и социальной эксклюзии, зависит от социально-экономической политики государства, определяющей результат взаимодействия данных рисков с социальными нормами, социальными институтами и моделями поведения. Одно из решений проблемы – в изменении отношения в обществе к людям, нуждающимся в поддержке, изменение сознания и восприятия у самих представителей рассматриваемых нами категорий.

Критерии социальной уязвимости

По мнению многочисленных исследователей, к числу важнейших критериев определения социально уязвимых групп населения как объектов социальной защиты сегодня следует относить объективные причины, не позволяющие индивидам обеспечить себе достойное существование. Причины при этом могут быть самыми различными: состояние здоровья, социальный статус, потеря кормильца, временная или постоянная нетрудоспособность, возраст39. Чаще всего они связаны с невозможностью осуществления индивидом трудовой деятельности и потерей в связи с этим источника средств существования. Поэтому ряд исследователей предлагает в качестве главного другой критерий социальной уязвимости населения – трудоспособность40. Однако применение данного подхода к определению социально уязвимых групп населения также имеет недостатки. Например, нетрудоспособный гражданин может рассчитывать на поддержку семьи, а работник – получать очень низкую заработную плату, не обеспечивающую достойный уровень жизни. Как верно подмечено Н.М. Римашевской «… работающие бедные – это чисто российский феномен»41.

Второй момент, на котором бы хотелось заострить внимание, это уязвимость российской семьи. Вследствие повышенной иждивенческой нагрузки в социально уязвимые группы населения часто попадают следующие категории семей: семьи с несовершеннолетними детьми, многодетные; неполные семьи; семьи, имеющие на попечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; семьи с инвалидами, в т. ч. с детьми-инвалидами, а также семьи безработных; семьи одиноко проживающих престарелых; семьи вынужденных переселенцев. Поэтому работа с социально уязвимыми слоями населения должна быть частью семейной политики и основываться на тщательном определении групп семей, нуждающихся в социальной поддержке, и системе адресных мер ее осуществления. Кроме того, необходимо отдельно рассматривать категории, которые помимо низкого материального благополучия испытывают сильную дополнительную депривацию: бывшие заключенные, лица без определенного места жительства и др.

Учет региональной специфики

Возможно, следует связать социальную уязвимость не просто с низкими доходами, а с низким качеством жизни. В таком ракурсе появляются дополнительные критерии для выделения нуждающегося в социальной поддержке населения по причине того, что для современной России чрезвычайно важными факторами, влияющими на качество жизни населения, выступают характеристики регион (территория) и условия проживания. Наличие регионов с напряженной социально-политической обстановкой или неблагоприятными природно-климатическими условиями вызывает необходимость повышенного внимания к их жителям со стороны государства и даже выделения категорий населения (или семей), нуждающихся в социальной защите по критерию социально-территориального неблагополучия. Оно оказывает негативное воздействие на качество жизни, что в сово- купности ставит на повестку дня вопрос о классификации территорий.

Регионы с напряженной социально-политической обстановкой характеризуются повышенной неустроенностью населения, вызванной военными действиями или активными миграционными процессами. Рост числа беженцев и вынужденных переселенцев, как представителей социально уязвимых слоев населения, относит регион к числу социально неблагополучных и повышает нагрузку на социальные статьи регионального бюджета.

К региональным факторам, способным повысить индивидуальные риски и повлиять на социальное исключение, относят: состояние рынка труда и базовой инфраструктуры, экологическую обстановку, обустроенность сельских поселений, связь между городом и селом, наличие социальных или межнациональных конфликтов.

Итак, под социально уязвимыми категориями населения мы понимаем группы населения, которые ограничены в настоящее время в доступе к материальным и нематериальным ресурсам или в отношении которых существует риск подвергнуться социальной эксклюзии в ближайшем будущем при отсутствии поддержки социума.

Инклюзия социально уязвимых категорий населения

Противоположностью социального исключения как процесса является инклюзия как расширение возможностей участия в экономических, социальных, культурных и гражданских процессах людей, находящихся на периферии общества. Она предполагает интеграцию исключенных групп населения в учреждения и социальные сети с помощью следующих методов:

• 1.    Повышение доступности для всех жителей региона основных услуг, соответствующих реальным потребностям и адап-

• тированным к изменяющимся условиям и специфике индивида. Прежде всего, речь идет о качественном и доступном образовании, здравоохранении, жилье, коммунальных, транспортных и санитарных услугах. Для социального вовлечения очень важно понимать инерционность систем образования и их потенциальную роль в цепи социального отторжения.

• 2.    Расширение возможностей трудоустройства для населения, подверженного риску социального отторжения, улучшение профессионального образования, активная политика на рынке труда, развитие социальной экономики.

• 3.    Изменение образа мышления в обществе, возрастание уровня толерантности.

• 4.    Изменение образа мышления социально уязвимых групп населения для активизации их вовлечения в жизнь общества.

• 5.    Вовлечение граждан в управление государством на разных уровнях. Представители социально уязвимых групп населения должны участвовать в принятии решений, которые влияют на их жизнь и доступ к основным правам.

• 6.    Ориентация на экономический рост регионов.

Резюме

Подводя итоги, мы констатируем тот факт, что превалирующий в практике государственного управления экономикоправовой подход к проблеме социальной уязвимости, основанный на понятии абсолютной бедности и критерии «низкий уровень дохода», имеет ряд существенных недостатков. Во-первых, он подвергается критике научного сообщества за подмену социальной уязвимости понятием экономической неустроенности. Последние работы в этой области показывают ограниченность «финансового» («денежного») подхода к проблеме – показатель уровня дохода не является необходимым и достаточным для определения социальной уязвимости.

Во-вторых, при таком подходе оказание поддержки со стороны государства малоимущему населению выражается в выделении социальных трансфертов, что влечет за собой закрепление иждивенческой позиции реципиентов государственной помощи и вызывает рост социального напряжения в региональном сообществе. Управленческие решения в области социальной политики должны приниматься на основе анализа экономических индикаторов, критериев риска социального исключения для домохозяйств и возможности реагирования на него.

В соответствии с вышеизложенным необходимо, на наш взгляд, разработать более четкие критерии, позволяющие относить к категории социально уязвимых те слои населения, кто нуждается в защите и поддержке со стороны общества. Основанием для разработки критериев должна послужить концепция социальной эксклюзии, что находит подтверждение в смене ракурса исследований с традиционной для экономики концепции бедности как статического явления (недостаточного уровня потребления) на изучение социальной экс-клюзии – динамического процесса исключения. Непринятие мер по преодолению социального исключения может привести к тому, что часть населения будет выпадать из процессов общественного развития, скатываясь в состояние стагнации и полной социальной зависимости, тем самым ограничивая модернизацию регионального сообщества. Использование концепции социальной эксклюзии смещает приоритеты социальной политики государства с выделения социальных трансфертов на активное изменение образа мышления в об- ществе и ментальности населения России. Изменения должны коснуться всех областей социального отторжения – исключения из экономической жизни, социальных услуг, гражданского общества, социальной жизни и сетей. Новые ценностные установки и стереотипы поведения будут способствовать консолидации различных слоев населения и активизации модернизационных процессов.