"Экспертная сбалансированность" в общественных экологических советах регионов России

1 Пермский государственный национальный исследовательский университет, Пермь, Россия, ,

1 Perm State University, Perm, Russia, ,

Государство больше не является единственным субъектом, действующим в экополитическом пространстве, и экологическая политика представлена разнообразными негосударственными акторами, которые стремятся оказать на нее влияние, что приводит к признанию необходимости разделения ответственности между ними за решение экологических проблем.

Новая парадигма государственного управления – общественно-государственное управление (Good governance) – предполагает открытость, прозрачность и подотчетность правительства, а также справедливость и равноправие в его отношениях с гражданами, включая механизмы консультаций и участия (Trommel, 2020; Keping, 2018; Понкин, 2013). Одной из форм участия общественности в процессе принятия экологических решений являются консультативно-совещательные институты, предполагающие сотрудничество широкого круга государственных и негосударственных акторов на всех уровнях публичного управления в рассмотрении вопросов по различным направлениям деятельности государства и разработке соответствующих рекомендаций. Появление экспертных советов при органах власти связано с растущим значением научных и технологических вопросов, решение которых необходимо для обеспечения благополучия людей и, следовательно, с увеличением потребности в надежных и авторитетных рекомендациях для комплексного решения проблем (Crowley and Head, 2017).

Как отмечают некоторые исследователи, существует нехватка современных работ об организации и функционировании консультативных органов (Van Damme et al., 2011); недостаточное внимание уделяется также национальным и субнациональным консультативным органам по изменению климата (Reinecke et al., 2013).

Анализ работы консультативно-совещательных институтов и органов государственной власти в России, их взаимодействия друг с другом представлен в ряде академических исследований (Гарифуллина, 2013; Беляева и др., 2016; Минченко, 2017; Сулимов, 2018; Матвеева и др., 2018; Дьякова, 2019; Сун-гуров, 2017, 2018; Сунгуров и др., 2020). Однако деятельность этих структур изучается преимущественно в функциональном аспекте, труды носят правовой характер (Дьякова, 2019, с. 97). Отмечается «необходимость расширения гражданского дискурса по изучению института общественного контроля и перспективность научных разработок в данном направлении» (Грабельных и др., 2018, с. 160).

До сих пор практически вне поля зрения отечественных исследователей остается роль консультативно-совещательных институтов при органах власти, занимающихся природоохранной деятельностью. Между тем экологическая сфера предполагает наличие множества конкурирующих интересов, комплексных проблем, научных знаний, и без участия общественности в процессе принятия решений государство может что-либо упустить и рискует тем, что его решения в отношении качества окружающей среды будут признаны обществом как нелегитимное использование государственной власти (Momtaz and Gladstone, 2008; O’Faircheallaigh, 2010). Более того, «перед пра- вительственными консультативными комитетами стоит задача улучшения эпистемологического качества решений, принимаемых государственными чиновниками, заинтересованными группами и отдельными гражданами» (Brown, 2008, с. 548). Этот факт приводит к необходимости анализа эффективности работы этих структур.

В России одними из совещательно-консультативных институтов являются общественные советы, создаваемые при органах государственной власти, в чьи функции входит участие в осуществлении общественного контроля за деятельностью властных структур, а также выработка рекомендаций по актуальным вопросам политики.

Несмотря на то, что существует довольно обширное количество работ, доказывающих символический, имитационный характер общественных советов при органах власти (Markus, 2007; Petrov et al., 2010), низкую эффективность их деятельности и несбалансированность интересов (Горный, 2011; Сун-гуров и др., 2020; Дьякова, 2019), отсутствие самостоятельности (Мухаметов и др., 2018), мы предполагаем, что эффективность работы этих советов может варьироваться от региона к региону и зависеть от характеристик последних.

Одной из гарантий возможной эффективности работы консультативносовещательных органов может являться «экспертная (честная) сбалансированность» (“fair balance”) их членов, под которой понимается наличие в данных органах двух типов привлекаемых к участию экспертов: экспертов-«мирян» (“laypeople”) и экспертов-профессионалов (Brown, 2008, p. 548). К первой категории относятся непрофессионалы, отражающие конкретные интересы той или иной социальной группы и при этом обладающие опытом решения проблем в своей сфере деятельности. Они включают представителей как заинтересованных групп, так и более широких слоев общества. Вторая категория – это носители специализированного знания о той или иной сфере деятельности органов власти (Brown, 2008, p. 549, 555; Дьякова, 2019, с. 98). Состав совета является важным элементом консультативного потенциала, обусловливающим распространение и тип знаний, репутацию и представительство (Crowley and Head, 2017, p. 190). Согласно эмпирическим исследованиям, «экспертная сбалансированность» повышает эффективность деятельности совещательных институтов (Karty, 2005, p. 419).

Анализ субъектов общественного контроля в России (вариант консультативно-совещательных институтов в российском контексте) показал их уклон в сторону большей представленности академического сообщества в органах власти, занимающихся природоохранной деятельностью (Дьякова и Трахтенберг, 2019, с. 32). Авторы связывают это с высокими требованиями к компетенции членов советов, а также малым количеством общественных экологических организаций. Однако данные выводы были сделаны исключительно на примере одного субъекта Российской Федерации. Поэтому целесообразно проанализировать, какая ситуация наблюдается в других регионах и от каких их характеристик может зависеть «экспертная сбалансированность» исследуемых органов и представленность в них наиболее широкого круга групп. Прояснение данных вопросов позволит оценить потенциальную эффективность консультативно-совещательных институтов с точки зрения состава их участ-

Таким образом, цель данного исследования – выявить связь между составами региональных консультативно-совещательных органов в России при органах власти, занимающихся природоохранной деятельностью, и характеристиками субъектов Российской Федерации в экологической сфере.

Анализ будет направлен на консультативно-совещательные институты, являющиеся субъектами общественного экологического контроля, так как существует мнение, что данные механизмы – это «единственный регулярный канал взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества по вопросам актуальной экологической повестки» (Иншаков и др., 2021, с. 9).

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Институциональный аспект государственного управления может иметь важное значение в разрешении экологических конфликтов через нахождение правильного баланса между несовпадающими интересами путем «установления, подтверждения или переопределения прав на экологические ресурсы» (Shkaruba and Kireyeu, 2018, p. 62). Институты ограничивают и упорядочивают поведение (Caronna, 2004); нормативные рамки структурируют выбор акторов; ценности и убеждения как центральные элементы институтов определяют поведение участников процесса принятия решений (Scott, 2013). В связи с данными утверждениями можно ожидать, что сформированные на сегодня консультативно-совещательные институты в России способны стать теми площадками для взаимодействия, в рамках которых осуществляется реальное сотрудничество между государственными и негосударственными акторами.

Консультативно-совещательные органы можно определить как учреждения, которые создаются органами публичной власти для предоставления консультаций по научным и техническим вопросам и в состав которых входят в основном эксперты, привлеченные из неправительственных организаций, исследовательских центров и бизнеса.

Десятилетия назад консультативные органы создавались и воспринимались как основной источник рекомендаций по формированию и реализации различных политик для правительств. Со временем наметилась тенденция отхода от прежней парадигмы независимых научных рекомендаций к новой, основанной на общении и взаимодействии с ключевыми заинтересованными сторонами внутри и вне правительства (Crowley and Head, 2017, p. 187). Акцент сместился от производства и распространения научных знаний к политическим дебатам по поводу отраслевых политик.

В связи с изменением роли советов их функции расширились. С одной стороны, они должны способствовать разработке политико-управленческих решений, основанных на фактических и достоверных данных, и предоставлять наилучшие доступные знания. С другой стороны, им необходимо участвовать в обеспечении прозрачности, интерактивности и коммуникативности процесса разработки политики (Van Damme et al., 2011). Многие аналитики утверждают, что правительства стремятся использовать консультативные советы для повышения легитимности политики (Cash et al., 2003, p. 15).

Как отмечает Е. Г. Дьякова, ключевым в рамках формирования и деятельности общественных советов является вопрос о том, каких экспертов им следует привлекать (Дьякова, 2019, с. 98). В литературе рассматривается проблема обеспечения «экспертной сбалансированности» консультативных органов и роль, которую выполняют данные институты (Brown, 2008; Mowbray, 2010; Rowe et al., 2013).

Повторимся, что ученые выделяют два типа экспертов: эксперты-«миряне» (“laypeople”) и эксперты-профессионалы. Оба типа, благодаря своим особым знаниям и опыту, часто имеют жизненно важное значение для достижения всестороннего и авторитетного понимания конкретных проблем и возможных решений, которые должны быть рассмотрены органом публичной власти. Знания большинства экспертов-профессионалов настолько специализированы, что в отношении вопросов, выходящих за рамки их непосредственной области знаний, они оказываются дилетантами. Хотя, стоит признать, что и многие представители заинтересованных групп («миряне») сами являются компетентными экспертами, даже если их знания основаны на опыте, а не на профессиональной подготовке (Brown, 2008, p. 555). Иными словами, нельзя ограничиваться непрофессиональными знаниями и умениями для защиты и продвижения общественных интересов, но и экспертных технических знаний уже недостаточно для обеспечения надлежащих политических действий. Они должны быть легитимированы не только правительством, но и все более широкой общественностью (Crowley and Head, 2017, p. 196). С точки зрения экологической политики включение носителей экологических интересов в структуры управления, основанные на участии, приводит к принятию более экологически выгодных решений (Brody, 2003; Dryzek, 2013; Yi et al., 2018). В данной сфере важны не просто эксперты с глубокими научными знаниями, но и стейкхолдеры со своими интересами, понимающие, как реализовать принятые экологические решения на практике.

Несмотря на то, что существует тонкая грань между экспертами, носителями профессионального знания, которые в большей степени выражают абстрактные интересы, и экспертами, которые, тоже будучи специалистами в своей сфере, при этом представляют интересы определенной социальной группы, кажется, что в экологической политике различение двух этих типов может быть более четким. В данной сфере к экспертам-профессионалам могут быть отнесены: члены академического сообщества при условии отсутствия их участия в каких-либо общественных организациях; специалисты, работающие в государственных бюджетных и казенных учреждениях; представители органов власти по профилю консультативно-совещательного органа; независимые эксперты; бизнес, непосредственно связанный со сферой охраны окружающей среды (например, экологическое консультирование, предоставление услуг по утилизации отходов), так как его руководители и специалисты не могут не обладать соответствующими профильными знаниями, а конечная цель самого бизнеса – извлечение прибыли через улучшение условий окружающей среды. Ко второй категории – экспертов-«мирян» – принадлежат члены некоммерческих, общественных организаций и движений, отдельные граждане, не обладающие необходимыми компетенциями, и бизнес, осуществляющий свою деятельность не по профилю общественного совета, то есть те, кто представляет интересы отдельной вовлеченной стороны или свои личные интересы.

В российской традиции консультативно-совещательными органами с определенного времени являются субъекты общественного контроля. В Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1 определена возможность добровольного участия граждан в осуществлении общественного контроля самостоятельно или в составе негосударственных объединений (ст. 3).

Рассматриваемые нами общественные советы – один из консультативносовещательных субъектов общественного контроля. В их состав могут входить общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, целями и направлениями деятельности которых являются представление или защита (содействие защите) общественных интересов и (или) выполнение экспертной работы в сфере общественных отношений (ст. 13). Е. Г. Дьякова указывает на то, что это определение предполагает различение экспертов-профессионалов и экспертов-«мирян» в данных институтах (Дьякова, 2019, с. 101). Подобное закрепление в федеральном законе позволяет нам проанализировать представленность данных типов экспертов в общественных советах, хотя, скорее всего, при формулировке категорий возможных кандидатов такое различение изначально не предполагалось.

Оформившееся на основе анализа литературы и полученных в ранних исследованиях результатов теоретическое ожидание заключается в следующем: на «экспертную сбалансированность» в общественных советах при органах исполнительной власти, занимающихся природоохранной деятельностью, может оказывать влияние экологическая ситуация в регионе и его отраслевая специализация. Так, при неблагоприятной экологической ситуации и отсутствии в регионе «грязных» производств (или их минимальном количестве) в анализируемых общественных советах будет наблюдаться бо́льшая сбалансированность экспертов различных типов. При этом значительное количество «грязной» промышленности в субъекте Российской Федерации «обеспечит» доминирование экспертов-«мирян». Следовательно, самые сбалансированные общественные советы будут в регионах, которые характеризуются неблагоприятной экологической обстановкой и низкой долей «грязных» производств. Напротив, наибольшие различия по типам экспертов в советах будут наблюдаться в регионах с благоприятной экологической ситуацией и высокой долей «грязной» промышленности.

Это можно обосновать тем, что в экологически депрессивных регионах органы власти вынуждены более активно реагировать на острые экологические проблемы, а потому в целях их своевременного и адекватного решения и улучшения ситуации стремятся привлекать к диалогу разные стороны.

Иными словами, во взаимодействии с общественными группами у органов власти есть собственный интерес, мотивация выбирать правильных кандидатов, способных помочь повысить качество принимаемых решений. Далее заинтересованность органов власти может быть сохранена и заключаться в поддержании высокого качества окружающей среды.

При этом в регионах с большим количеством крупных предприятий, значительно загрязняющих окружающую среду (таковы в первую очередь предприятия химической, нефтеперерабатывающей промышленности и тяжелого машиностроения), с одной стороны, бизнес будет стремиться активно защищать их интересы и следить за направлением движения того или иного нормативно-правового акта, а с другой – активизируется гражданское общество, призванное защищать качество жизни населения и препятствовать интенсивному загрязнению среды.

Таким образом, можно ожидать, что в результате анализа будут обнаружены четыре группы субъектов Российской Федерации, в зависимости от экологической обстановки и отраслевой специализации.

МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

Выбор субъектов Российской Федерации для анализа основан на динамике данных экологического рейтинга «Зеленый патруль»2, отражающего текущее состояние экологии в регионе. Для исследования состава общественных советов при исполнительных органах власти, занимающихся природоохранной деятельностью, были взяты регионы, которые наиболее часто за последние десять лет занимали 25 первых и 25 последних строчек в рассматриваемом экологическом рейтинге (см. табл. 1). «Зеленый патруль» включает в себя три индекса – природоохранный, промышленно-экологический, социальноэкологический, по семь индикаторов в каждом, и входит в список качественно подготовленных рейтингов, рекомендованных регионам для учета при стратегическом планировании3.

Всего был проанализирован состав 34 общественных советов при регио-нальныхорганахисполнительнойвласти,занимающихсяприродоохраннойдея-тельностью (министерствах). Экологические совещательно-консультативные институты при губернаторе субъекта Российской Федерации, а также территориальных органах по надзору в сфере природопользования и иных органах не рассматривались ввиду того, что они представлены не во всех исследуемых регионах, а в достаточно ограниченном их количестве, что не позволяет в полной мере провести сравнительный анализ их состава. Кроме того, подобные структуры (например, советы при губернаторе, правительстве субъектов Российской Федерации) в каждом конкретном регионе могут иметь свои обо- собленные цели, полномочия, названия (координационный экологический совет, совет по экобезопасности и т. д.) и способы формирования, что также усложняет их анализ, в отличие от общественных экологических советов при министерствах, которые по большей части имеют схожий порядок формирования и полномочия.

Общественные советы некоторых регионов были исключены из анализа ввиду отсутствия данных об их составе (либо о сфере деятельности их членов) на официальных сайтах. Вся информация приводится по состоянию на 1 июня 2023 года.

Тип экономики субъекта Российской Федерации определялся на основе исследования (Тихонова и Макеенко, 2018).

Таблица 1 / Table 1

Субъекты Российской Федерации, выбранные для анализа / Regions of the Russian Federation selected for analysis

№ п/п	Субъект Российской Федерации	Среднее значение в рейтинге «Зеленый патруль» (2013–2023 гг.)
Экологически благополучные регионы
1	Тамбовская область	1,0
2	Республика Алтай	3,1
3	Белгородская область	4,8
4	Алтайский край	4,8
5	Чукотский автономный округ	9,8
6	Чувашская Республика	10,2
7	Мурманская область	12,4
8	Магаданская область	13,2
9	Республика Коми	16,7
10	Кабардино-Балкарская Республика	17,3
11	Калужская область	18,1
12	Санкт-Петербург	20,1
13	Карачаево-Черкесская Республика	21,0
14	Костромская область	21,1
15	Ярославская область	23,4
16	Пензенская область	25,0
Экологически депрессивные регионы
17	Калининградская область	59,0
18	Брянская область	60,6
19	Республика Тыва	61,1
20	Республика Бурятия	62,0
21	Саратовская область	63,2
22	Амурская область	64,2
23	Хабаровский край	64,4
24	Нижегородская область	64,6

№ п/п	Субъект Российской Федерации	Среднее значение в рейтинге «Зеленый патруль» (2013–2023 гг.)
25	Курганская область	67,2
26	Республика Калмыкия	68,5
27	Иркутская область	70,6
28	Ленинградская область	71,0
29	Забайкальский край	72,6
30	Республика Саха (Якутия)	72,8
31	Ханты-Мансийский автономный округ	73,1
32	Оренбургская область	75,5
33	Тульская область	77,1
34	Челябинская область	82,9

Источник: составлено автором на основе Национального экологического рейтинга регионов4.

Распределение в категории экспертов-«мирян» и экспертов-профессионалов происходило следующим образом. Члены некоммерческих, общественных организаций и движений, а также бизнес, осуществляющий свою деятельность не по профилю общественного экологического совета, были отнесены к первой категории. Во вторую категорию вошли члены академического сообщества, независимые эксперты, специалисты, работающие в государственных бюджетных и казенных учреждениях по профилю общественного совета, представители органов власти, а также бизнес, связанный со сферой охраны окружающей среды.

Дополнительно эксперты были разбиты еще на две категории – на основании их статуса (руководитель / специалист), так как существует точка зрения, что статус члена общественно-консультативной структуры может повлиять на его поведение. Например, мнения более статусных экспертов, осуществляющих руководство организациями, могут иметь больший вес при принятии итоговых решений, что позволяет им успешнее лоббировать свои интересы. При этом в открытый конфликт с органами власти они вступать не будут. Напротив, рядовые специалисты, особенно независимые от организации эксперты, могут представлять более широкие интересы, высказывая отличные от других точки зрения, тем самым дополняя варианты решения проблемы (Сунгуров и др., 2020, с. 17).

В итоге были выделены следующие категории членов общественных советов: независимые эксперты (не представляющие конкретной организации), общественные организации, общественные движения, некоммерческие организации, профсоюзы, представители властных структур, политические партии, бизнес (малый, средний, крупный), бизнес-ассоциации, представители СМИ, специалисты государственных бюджетных или казенных учреждений, научное сообщество (преподаватели, научные сотрудники образовательных организаций и исследовательских центров). В целом эти категории можно разбить на пять ключевых: органы власти, гражданское общество, бизнес, СМИ, академическое сообщество.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Результаты анализа демонстрируют, что и в экологически благополучных, и в экологически депрессивных регионах распределение между экспертами-«мирянами» и экспертами-профессионалами носит хаотичный характер (см. табл. 2). И напротив, важное значение приобретает отраслевая специализация региона и степень его экономического развития. В субъектах Российской Федерации с преобладанием «грязных» производств, обрабатывающей промышленности, в промышленно-аграрных регионах вне зависимости от текущего состояния экологии наблюдается либо больший уклон в сторону экспертов-«мирян», либо примерно одинаковое распределение по типам экспертов, с некоторыми исключениями, требующими дополнительного анализа. При этом в большинстве общественных советов (26 из 34) интересы всех групп представляют статусные эксперты – генеральные директора предприятий, председатели общественных организаций и движений, заведующие кафедрами, деканы факультетов и проректоры вузов. Из анализа были исключены Калининградская область и Чукотский автономный округ, в которых ввиду отсутствия информации о должностях членов общественных советов не удалось выявить долю статусных экспертов.

При анализе представленности различных групп в советах было обнаружено, что в большинстве исследуемых субъектов Российской Федерации (30 регионов) активнее представлены академическое сообщество и общественные организации. На втором месте – малое и среднее предпринимательство (20 регионов), некоммерческие организации (18), крупный бизнес (14), государственные бюджетные учреждения (12). Наименее представлены общественные движения (11 регионов), крупные бизнес-ассоциации, такие как Торгово-промышленная палата, «Опора России», «Деловая Россия» (6 регионов), профсоюзы (4), СМИ (3) и политические партии (2).

Самыми «сбалансированными» по количеству экспертов двух типов оказались Республики Бурятия, Калмыкия, Коми, Кабардино-Балкарская Республика, Хабаровский край, Нижегородская, Саратовская, Челябинская и Ярославская области. В четырех регионах полностью отсутствуют эксперты-профессионалы (Чувашская Республика, Амурская, Калининградская и Костромская области), в одном регионе – эксперты-«миряне» (Брянская область).

Крупнейшие бизнес-ассоциации, представляющие интересы как крупных предприятий, так и малого и среднего предпринимательства, участвуют в работе советов Чувашской Республики и Республики Саха (Якутия), Иркутской, Калужской и Оренбургской областей, г. Санкт-Петербурга. Во всех указанных субъектах Российской Федерации присутствуют предприятия «грязных» производств: химической, топливной промышленности, машино-

Таблица

>s S св cu Й h и 0 В и о к К a R

ж ж ж 1 ж st 1 ж ж ф

ГЛ

ГЛ

ГЛ

ГЛ

гч

ж ж ж 1 ж st 1 1

ГЛ

ГЛ

п и S Ъ я 61 мн я 5 ев 0 §с 0 ЕСТ

о <0 со со со

'Л 00 чо 40 40

■—. 2

04 o' 04 СТ ^

40 40" 40 LT? СО

о ’Ст 00

о 40 со 00 00

LT) л гч

со Й ^ 2

о 40 ч

о Л гч

о о иг гч

04 о со

и £ Н ф 0 о и &  qj К S > К Q 3 ® К S S 1 о О

ri LT) ^

Й ■—. 5

04 иг ■—. 40 ^

LO LO LO ^

40 ’СТ ^ LO

■л LO ^ л А LD

40 LG ^

о LD О LD

гч LD со ^

00 40 Я

о гч о со

о 40 о

04 40

S н я л

о £ ’S к £ § я в1 и o'

>8 к си си <

И н А 2 ев И 40 к ri 40 2 я о >s о, Си о О 2 О Н и а

’S к СТ о си И 6 к си г! си <

’S Л К к Л о си И 6 к си г! си <

’S Л К си г! си ГЗ 6 К К <и Л о си с

2 к к гЗ Л о си S S си о

’Ж Л К си г! си <

Л н гЗ К о к ГЗ <и си 5 о >s о, о 2 О Н и а

’Ж Л к к О я а Л о си И 6 к си г! си <

’Ж Л к си гЗ си <

2 ст ^ S о R * а и 2

Л ж ж Я а о си И 6 ж си г! си <

S S СТ св CU н к i’i Q 8 CU

S о X d СТ 40 и CU

W си ей ст ri И VO си СТ d $ а л

Л 2 ст 40 О W Л о си t*

ст S ст си щ ГЗ « S ст 40 с си

Л 2 р 40 о W о гЗ си и

’Ж гЗ си Й ’S S о си г! 40 гЗ X

Й 2 я о о я гЗ о си о к

Л Ж м Л я ГЗ X ГЗ « я 40 С си

Й 2 я 40 О к Ж 40 я F

Й 2 я 40 о Л о 40 £

»ж ГЗ < ГЗ Й Ж я 40 с си

Й 2 я 40 О о си о И

’Ж гЗ си * ’Ж Ж ГЗ <

^ К

гч

ГЛ

LD

40

ь

СО

04

о

^

гч

ГЛ

S Л о Й о y h и 0 В и о к К a R s г

гд

ГД

m

m

ГН

л

ГД

m

ГН

m

п и S Ъ 61 мн я 5 0 §с «

о о

1—.

О КО

КО ко КО О 00

О о о

о Л О О

о 'Л ГД ко

о л

о

LT О о

О ^ LO

О о ГД

О о ■—.

О л ■—. 00

оо 00 00 о Ш

к а Н ф 0 о л & qj К S > К £ 3 ® 0 О К S S 1 о О

о ГД о 00

о о о

КО ко ■—.

'Л 'Л гд ко

'Л 'Л гд ко

3 КО 00

ко ко" ко

о о о

'Л ГД ко 'Л

о о о

о о о

о 00 о ГД

О о о

ГД 00 00

LT ГД л

ГД ГД 00

ОК ко о

н я л

>8 О И л Он л О

’S к <о л л о Он и 6 к Он cd Он <

1 л э g КО о О R « а о! Ч Я д |& и н

>8 О л О л Он л и

>s л к Он св Он св 6 К К О Г л о Он с

Он ’S S 6 а 8 s св О к 2 “ Л

>8 К Он св Он <

’S л к Он св Он св 6 К К О л л о Он с

’S л к к О л л о Он к 6 к Он св Он <

’S к Он св Он св 6 к л о Он с

’S л к к О л л о Он к 6 к Он св Он <

’S л к Он св Он <

>8 о л О л Он л и

’S л к к О л л о Он к 6 к Он св Он <

св л л н св К ко К св <и Он л 40 2 о ’S Он g g и а

св л л н св К ко К Св О Он л 40 2 33 о ’S Он g g и а

’S О л О л Он й и

Л Л У св О н к i’i Q 8 ’Л СЦ

>8 К о о и св >8 3 ¥ Он F о

d S Л VO К О Он 0? й W а й W ^

л св л \О О к Он ^

л св л КО О л св * К св ГС св св S

л св г ко о л св * св ^

Он КО Он <и с К св О

Он ° Й л S О Л £ ^ Й я Св о ^ Он

л 8 л ко о л св о Он о

л 8 л ко о л св W О со к с

ко о св Он К S S н ^ л

л св л ко о « л Он из

св л еЗ св * S л ко К Он

л св л ко о « Он <

л св л ко о 3 « к св Он ^

л св л \О О Он S

Л св л \О О св Он К S К

’S св Он й ’S S Й л л св « ’S св ко св СО

^ К

3

Л

ко

ь

00

ОК

о ГД

ГД

ГД ГД

ri

л ГД

Ш ГД

ко ГД

ГД

00 ГД

ОК ГД

О

В целом в большинстве общественных экологических советов при региональных органах исполнительной власти количество различных категорий стейкхолдеров, представителей органов власти составляет в среднем три из пяти возможных, что говорит о потенциальной способности выражать широкие общественные интересы. Считается крайне важным использовать в консультативных группах всю гамму знаний, чтобы достичь глубины понимания и полноты опыта (Rowe et al., 2013, p. 178). Отметим, что советы 13 субъектов Российской Федерации можно считать местом выработки политики с учетом наибольшего количества возможных позиций.

В итоге по результатам анализа составлена матрица субъектов Российской Федерации и выявлены более сбалансированные региональные консультативно-совещательные органы, а значит, потенциально более эффективные (табл. 3).

Таблица 3 / Table 3

«Экспертно-сбалансированные» региональные общественные советы при органах исполнительной власти / “Fair-balanced” regional public councils under the environmental executive authorities

Субъект Российской Федерации	Высокое число предприятий «грязной» промышленности	Низкое число предприятий «грязной» промышленности
Экологически благополучные	Республика Коми, Белгородская область, Ярославская область	–
Экологически депрессивные	Хабаровский край, Нижегородская область, Саратовская область, Челябинская область	Республика Калмыкия

Источник: составлено автором.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, гипотеза о большей «экспертной сбалансированности» экологически депрессивных регионов отвергается. Как было выявлено, для равномерного распределения двух типов экспертов более значима отраслевая специализация региона.

В связи с полученными результатами мы предполагаем, что, несмотря на доказанную зависимость данных структур от органов власти, не везде на региональном уровне общественные экологические советы играют роль имитационных структур, площадки для одобрения действий органов власти и формирования их положительного имиджа в глазах общественности. Реальная работа данных органов может наблюдаться именно в тех регионах, где преобладает «грязная» промышленность, где активно проявляют себя крупнейшие бизнес-ассоциации и в целом представлены разнообразные группы, отстаивающие интересы отдельных вовлеченных сторон или ориентированные на выработку научно обоснованных решений. Преобладание экспертов-профессионалов в советах, в свою очередь, может быть свидетельством низкой активности общественных и некоммерческих экологических организаций, предприятий, а также их незаинтересованности в участии в данных структурах, что в экологической политике свидетельствует, скорее, о низкой эффективности и символичности последних.

Кроме того, наличие большого числа статусных экспертов в общественных советах можно связать с тем, что эти советы не являются исключительно формальными институтами, в них действительно представлены разные точки зрения, сотрудничество и конкуренция между референтными группами, и у экспертов высокого ранга есть время на участие в заседаниях и выработку рекомендаций.

Высокая частота представления в консультативно-совещательных институтах общественных организаций и академического сообщества объясняется тем, что в соответствии с нормативно-правовыми актами в сфере общественного контроля именно от этих категорий ожидают присутствия в данных органах и именно они являются ключевыми группами экспертов, с которыми готовы сотрудничать органы власти. Частое присутствие в советах представителей малого и среднего предпринимательства может свидетельствовать в пользу того, что и они имеют значительные выгоды неэкологического характера. Например, участие в совете открывает дополнительные возможности для улучшения отношений с органами власти, снижения надзора и контроля с их стороны, способствует улучшению имиджа компании в глазах работников и общественности, появлению новых клиентов и новых инструментов для развития бизнеса; наконец, положительная экологическая репутация дает преимущество перед конкурентами5. Все сказанное применимо и к крупному бизнесу.

Отсутствие в части регионов определенных типов экспертов мы связываем с их невостребованностью в советах. Если отсутствие экспертов-профессионалов можно объяснить наличием большого количества стейкхолдеров, заинтересованных в участии в данном институте, и возможной конкуренцией между противоборствующими сторонами, то отсутствие экспертов-«мирян» – скорее, недостаточным вниманием региональных органов власти к решению экологических проблем и осознанием гражданским обществом бесполезности диалога с властью, а также необязательностью реализации экологической политики в реальной практике.

Существование значительных различий в составе региональных общественных экологических советов подтверждает вывод о том, что в регионах до сих пор, несмотря на более чем десятилетнее функционирование данных институтов, не наблюдается единого подхода к принципам подбора членов совещательных органов (Сунгуров и др., 2020, с. 16). Это может быть связано, среди прочего, со слабостью региональной политики в этой области.

Определенное значение может иметь и степень политической важности экологической сферы. Хотя за последние десять лет роль экологической политики несколько возросла, однако она до сих пор не является стратегически значимым направлением деятельности государства, и потому интерес к ней среди политиков и гражданского общества недостаточно высок. С другой стороны, если экологическая политика не находится в центре внимания власти, значит, теоретически возможны большая свобода в выражении общественных интересов, конкуренция между различными группами внутри институтов и выработка решений, способных изменить существующие условия.

По итогам анализа можно заключить, что в российских условиях существует реальная потребность в четких и прозрачных критериях отбора экспертов, из которых можно было бы формировать консультативные группы.

В научной литературе (Rowe et al., 2013, p. 176) был разработан ряд критериев для обеспечения прозрачности, инклюзивности и сбалансированности при создании экспертных групп, а также в целях управления потенциальными конфликтами интересов. Данные критерии могут быть адаптированы и использованы в российском контексте. Основными являются критерии «включения» и «исключения» кандидатов из тех или иных структур. Рассмотрение кандидата в эксперты консультативного совета предполагает: полное раскрытие всех финансовых интересов; отказ эксперта от возможных предубеждений (политических, идеологических, религиозных и т. д.); стимулирование участия профильных ученых из всех географических и этнических групп, как мужчин, так и женщин; распространение права на участие на кандидатов из различных сфер (включая научное сообщество, профессиональные общества, государственные учреждения, неправительственные организации и учреждения частного сектора); четкость критериев для отбора и их доступность для ознакомления. Основаниями для отказа от рассмотрения кандидата являются недостаточная продолжительность и / или качество его опыта, нехватка времени для работы в качестве консультанта, множество потенциальных предубеждений.

Приведенный выше список, вероятно, можно было бы расширить и детализировать, но суть в том, что критерии для создания экспертных групп должны быть всеобъемлющими, чтобы формировать советы из лиц, которые являлись бы наиболее беспристрастными (то есть справедливыми) и действовали бы добросовестно.

Таким образом, список кандидатов в общественный совет должен быть достаточно широким, чтобы не исключать из рассмотрения никакую соответствующую экспертизу.

Общественные советы как консультативно-совещательные органы должны быть «самостоятельно действующим субъектом, самостоятельно ста- вящим перед собой цели и добивающимся их реализации» (Сулимов, 2018, с. 92). Этого можно достичь через сохранение определенного консенсуса относительно выработки рекомендаций. Поскольку в условиях привлечения широких категорий референтных групп возникает риск возрастания интенсивности конфликтов между ними, для достижения субъектности совету необходим баланс интересов через обязательную представленность как абстрактного знания, основанного на научно обоснованных и достоверных данных, так и знаний и опыта общественности. В этой ситуации властным структурам следует ответственно подходить к формированию консультативных органов.