Электронное правительство в политике и политической науке

Термин «электронное правительство» стал неотъемлемой частью политического дискурса XXI века—как научного, так и практического. Тем не менее, электронное правительство до сих пор нуждается в концептуализации, так как смыслы, вкладываемые в этот термин разными исследователями, не совпадают.

Словосочетание «электронное правительство» появилось в русском языке как калька с английского. Отсюда неоднозначность трактовок, которая может быть в какой-то мере объяснена издержками перевода. В англоязычных странах используются два близких по звучанию, но разных по значению слова: «е-government» и «е-governance». Первое употребляется в прямом смысле как электронное правительство, где внимание сосредоточено на предоставлении органами государственной власти услуг населению посредством сети Интернет. Второе имеет значение электронного управления, более широкого процесса политической коммуникации, сбора и анализа информации для принятия и осуществления политических решений, и этот процесс также основан на использовании возможностей Интернет.

Л. В. Сморгунов отмечает связанные с этими понятия «электронной демократии» и «виртуального государства»1, что добавляет неясности в словоупотребление и ставит вопрос о соподчиненности понятий. В России закрепилось словосочетание «электронное правительство», что, с учетом коннотации слова «правительство» в русском языке, создало сложности в понимании. Попытка уйти от этой двусмысленности предпринята в 2010 году в Системном проекте формирования в Российской обусловленные «импортным» происхождением электронного правительства.

Еще один фактор, затрудняющий концептуализацию понятия электронного правительства — это проблема его реального существования. Хотя Департамент экономического и социального развития ООН с 2010 года стал оценивать не уровень готовности стран к электронному правительству, а уровень его развития3, еще ни одна страна мира не пришла к полной реализации той модели, к которой она стремится. Таким образом, мы пытаемся строить и изучать некую модель, относительно формы и содержания которой есть видимость консенсуса на международном уровне (декларируется американская модель), но нет реального консенсуса на практике в каждой отдельно взятой стране. Поэтому мы согласимся с Е. Г. Дьяковой, которая предлагает исследователям рассматривать электронное правительство как объект теоретического моделирования4.

И, наконец, третий фактор, объясняющий различия в трактовках, это сфера применения термина. Электронное правительство—явление, обусловленное практикой. Североамериканское общество, привыкшее к взаимодействию с бизнесом посредством телефона, факса и Интернет, стало предъявлять к государству такие же требования. Правительству пришлось принять идею «7x24x365» (быть доступным для гражданина семь дней в неделю, двадцать четыре часа в сутки, круглый год). Одновременно с реализацией этого бизнес-концепта началось теоретическое осмысление происходящего.

Идея электронного правительства быстро стала модной среди других государств. Ее носителями зачастую выступали представители власти. Так, в России построение электронного правительства началось во многом благодаря принятию Хартии глобального информационного общества в Окинаве 22 июля 2000 года лидерами стран «Большой восьмерки»5. Примерно с этого времени отечественная политическая наука обращается в своих исследованиях к данной теме.

Круг научных интересов включает ряд политикофилософских вопросов, которые мало или вовсе не обсуждаются во властных кругах. В первую очередь, это вопрос о том, в какой мере технологический процесс способен продуцировать социальные изменения (дискуссия о социальном конструировании технологий и технологическом детерминизме), проблема прямой демократии, взаимодействия человек — машина, спор о политической или неполитической сущности электронного правительства и многие другие. Поэтому науке в наибольшей степени присущ расширенный подход к толкованию электронного правительства, которое рассматривается как целая система взаимодействия людей в виртуальной среде.

Практический политический дискурс сосредоточен на задачах реализации электронного правительства. Он ориентирован на обсуждение архитектуры электронного правительства, программном решении, вопросах безопасности информационных систем, преодоления бюрократического сопротивления и т. д. Здесь превалирует узкое понимание, e-government в западном варианте.

Стоит отметить, что политическая наука и практика в России в данном вопросе интенсивно взаимодействуют. Так, основным разработчиком Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)6» и Системного проекта формирования в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства является Высшая школа экономики (второй документ разрабатывался совместно с Академией народного хозяйства).

Вовлечение научных центров в процесс разработки нормативных документов провоцирует некоторого рода размежевание между учеными, ориентированными на практику, и теми, кто занимается академической наукой. Стоит отметить также, что исследованиями электронного правительства на данный момент занимаются в основном представители Москвы и Санкт-Петербурга, наиболее приближенные к практической политике (например, В. И. Дрожжинов, Ю.В. Ирхин, Е.А. Кашина, Л. В. Сморгунов, Е.М. Стырин, А. А. Чеснаков, А.В. Чугунов, Е.А. Яковлева). В результате этого в отечественном научном дискурсе превалирует подход, характерный для государства. Назовем его технократическим.

Представители этого подхода рассматривают электронное правительство преимущественно в качестве инструмента, управленческой техники, используемой органами государственной власти для повышения эффективности административной работы. В русле прикладного понимания электронного правительства работают практически все зарубежные исследователи. Так, турецкий ученый, доктор Тэн Йигитканлар (Tan Yigitcanlar) определяет электронное правительство следующим образом: «Электронное правительство — это использование информационно-коммуникационных технологий в целях трансформации органов управления для того, чтобы сделать их деятельность более доступной, эффективной, ответственной и использовать новейшие технологии для предоставления более качественных и доступных услуг населению... Концепция электронного правительства становится существенным инструментом для принятия решений и предоставления услуг на муниципальном, региональном и государственном уровне»7. Бюро управления и бюджета США (The Office of Management and Budget), ответственное за реализацию концепции e-Government, дает следующее определение: «Электронное правительство — это использование технологий в их полноте для предоставления услуг и информации, которые находятся в центре внимания граждан»8.

В российской политической практике долгое время отсутствовало официальное определение электронного правительства. И только в 2010 году упомянутый выше Системный проект дал такое определение: «...деятельность всех государственных органов, органов местного самоуправления и подведомственных им организаций на основе применения ИКТ с охватом всех трех ветвей государственной власти Российской Федерации — исполнительной, законодательной и судебной»9. Общественные отношения авторы проекта выносят за рамки электронного государства и называют термином «информационное общество». Как мы видим, отечественный подход, в целом придерживаясь западного технократизма, не склонен делать акценты на потребностях граждан, а сосредоточен более на деятельности органов власти.

При этом важно подчеркнуть, что представители данного подхода признают потенциал, который содержат в себе технологии электронного правительства, способный существенно трансформировать институциональную среду и в целом публичное управление . Технократический подход характеризуется стремлением ограничить разнообразие проявлений феномена электронного правительства и свести его сущность к практически-прикладному аспекту виртуальных взаимодействий, рассматривать его в качестве механизма, дополняющего набор средств, которые используются органами власти. На данный момент подавляющее большинство исследований выполнено в рамках данного подхода.

Второй подход можно определить как универсалистский. Его представители склонны применять расширенное толкование электронного правительства. Представители этой концепции рассматривают электронное правительство в качестве совокупности различных сфер деятельности общества, а также норм и правил, регулирующих эту деятельность. Причем, перечень сфер, включенных в понятие электронного правительства, невероятно широк. В свете универсалистского подхода электронное правительство принимает форму феномена, состоящего из четырех основных блоков:

• 1.    Совокупность норм и правил, действующих в информационном обществе.

• 2.    Регулирующая деятельность по выработке таких норм и правил, политическое и законодательное установление и регулирование самих принципов функционирования информационного общества.

• 3.    Многообразные сферы деятельности, такие как электронный (э-) бизнес, э-снабжение, э-организация, э-администрация, э-руководство, э-демократия, э-помощь, и многие другие.

• 4.    Электронные сообщества, то есть своего рода виртуальные отражения муниципальных образований. «Органы управления, местные компании, школы, ассоциации и даже частные лица подключены к Интернету — возможно, все через единый местный портал — и взаимодействуют друг с другом, как это делали бы люди в офисе, в кафе или на улице¹¹», — по мнению компании Microsoft, придерживающейся универсалистского подхода, все это и есть электронное правительство.

Такое расширенное толкование имеет тенденцию к слиянию понятий электронного правительства и информационного общества. Тем не менее, расширенный подход находит своих приверженцев и в отечественном секторе политической науки12.

Третий подход — институциональный — в большей степени распространен в отечественной литературе, нежели в западной. Сторонник такого подхода Ю. В. Ирхин определяет электронное правительство как «единое социально ответственное и информационно открытое, с постоянной обратной связью учреждение (институт)», «специализиро ванную комплексную структуру взаимодействия исполнительной власти с гражданами, гражданским обществом и бизнес-структурами посредством Интернета»13. Среди зарубежных исследователей наиболее значимая фигура в данном направлении— Дж. Фоунтейн14.

На наш взгляд, этот подход имеет наибольшую эвристическую ценность для политической науки, так как позволяет исследовать не только технологию или бюрократический процесс, но и их социальные аспекты, которые затрагивают и госслужащих, и граждан. Поэтому мы определяем электронное правительство как «как систему взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан (а также всех институтов гражданского общества), опосредованную сетью Интернет»15. С учетом того, что электронное правительство не вполне традиционный политический институт, продуктивным представляется неоинсти-туциональный подход, который дает методологию для исследования неформальных практик и институциональных деформаций. Так, перспективным направлением в изучении электронного правительства может стать применение концепции импорта институтов (В.М. Полтерович) и институционального изоморфизма (П. Дж. ДиМджио), разрабатываемые в экономическом неоинституционализме. Также с учетом специфики электронного правительство хорошо подходит для его исследований теоретическое моделирование (разрабатывается Е. Г. Дьяковой).

Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день в политической науке и практике отсутствует консенсус в отношении понимания сути электронного правительства, что, впрочем, является нормальным для понятия с десятилетним стажем существования в языке. Как мы выяснили, причин для разногласий несколько: это издержки перевода иностранных терминов, попытки приспособить понятия к местным условиям и «очистить» их от идеологической нагрузки и различия в сферах использования терминов (академическая политическая наука и государственная практика).

Сегодня можно выделить три основных трактовки электронного правительства: технократическую, универсалистскую и институциональную. Первый подход преобладает в отечественной и зарубежной науке, что обусловлено значительным влиянием политики на науку в данном вопросе. Институциональный же подход, на наш взгляд, представляется наиболее продуктивным для комплексного изучения электронного правительства.