Энергетическая функция государства

В юридической науке под функциями государства понимаются основные направления его деятельности, то, чем призвано заниматься государство в определенных исторических условиях, то, что задано ему особенностями развития общества [4, с. 117]. Функции конкретизируют и воплощают сущность государства.

Функции государства осуществляются в специальных организационно-правовых формах:

– законодательной, заключающейся в издании нормативно-правовых актов;

– исполнительно-распорядительной, предполагающей создание органов государственной власти, государственных учреждений и предприятий, обеспечивающих реализацию принятых нормативно-правовых актов;

– правоприменительной, выражающейся во властной деятельности государственных органов, направленной на применение правовых норм для разрешения конкретных жизненных ситуаций;

– правоохранительной, направленной на создание и реализацию механизма юридической ответственности [3, c. 133].

Каждая функция имеет свой объект, ту сферу общественных отношений, на которую воздействует государство. Объект выступает критерием одной из принятых классификаций функций государства. Согласно ей выделяют следующие группы функций: экономические, финансовые, социальные, охранительные, экологические, функции поддержки науки, культуры и образования [4, с. 121–125]. Основываясь на материалистическом методе, полагаем, что наиболее важными из перечисленных функций являются экономические, поскольку они отражают роль государства в хозяйственной жизни общества.

Данная группа функций представляет собой деятельность государства, связанную с производством, распределением, обменом и потреблением материальных благ. Суть ее состоит в установлении государством условий и порядка экономической деятельности. Функции выражаются не только в приоритетной защите основных правовых ценностей (свобода предпринимательства, конкуренция, неприкосновенность собственности), но и в государственно-правовой помощи новым рыночным институтам. Экономические функции государства направлены на согласование экономических интересов и свобод участников гражданского оборота с социальной справедливостью и интересами государства.

В описанной нами системе функций деятельность государства в сфере энергетики традиционно включается в содержание экономических функций и понимается достаточно узко: как регулирование деятельности естественных монополий в данной отрасли хозяйства с целью обеспечения конкуренции [4, с. 121].

Мы полагаем, что такой подход устарел, он недооценивает значение данной отрасли экономики, поэтому не соответствует реалиям настоящего времени.

Однако прежде чем перейти к описанию деятельности государства в сфере энергетики, нам бы хотелось немного остановиться на исследовании термина «энергия» и значении этого явления в современном мире.

Данный термин древнегреческого происхождения и в прямом толковании обозначает «действие» и «действительность». В науке считается, что термин был введен Аристотелем, который понимал под ним актуальную действительность, реальное действие предмета в отличие от его потенциальной возможности [2, с. 442]. В конце XIX - начале XX веков европейская философская мысль видела в энергии источник и меру движения материи, полагала, что энергия защищает все существующее на земле и властвует над всем, что совершается в пространстве [1, с. 24].

В современной жизни переоценить значение энергии (только уже не в философском, а в утилитарном, практическом значении) сложно. Потребность в том или ином энергетическом ресурсе существует во всех отраслях экономики. От степени надежности энергоснабжения зависят функционирование инфраструктуры рынка, его финансовое обеспечение, развитие науки, культуры и образования, деятельность системы государственного управления, системы гражданской обороны, наконец, обеспечение благоприятных условий жизни каждого человека и общества в целом.

Следует признать, что в настоящее время энергетика прочно связана со всеми сферами жизнедеятельности общества, и ни одна из них без энергетического обеспечения полноценно функционировать не сможет. Кроме того, нельзя забывать о существенном воздействии данной отрасли хозяйства на окружающую среду, ее опасности для жизни и здоровья людей, а также стратегическом значении в международных отношениях. Деятельность государства в данной сфере должна быть направлена не только на регулирование рыночных отношений, но и прежде всего на обеспечение надежного и бесперебойного функционирования энергетических систем, обеспечение энергетической безопасности, а также защиту жизни и здоровья населения от негативного воздействия объектов энергетики.

Признавая всю значимость энергии в современном мире, считаем необходимым выделить среди экономических функций особую - энергетическую. Содержанием данной функции должна охватываться деятельность государства, направленная на обеспечение бесперебойного и безопасного функционирования энергетических систем, их развитие, создание рынков тепловой, электрической энергии и газа, защиту конкуренции на этих рынках, регулирование правоотношений их участников, а также регулирование цен (тарифов) на товары и услуги в сфере энергетики и обеспечение доступности к этим товарам и услугам.

Выделенная нами энергетическая функция государства, как и другие функции, осуществляется в организационно-правовых формах. К ним можно отнести принятие нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере энергетики, о которых нами будет сказано дальше (законодательная форма); создание системы государственных органов, например Министерства энергетики, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора), Федеральной службы по тарифам (исполнительно-распорядительная форма); деятельность указанных органов по применению нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере энергетики, например, деятельность Ростехнадзора, направленную на применение актов, устанавливающих требования безопасности в электроэнергетике, в области использования атомной энергии, безопасности гидротехнических со- оружений, устанавливающих требования энергетической эффективности при проектировании и строительстве зданий и сооружений (правоприменительная форма); нормы уголовного и административного законодательства, устанавливающие юридическую ответственность за нарушение правовых актов в сфере энергетики (например, ст. 165, 215, 215.1, 215.3, 217.1 Уголовного кодекса РФ, ст. 7.19, 7.27.1, 9.6–9.11 КоАП РФ), а также полномочия Ростехнадзора, Федеральной антимонопольной службы, органов внутренних дел, а также судов по рассмотрению указанных правонарушений и привлечению виновных лиц к ответственности (правоохранительная форма).

Среди указанных форм осуществления государством энергетической функции считаем необходимым более подробно остановиться на законодательной и раскрыть особенности правового регулирования данной сферы.

Правовое регулирование правоотношений в сфере энергетики основывается на следующих принципах:

• –    обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации;

• –    обеспечение надежного и бесперебойного функционирования энергетики;

• –    обеспечение экологической безопасности;

• –    обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере энергетики;

• –    соблюдение баланса интересов поставщиков и потребителей;

• –    экономическая обоснованность устанавливаемых государством цен на энергетические ресурсы;

• –    обеспечение комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;

  – развитие централизованного теплоснабжения и повышения уровня газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций.

Названные принципы определены нами на основании системного анализа положений федеральных законов «Об электроэнергетике» № 35-ФЗ, «О теплоснабжении» № 190-ФЗ, «О газоснабжении в Российской Федерации» № 69-ФЗ. Они находят свое отражение в конкретных правовых нормах, устанавливающих права и обязанности участников процесса производства, передачи, продажи и потребле- ния тех или иных энергетических ресурсов. Количество нормативно-правовых актов, содержащих указанные нормы, достаточно велико. В рамках настоящей статьи мы рассмотрим только нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере тепло- и электроэнергетики.

Федеральный закон «Об электроэнергетике» устанавливает правовые основы экономических отношений в указанной сфере. Закон вводит понятия оптового и розничного рынков электрической энергии, единой общероссийской электрической сети, объектов электросетевого хозяйства, услуг по передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления, определяет статус таких участников сферы электроэнергетики, как гарантирующий поставщик, энергосбытовая организация, территориальная сетевая организация, организации коммерческой инфраструктуры. Указанный нормативно-правовой акт устанавливает основные принципы оперативно-диспетчерского управления, функционирования оптового и розничного рынков электрической энергии, порядка технологического присоединения к электрическим сетям, а также основы государственного регулирования цен (тарифов) в указанной сфере.

Положения Федерального закона «Об электроэнергетике» раскрываются и конкретизируются в подзаконных актах Правительства РФ (в частности, в Постановлении Правительства РФ № 442 от 4 мая 2012 г.). Указанным постановлением определяется перечень субъектов розничных рынков электрической энергии и регулируются взаимоотношения между ними, устанавливаются правила заключения и исполнения договоров энергоснабжения, купли-продажи электрической энергии, порядок определения цен на указанный ресурс и осуществления расчетов за него, правила учета электроэнергии и особенности гражданской правовой ответственности за потребление данного ресурса в отсутствие законных оснований или с нарушением правил его учета. Кроме того, указанным нормативно-правовым актом предусматривается закрытый перечень оснований введения ограничения режима потребления электроэнергии (прекращения подачи электрической энергии) и регламентируется порядок осуществления такого ограничения. Необходимо отметить, что до принятия названного нормативно- правового акта аналогичные отношения регулировались Постановлением Правительства РФ № 530 от 31 августа 2006 г.

Правила оптового рынка электрической энергии и мощности утверждены Постановлением Правительства РФ № 1172 от 27 декабря 2010 г. Они определяют порядок присвоения статуса субъекта оптового рынка и регулируют деятельность указанных субъектов, а также устанавливают правовые основы организации торговли электрической энергией и мощностью на таком рынке.

Положения Федерального закона «Об электроэнергетике» также реализуются в Постановлении Правительства РФ № 861 от 27 декабря 2004 г., которым утверждены правила недискриминационного доступа к услугам по передачи электрической энергии и оказания этих услуг, правила недискриминационного доступа к услугам по оперативнодиспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, правила недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг, правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям.

Первые из указанных правил регулируют порядок заключения и исполнения договоров оказания услуг по передаче электрической энергии, установления цен на такие услуги, а также порядок оплаты потерь электрической энергии, возникающих в процессе ее транспортировки, порядок оплаты этих потерь; вторые – устанавливают порядок оказания системным оператором услуг по оперативнодиспетчерскому управлению субъектам, подлежащих такому обслуживанию в обязательном порядке.

Третьи из перечисленных правил определяют порядок предоставления администратором оптового рынка услуг по организации функционирования торговой системы оптового рынка электрической энергии. Наконец, правила технологического присоединения регламентируют процедуру присоединения к электрическим сетям энергопринимающих устройств, регулируют порядок заключения и исполнения договоров об осуществлении технологического присоединения, порядок опре- деления стоимости таких договоров, устанавливают особенности присоединения к электрическим сетям объектов электросетевого хозяйства.

Порядок государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике регламентируется Постановлением Правительства РФ № 1178 от 29 декабря 2011 г. Им установлены закрытый перечень цен, подлежащих государственному регулированию, принципы такого регулирования, особенности ценообразования на оптовом и розничном рынках электрической энергии, установления платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, а также правила установления указанных цен.

Правовое регулирование теплоэнергетики осуществляется на основе Федерального закона «О теплоснабжении», устанавливающего правовые основы экономических отношений, связанных с производством, передачей и потреблением тепловой энергии. Закон регулирует взаимоотношения теплоснабжающих, теплосетевых организаций и потребителей, определяет основы установления цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, регламентирует порядок технологического присоединения к системе теплоснабжения, устанавливает правила заключения и исполнения договоров теплоснабжения, правила оказания услуг по передаче тепловой энергии, порядок ограничения и прекращения подачи указанного ресурса. Как в сфере электроэнергетики, положения указанного федерального закона реализуются в подзаконных нормативно-правовых актах: Постановлении Правительства РФ «О ценообразовании в сфере теплоснабжения» и Постановлении Правительства РФ «О порядке подключения к системам теплоснабжения».

Перечисляя основные нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере тепло- и электроэнергетики, нельзя не назвать Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности», которым созданы правовые основы введения системы мер, направленных на уменьшение объема потребления энергетических ресурсов.

Необходимо заметить, что действующее законодательство, регулирующее правоотношения в сфере тепло- и электроэнергетики, тесно связано с техническими особенностями функционирования указанной отрасли хозяйства и в силу этого с трудом воспринимается как обычными юристами, так и государственными правоприменителями. Кроме того, полагаем, что существует проблема соотношения нормативно-правовых актов, действующих в сфере энергетики, с нормами основных отраслей российского права (гражданского, жилищного, земельного, финансового, административного). Остается неясным вопрос: являются ли правовые нормы в сфере энергетики частным случаем норм соответствующей отрасли права, распространяются ли на них принципы и методы правового регулирования гражданского, жилищного, земельного, административного права или эти нормы являются исключением, особенным случаем и должны быть выделены в отдельную группу.

В заключение отметим, что, принимая во внимание остроту проблем энергосбережения и поиска альтернативных источников энергии, выделенная нами энергетическая функция го- сударства должна также включать разработку мер, направленных на исследование перспектив развития энергетических систем, внедрение использования альтернативных источников электрической энергии, повышения энергетической эффективности и энергосбережения для того, чтобы обеспечить надежное функционирование этой отрасли в будущем.