Этапы развития федеративных отношений в Российской Федерации

Проблема поиска оптимальных форм взаимодействия частей сложного государственного механизма традиционно выдвигается на первый план в периоды преобразований и модернизации государственных институтов. Анализируй развитие федеративных отношений в РФ, можно сделать

вывод, ляется между зовать

что конституционная модель федерализма не я,

окончательным вариантом политических отпоит центром и субъектами. Это позволяет охарак^ современное состояние федеративных отнеш

как этап продолжающегося реформирования в направ! оптимизации механизма взаимодействия различн^^^Р1 На отношения центра и субъектов оказываю^^ни процесса — централизация и децентрализап^^^при1

еЧ^тщ |ении

условиях России они находят свое выра; формах — дезинтеграции и унитариза:

На первом этапе становления посте

ности именно процесс децентрал Мы рассматриваем децентрал ления государственной власти

объединениями с наделением ка

аци

У^й госуда грал важ как

в край:

ь. де

компетенцией, в рамках которой нижес свободны от директивного воздейств отмечает Д. В. Доленко, процесс децент и России был неизбежен и вытекал из

й из

овыми твенной Объединения тоящих. Как

изации для СССР сущности начатых в

ПЕТУХОВ Алексей Валентинович, докторант

и политологии Мордовского государственного университета.

кафедры регионоведения

конце 80-х гг. XX в. политических реформ, направленных на демократизацию государства. Однако ослабление власти центра, активизация региональных, прежде всего республи канских, политических элит, стремившихся к расширению своей власти, способствовали переходу децентрализации в новое патологичес^е состояние — дезинтеграцию, свидетельствующую кризисе российской государственности и представляю1|^^угрозу для его существования2.

Централ1^^с||ие принципы федерализма предполагают целостно^Д государственного устройства при неделимом cyBep^H^gro федерации, верховенство федерального права над^щл^у^субъектов федерации, единство экономической и фига^гьной систем государства, системы государственных оегс^^в власти на всей территории федерации, равноправие М^^ектов федерации, законодательный, преимущественно ^отютитуционный способ разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и т. д.

Обычно оба принципа федерализма сочетаются, но пре обладание децентралистских признаков — это предпосылка развития по конфедеративному пути, а перевес централист ских ведет к формированию унитарного государственного устройства. В зависимости от преобладания того или иного принципа в отношениях между центром и субъектами многими исследователями выделяется два основных этапа развития федеративных отношений. Так, Н. М. Добрынин характеризует первый этап как «деэволюционный федерализм», в целом завершившийся к 2000 г., а второй — как переход к «федеративной модели интеграционного типа» с весьма жестким централистским содержанием3.

М. В. Глигич-Золотарева считает, что начиная с 1990 г.

и по настоящее время четко просматриваются четыре этапа развития федеративных отношений: период с 1990 по 1993 г. — так называемый «парад суверенитетов»; с 1993 по 2000 г. — «парад заключения договоров»; с 2000 по 2003 г. — период начальной стабилизации; с 2003 г. по настоящее время — период относительной стабилизации4. Нам представляется возможным провести более детальную периодизацию развития взаимоотношений центра и субъектов РФ и выделить несколько этапов.

Первый этап (с начала 1990 г. по август 1991 г.). Процесс законодательного определения и регулирования отношений субъектов с центром в РФ начал формироваться еще в 1990 г., т. е. до распада СССР. В марте 1990 г. после избрания нового состава Верховного Совета РСФСР его руководство провозгласило необходимость преобразования авторитарной системы государственной власти в демократическую. Средством и одним из важнейших условий таких преобразований был избран федерализм как принцип политико-территориального устройства, обеспечивающий самоопределение и самоуправление народов и территорий в составе России.

С началом периода обретения Россией (в июне 1990 г.) своего суверенитета и борьбой с союзным центром автономные республики и другие виды автономий также выразили стремление обрести большую степень государственной самостоятельности. Именно одностороннее объявление верховенства законов Российской Федерации над союзными законами создали тогда прецедент для аналогичного пове-

дения ее национально-территориальных образований. Таким образом, наряду с позитивными тенденциями к укрепление самостоятельности составных частей РФ и децентрализацией в разумных пределах функций государственной власти управления на территории России обнаружились и нега^и^ ные тенденции — стремление к политико-экономич( обособлению отдельных республик и других суб^ стремление даже к откровенному сепаратизму, долгое угрожавшему целостности России.

Второй этап (с августа 1991 г. по мар

жет быть охарактеризован как период решений. Распоряжения, появившиеся 1991 г., ознаменовали собой комплекс которого делалась первая попытка

государственности. Отправной президентский Указ от 22 ав которых вопросах деятельное власти в РСФСР». Указом ввод

пр

в

IB,

We" ельной ^система ся новый

ам авгу , С ПОМО| ровани^тц

этого 9^1 г. ^ анов исш

подчинения исполнительной власти, ф механизм взаимодействия между фе ми, предполагающий назначение главь согласованию с соответствующим советом

де:

1 и субъекта-дминистрации по одновременным

упразднением исполкомов. Кроме того, осуществлялся переход исполнительно-распорядительных функций от советов

к назначаемым главам администраций, вводился институт

представителей Президента, упразднялись центральные, региональные и местные структуры КПСС5.

Реакция российских властей на центробежные процессы

принимала очертил принявшего форкХ 1992 г. Его подписа:

попыток власти! механизмы nAni отношений.

большей ским.

тр^ц ис®1а|

о:

:ия договорного проекта федерализации, i Федеративного договора от 31 марта №ie представляло собой одну из первых т^уктур российского государства включить

Лр^со-правового регулирования федеративных Писание Федеративного договора явилось в ни актом политическим, нежели юридиче-

ых, многие его правовые положения довольно понимания. Во-вторых, согласно большинству

телей, Федеративный договор «явился неким ком-'сом центральных и региональных властей при всех

MWiHbix противоречиях и претензиях»6. В-третьих, договор, как предполагалось, «призван был прекратить правовой „беспредел”: неконтролируемый процесс республиканского законотворчества, во многом противоречащего федеральному

законодательству на тот момент»7. Однако даже подписавшие Федеративный договор республики в дальнейшем при

принятии своих конституций нарушали многие положения действовавшей тогда Конституции РСФСР. В четвертых, договор, на наш взгляд, явился также своеобразным компромиссом (тоже хрупким и недолговечным) в борьбе за власть между командой Президента Б. Н. Ельцина в союзе с руководителями национальных образований и Парламентом России. Наконец, одним из главных факторов, повлиявших на подписание Федеративного договора, явилось стремле

ние преодолеть неприятие национальными и региональными элитами центральных органов государственной власти, т. е. стремление замедлить центробежные тенденции.

Федеративный договор подписали 87 субъектов (все, за исключением Татарстана и Чечни), что бросало вызов территориальному единству России. Они провозгласили себя полностью независимыми государствами, не входящими в состав федерации. Кроме Федеративного договора, многими республиками были подписаны договоры, оговаривающие в приложениях дополнительные полномочия8. Федеративный договор лишь приостановил нарастание открытого всеобщего конфликта и перевел его на очень короткое время в локальные формы, отражая хрупкий и изменчивый баланс сил.

Третий этап (с марта 1992 г. по декабрь 1993 г.) — период от подписания Федеративного договора до принятия Конституции РФ. Ослабление централизованного контроля над субъектами федерации не могло не стимулировать их дальнейших усилий по занятию более высокой статусной позиции. С весны 1992 г. по декабрь 1993 г. свои новые основные законы принимают шесть республик РФ (Башкортостан, Калмыкия, Татарстан, Тыва, Чечня, Якутия). В этих республиках этноэлитам удалось на сессиях Верховных Советов республик провести решения о верховенстве своих конституций над российской, а также закрепить право на выход из федерации. В Башкортостане, Татарстане, Тыве, Чечне, Якутии принимается право самостоятельно опреде

лять всю внутреннюю и внешнюю политику.

Многие субъекты федерации отказывались перечислять средства в федеральный бюджет, требуя особого режима налогообложения или дополнительных федеральных субсидий. Предпринимались попытки руководства некоторые субъектов федерации добиться повышения своего статусе через Конституционный Суд и даже незаконным путем, кЛ| это случилось, когда Глава администрации Свердловске^ области заявил об образовании Уральской РеспубликиуЙ^^Д в отличие от республик области не использовали ^с^^м, движении за самостоятельность и независимость от тантра национальные лозунги, опасность дезинтеграл(^^ России была очевидной. Попытка распространять н^^геЛублик» действие института представителей Президен^^Т?стрети^а' жесткое сопротивление.

Четвертый этап (с декабря 1993 г. n^y^Wuvb 1994 ?6—*

период от принятия Конституции Р

вора с Республикой Татарстан, этот момент занимало особое м> проблем, ставших предметом

до дядписа ракивное уст

в

то ( юот:

политических сил. На смену дога

зееди коне увоборств. 1НОЙ мод^

вновь приходит конституционная. Приня Конституции РФ ознаменовало качес развитии конституционно-правового п целом и ее субъектах.

гижщМных з^оа^ричных дждерации нутре 1993 г. овый этап в

есса в России в

В тексте Основного Закона примерно треть статей посвящена описанию норм российского федерализма. Российская Федерация определяется как демократическое, федеративное,

правовое государство с республиканской формой правления; суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию; субъекты РФ равноправны; государство строится по национально-территориальному и территориальному принципу; создана^<палата субъектов» — Совет Федерации и др. Конституциеи^осуществляется регулирование федеративных отношеА|й п^гем установления системы федеральных органов заког^м^льной, исполнительной и судебной власти, порядка и:^^р^анизации и деятельности, формирования федера^нюс^рганов государственной власти.

Коцст^^у^ия РФ заложила основу политико-правового реглм^^йн>ия федеративных отношений. Одновременно Ос^^га^и Закон стал фундаментом для разработки этой гко^/мы в специальных, сосредоточенных на решении д^Кюго комплекса проблем, документах управленческого ^тоактера. В дальнейшем свое юридическое оформление российский федерализм получил в федеральных законах, указах Президента РФ, договорах между органами государственной власти РФ и ее субъектов, законах субъектов федерации, а также нормативных актах и инструкциях федеральных органов власти о деятельности их подразделений в субъектах федерации и некоторых других документах.

Пятый этап (с февраля 1994 г. по май 2000 г.) — период заключения договоров между центром и субъектами РФ. в России складывается конституционно-договорная модель федерализма, когда некоторые субъекты федерации выстраивают свои отношения с федеральным центром не только на основе Конституции РФ, но и при помощи заключенных с ним договоров, зачастую во многом не соответствующих действующей Конституции. Первым подобным документом стал договор РФ и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан». В результате принцип равенства оказался нарушен и российская модель федерации принимает иную форму: все субъекты равны, но одним позволено больше, нежели другим. Кроме того, конституции и другие нормативные документы, принимаемые субъектами, во многом не соответствовали федеральным законодательным актам.

На фоне углубляющегося экономического кризиса росло стремление субъектов отдалиться от экономической политики центра. Дезинтеграции способствовали также борьба за собственность и право распоряжаться ресурсами. В част-

ности, предметом самого активного торга субъектами стали вопросы собственности и добываемую продукцию.

С января 1996 г. договорный процесс

между центром и на производимую

вступил в новую

фазу. Интенсивность его ведения приобретала нарастающий характер. Субъекты федерации считали свои правомочия выше Конституции РФ, которая не действовала в полном объеме, что ставило вопрос о суверенитете российского государства. В этот период было заключено около 50 договоров, подписано от 5 до 15 соглашений к каждому. Сложившиеся договорные отношения между федеральным центром и субъектами федерации носили неоднозначный характер. С одной стороны, они создавали предпосылки для разрешения многих проблем, которые тормозили развитие федеративных отношений, с другой — они, создавая аси метрию в рамках РФ, разрушали основы государственное страны и трансформировали ее в конфедерацию.

В. Р. Филиппов, оценивая договорный процесс, ст российской реальностью в 1990-е гг., отмечает, что тухающая в течение ряда лет полемика по поводу к туционно-статусных различий субъектов РФ во многом этнической природой федеративное Именно этнополитические катаклизмы 90-х п к появлению новой (договорной) детерминак^ отечественной модели федеративных ^уст^ний. Те^ер  равноправные субъекты различаются^е тд^>ко в си

личного конституционного статус статусом разнятся между собогУв силу договорной практики»9.

ты даже вах и шмн<

ти-

IM

X и

Это отразилось на взаимоде ративных отношений в России, отношений все больше возрастала, и^ь российский федерализм в том его ви^С предотвратить дальнейшее обострение к

ча^^ЩД№ феде-ктД ^цД ость этих (^^чевидно, что не был способен кфликтов между

центром и субъектами федерации. Необходимо было предпринимать меры по изменению положения вещей.

Шестой этап (с мая 2000 г. по август 2004 г.) — централизация и упорядочение федеративных отношений. Начало этому этапу было положено созданием семи федеральных округов и введением в них института полномочных представителей Прези^нта РФ. Эта мера внесла изменения в структуру территориального управления страной. Между представителями властных структур федерального и регионального ^иж^^ней появилось еще одно назначаемое управленчЛкст^ звено. Возможность создания подобных территош^^взЯЫх структур не оговорена ни в Конституции, ни в ДедИщ1льных законах. Тот факт, что границы феде-ралдцы^JR^yroB не совпадают с границами экономического вз^г^^циствия субъектов РФ, по мнению некоторых иссле-л®в;^^!лей, должен обеспечить независимость полномочных жГ^ставителей Президента в этих округах от региональных Litit и подчеркнуть принципиальную новизну созданного управленческого звена¹⁰.

Полпреды и федеральные округа как определенные структуры предназначались на роль «важных элементов вертикали власти» и «инструментов усиления властной конструкции»11. В настоящее время функции полпредов в федеральных округах можно свести к трем основным: надзорно-контрольная, организационная и посредническая.

Второй шаг на пути реформирования российской государственности был связан с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, что стало одним из наиболее существенных моментов федеративной реформы. Президентом РФ В. В. Путиным подписан Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № ПЗ-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым членами Совета Федерации становятся представители законодательного и исполнительного органов власти субъекта РФ. Представитель от законодательного органа избирается законодательным органом региона на срок полномочий этого органа, а представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается главой региона на срок его полномочий. Таким образом, в результате реформы из состава Совета Федерации были выведены региональные лидеры и заменены представителями законодательной и исполнительной власти субъектов12. Эта мера входила в состав инициатив

В. В. Путина, отражающих линию, связанную с укреплением

вертикали власти,

а в более широком плане — с укрепле

нием государства.

Впоследствии Федеральным законом от 16 декабря 2004 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в

Федеральный закон „О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» стало предусматриваться, что полномочия сенатора могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение)13.

Следующим шагом стало закрепление в правовых нормах

порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных собраний, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными. Речь идет о внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, в ст. 3.1 и 29.1 которого появились пункты а порядке и основаниях отрешения Президентом РФ от доля^ ности высшего должностного лица РФ и о порядке и основЛ ниях роспуска законодательного (представительного) ор^ан^ государственной власти субъекта РФ14. Затем этот ку^^^1Ц перенесен на муниципальный уровень. Глава муницип^ть^аго., образования (выборное должностное лицо) отстраняе^^ от

должности указом (постановлением) высшего лица субъекта РФ15.                         <

Дальнейшим направлением реформ центра пределение компетенции между федералмк

остного

нальными органами государственной совместной компетенции. Указом Пре

2001 г. № 741 «О Комиссии при дерации по подготовке предло метов ведения и полномочий ме

в<а]

НИИ

У

Цежюсь рЛ лжи и регаг тв рамказ/и:

РФ от те Россита разгранычм деральньЖк '

Ре ед-

танами власти ного само-

государственной власти, органам осударс

субъектов Российской Федерации и орга управления» образована специальная к работы которой стало принятие ряда ф закрепивших концепцию разграничения к федеральным центром и регионами16.

результатом

ральных законов, петенции между

У федерального центра появилась возможность посредством принятия федеральных законов или внесения измене-

ний и дополнений в уже действующие федеральные законы расширять или сужать компетенцию субъектов федерации. Это привело к концентрации полномочий на федеральном

уровне, вплоть

исключения из компетенции регионов

целых групп общественных отношений, отнесенных Кон-

ституцией к совме' Следует сог

ц

формы было базы феде разгран

феде за 20

'ному ведению .

кя с тем, что в ходе федеральной ре-

ено начало стабилизации законодательной ых отношений, осуществлено более четкое полномочий между центром и субъектами

пределено бюджетное обеспечение их реали-и этом в ходе укрепления вертикали власти в гг. произошло, на наш взгляд, избыточное уси-

централизации, была нарушена ее мера, изменился 'MJWiic сил между центром и регионами в пользу центра. ^^Седъмой этап (с сентября 2004 г. по настоящее время) — дальнейшая централизация и унитаризация. Наиболее активная стадия преобразований началась осенью 2004 г. Она была связана с принятием пакета президентских законопроектов по переходу к новому порядку избрания глав субъектов федерации, а также с усилением пропорционального элемента в формировании законодательных органов субъектов федерации.

Федеральный закон № 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав к права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» закрепил порядок наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ18. Эта мера не соотносится с принципами федеративного устройства государства. Не случайно оценка большинством экспертов нового порядка формирования глав субъектов федерации с самого начала была негативной. Высказывались мнения, что с отменой прямых выборов глав субъектов РФ произошло сужение избирательных прав граждан19, утрачиваются федеративные начала и

формируется модель унитарного государства20

и т. п.

Федеральный закон № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации

в связи с совершенствованием разграничения полномочий» подписан 31 декабря 2005 г.21 Вносимые им изменения в ряд законодательных актов предусматривали передачу органам власти субъектов федерации значительной части соответствующих полномочий или возможность их участия в осуществлении отдельных полномочий федерации по пред- метам совместного ведения.

Однако проведенный анализ положений этого закона показал неадекватность многих из них, а также неотработанность механизма реализации новой схемы разграничения компетенции22. С точки зрения совершенствования федеративных отношений общий итог трудно считать сколько-нибудь результативным. Не была создана сбалансированная схема взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов, не удалось преодолеть отстраненность субъектов федерации от реализации еще ранее закрепленных за ними полномочий.

Следует упомянуть и о подписанном Президентом РФ 29 декабря 2006 г. Федеральном законе № 258-ФЗ «О вне^ сении изменений в отдельные законодательные акты Potf сийской Федерации в связи с совершенствованием разгранЛ| чения полномочий»23. Всего таких актов оказалось двадца^ шесть. Осуществление ряда полномочий федерации, числе в сфере образования, охраны здоровья, зают^и, населения, охраны памятников истории и культуры^^ро-дов РФ, передавалось органам власти субъекту этом соответствующий федеральный орган им власти наделялся правом согласовывать струю

Ф.

ра.

won ием должно олнителжно:

ух развитие 5М>1Й харак-рализации и ских

исполнительной власти, назначать и отстра руководителей и должностных лиц органо власти субъекта РФ, осуществляю Таким образом, можно говорить системы контроля федерального цен ировани: а за осуым

данных полномочий субъектам

В рассматриваемых хронолог

каждом из эта-рализация, или

российского федерализма носило вол тер, имело свои пики подъема и спа централизации власти и управления, пов эволюции была или избыточная децё избыточная централизация. Однако ни на одном из них концептуально не осмысливалась и не решалась задача достижения их оптимального сочетания.

Исследование развития российского федерализма показывает, что формирование эффективной модели федеративного устройства предполагает, во-первых, системный подход к осмыслению и р

цию различных компромиссов в взаимное стре дерации к о централиза

У0 ра:

ению этой задачи, во-вторых, ориента-)вней власти на взаимодействие и поиск жах равноправного диалога и, в-третьих,

^ни* федерального центра и субъектов фе-ению оптимального сочетания принципов децентрализации власти.