Эволюция государственного стратегического планирования в современной России и мире

Чуть более десяти лет прошли со дня вступления в силу Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1], который формализовал процессы государственного стратегического планирования, уровни и соответствующие им цели и задачи. Определение долгосрочных стратегических целей позволяет минимизировать не рациональные хаотичные действия отдельных элементов государства как большой социально-экономической системы, задать вектор развития, сосредоточить ресурсы на важнейших для страны направлениях.

С момента выхода подвергалась критики практическая реализация идей, заложенных в законе – слишком быстро и в значительном количестве появлялись стратегии развития регионов, матрично с ними связанные, стратегии отраслей и комплексов, при этом они не имели сквозных индикаторов и ключевых показателей, имеющих одинаковую размерность, что позволяло бы иметь итоговые значения, позволяющие оценивать объемы привлекаемых ресурсов и получаемый от этого результат. [8, 16, 21].

Сегодня имеется 67 документов на сайте Правительства РФ в разделе «Отраслевые документы стратегического планирования», являющихся стратегиями отраслей, все регионы имеют свои территориальные стратегии. Конечно же, государственная система стратегического планирования является частью системы государственного управления. Она более локальна, прозрачна, наполнена документально. И по ее состоянию и тенденциям развития можно делать выводы об общих для экономики страны тенденциях [4, 9, 10].

Выдвинем гипотезу: эволюционно развивающаяся экономика России движется к плановости не как альтернативе рыночности хозяйства, а как рыночной экономике, минимизирующей нерациональное расходование ресурсов посредством планов, а риски минимизируются на основе повсеместного внедрения прогнозирования. Эволюционность тогда должна подтверждаться двумя тенденциями – совершенствования и гармонизации по уровням, развития государственной системы стратегического планирования и появления новых инструментов, механизмов ее наполняющих и методологически совершенствующих.

Материалы и методы

При проведении исследования, в качестве исходных данных были использованы законодательные акты сферы стратегического планирования РФ, действующие с 2014 года, опубликованные в официальных источниках, материалы сессии деловой программы «Национальные цели и региональное развитие: задачи, инструменты, результат» Петербургского международного экономического форума – 2025, кроме того, учитывались результаты аналитики мирового опыта стратегического нормотворчества, включенные в базу данных «Стратегические документы зарубежных стран по инновационно-технологическому развитию» (данные на 1982-2016 гг., далее не обновлялись) Национального исследовательского института мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова Российской академии наук (ИМЭМО РАН) [20].

Результаты и их обсуждение

Генезис теоретических воззрений на сущностные посылы к образованию государства от платоновских диалогов «Государство» и «Законы» про идеальную сословную структуру, где начинает прослеживается идея ограничений, принуждения, к аристотелевской «Политии», уже определяющий задачи государства в поддержании права собственности на землю и отстаивании интересов таких собственников, имеют современное продолжение сложными по структуре теориями, например, теорией К. Маркса [13]. По словам В.И. Ленина, «государство есть политическая организация экономически господствующего класса» [11]. Согласно данной теории, основой происхождения государства и права признается экономический фактор. Другие факторы носят косвенный характер.

Государство возникает на определенной ступени развития производительных сил. Такая ступень характеризуется расколом первобытного общества на классы, которые являются носителями противоположных экономических интересов. Эти интересы носят антагонистический, то есть непримиримый характер. «Аппарат принуждения», прозвучавший в начале, при определении сути государства, имеет ключевое значение. Еще Шан Ян (390-338 до н.э.) – китайский политик – выдвинул тезис о принуждении как главном факторе возникновения государства. В современности Е. Дюринг (1833-1921) – немецкий философ; Людвиг Гумплович (1838-1909) – австрийский правовед и социолог; Карл Каутский (1854-1938) выдвигают теорию «трех человек». Общество, по мнению Е. Дюринга, состоит, по меньшей мере, из двух человек. Две человеческие воли, как таковые, вполне равны друг другу, и ни одна из них не может предъявить другой никаких позитивных требований. Для объяснения происхождения государства Дюринг образно привлекает третьего человека, так как без него нельзя принимать решение большинством голосов, а без подобных решений, то есть без господства большинства над меньшинством, не может возникнуть государства [5].

Итак, еще раз государство, это – «особая организация политической власти общества, располагающая специальным аппаратом принуждения, выражающая волю и интересы господствующего класса или всего народа» [14]. Определение «к выполнению воли большинства» – уже целеполагание. Некая стратегия. В какой плоскости рассматриваются цели? Предэкономические теории или моно целевые – это меркантилизм и физиократия, видели богатство в золоте (торговле) и земле (отсюда идеи захватнических войн).

Очевидно, что роль координатора в лице государства становится все более значимой при переходе от натурального к товарному хозяйству. Натуральность предполагает, что большинство граждан полностью обеспечиваю себя всем необходимым для жизнедеятельности. Товарность, наличие операций обмена для получения всего необходимого, приводит к требованию поддержания возможности операций обмена, их простоте и прозрачности. Отдельные ресурсы и промежуточные продукты «распыляются» по товарной экономике. Зачастую спрос и предложение на рынке разнятся и возникают кризисы дефицита или перепроизводства – нерационального использования ресурсов. Все очевиднее становится необходимость государственного планирования и планового регулирования экономики.

Действительно, координация усилий и централизация ресурсов дают экономический рост на фоне индустриализации начала ХХ века и, в рамках общественно-политического строя, возникают марксизм, маржинализм. Три революции – маржиналистская, кейнсианская и неоклассическая, наложенные на временную шкалу и связанные с основными экономическими теориями, представлены на рисунке 1.

Маржиналистская революция

Кейнсианская революция

Неоклассическая революция

XVIII век – начало XIX

1890-e

1930-e

1970-e

Рис. 1 . Генезис основных экономических теорий (разработано авторами)

Если маржинализм предполагает регулирование экономики за счет изменения количества благ, стоимости блага как результата его обращения на рынке, через индивидуальное потребление на принципах учета предельной полезности, марксизм (политическая экономия) оперирует плановостью и предвосхищает успех экономики, которая национализировала средства производства и использует их для удовлетворения всех нужд на принципах плановости, рациональности использования ресурсов.

Создание единой собственности на средства производства в СССР приводит к возможности использования более полно и масштабно идей директивного управления экономикой. В западном рыночном хозяйстве идеи главенства директивных методов управления также преобладают (особенно после кризиса 30-х годов ХХ века). Вторая Мировая война, поставившая основные экономики мира на военные рельсы и подчинившая их национальной идее, дала всплеск идеям директивного стратегического планирования, произошел переход от неоклассики к кейнсианству (активная фискальная политика, монетарная политика, государственное планирование).

ХХ век достаточно быстро определил цикличность развития экономики и наличие в ней кризисов, что привело к отказу от кейнсианства (плановости) в 70-х годах ХХ века. Действительно, в этот момент в научной и политической среде активно продвигаются идеи глобализации рынка (роста сбыта), его неограниченности ни территориально, ни со стороны государства. Идеи плановости становятся непопулярными и, на фоне снижения эффективности экономики СССР (как примера практического воплощения идей плановости, директивного управления экономикой), постепенно уходят в прошлое.

Учения К. Поппера, М. Фридмана, Ф. Хайека [15, 17, 19] в рамках постиндустриализма уводят нас в плоскость понятия свободы личности, связывая ее со свободой рынка. Рынок имеет границы, как и потребление, и когда глобализация, постиндустриализация, главенство финансового рынка исчерпывают себя физически и морально, становится очевидной мысль о неизменности материальной основы экономики – промышленности, происходит возврат к идеям эффективности использования ограниченных ресурсов.

В чем же ключевой драйвер таких процессов? Согласно исследованию Д. Харви [18], неолиберализм является реакцией общества классового компромисса, сформировавшегося после кризиса 1930 г., на очередной кризис 1970-х гг. [6] Чтобы избежать кризиса легитимации власти, несмотря на предшествовавший кризису 1970-х гг. «золотой век» капитализма, управленческая система (государство) складывает с себя ответственность за управление обществом путем внедрения неолиберальных принципов регулирования экономики и неолиберальной идеологии, хотя действенной альтернативой было бы усиление государственного контроля над экономикой для стабилизации экономической ситуации.

О «достижениях» неолиберализма красноречиво говорит статистика. Совокупный мировой темп экономического роста упал с 3,5% в 1960-х гг. до 1% в 2000-х гг. [18]. Это означает, что рост, который показывали в период господства неолиберализма страны-лидеры – США (3-4%) и Китай (10%), был достигнут за счет перераспределения богатства [18]. Финансовый кризис 2008 г. заставил усомниться в неолиберальной научной парадигме, отрицающей необходимость постоянного вмешательства государства в экономику, и по всему миру началась неоконсервативная реакция: выход Англии из Евросоюза, приход к власти неоконсерваторов с популистскими лозунгами (Д. Трамп) и центристов (Э. Макрон), учитывающих интересы рабочих.

Завершая разговор о директивности и индикативности, о плановости, следует напомнить, что неразрывно связано с этим и второе явление – доля государственного участия в экономике. Меры государственного управления разделяют на директивные и индикативные. Вторые менее результативны. Высокая доля государственного участия – залог быстрого директивного продвижения, например, новой промышленной политики. Доля государственного сектора в Германии составляет около 18% основных фондов и до 50% земельной собственности. По данным Института прикладных экономических исследований РАНХиГС, доля госсектора в ВВП России достигла 56,23% в 2021 году. При этом отмечается, что в процессе исследования оценивался вклад в ВВП сектора государственного управления, компаний с госучастием и государственных унитарных предприятий. Это означает, что возможности плановости, директивности в экономике всех стран растут. Россия в лидерах данного процесса и это та возможность, которую нельзя упустить.

Обратимся теперь к непосредственно системе стратегического планирования в РФ в ХХI веке. Законодательно закрепив структуру и иерархию отдельных документов, Российская Федерация начала путь к превращению разрозненных документов стратегического целеполагания в единую систему государствен- ного стратегического планирования. К моменту вступления в силу закона [1], стратегии социально-экономического развития действовали во всех субъектах федерации, кроме г. Москва, г. Севастополь, Красноярского края, Рязанской и Тульской областей, где процесс разработки стратегий проходил различные этапы создания. Государственные программы разрабатывались всеми субъектами РФ. По состоянию на конец 2016 года на региональном уровне действовали 2065 государственных программ.

Проведенный ранее авторами подробный анализ документов стратегического планирования выявил основные проблемы существующей системы стратегического планирования по состоянию на 20182020 гг. [3]: не полностью сформированы ключевые элементы системы (нет стратегии социально-экономического развития государства, например); недостаточно явно и полно выстроена система иерархической взаимоувязки отдельных элементов через качественные и количественные индикаторы, сроки реализации, ресурсы; не учтены ключевые тренды изменения экономики и политики, например, переход к новому технологическому укладу, роботизация и т.д.

Если бы тренд на плановость в экономике не был объективной реальностью, то и система государственного стратегического планирования, не получая поддержки на местах, не будучи востребованной и, как следствие, управляемой, поддерживаемой, стимулируемой, то не происходило бы эволюционного ее развития, совершенствования, во-первых, и наполнения ее инструментарием, во-вторых. Отметим также два ключевых момента: введение в государственную систему стратегического планирования национальных проектов и программ; развитие системы инвестиционных стратегий регионов на принципах унификации и стандартизации.

Действительно, в июле 2024 года в Федеральном законе № 172-ФЗ появилась новая статья 27.1 «Национальные проекты», претерпела изменения статья 28 «Государственные программы Российской Федерации», что законодательно закрепило статус национальных проектов и программ как элементов государственной системы стратегического планирования. Завершился длительный этап подготовки к такому нововведению. Почти сразу было понятно, что кроме описательных зачастую стратегий нужны конкретные, наполненные количественными показателями и индикаторами документы.

Проводимая параллельно государством политика повышения эффективности расходования бюджетных средств, основанная на проектном подходе, заложила основы ключевому правилу – стратегия наполняется отдельными проектами и программами. Каждый из таких документов имеет как любой проект сроки, потребные ресурсы и ключевой количественно измеримый результат. Уже в основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (утв. Минфином России) прописана отдельным разделом «Интеграция национальных проектов в систему государственного управления». Определяется единство проектов и программ через общий для них федеральный проект.

Вторым ключевым моментом следует признать развитие Национального инвестиционного рейтинга, который стал обязательным элементом стратегического планирования регионов, включающим требование разработки инвестиционной стратегии региона. На данный момент почти все субъекты Российской Федерации разработали инвестиционные стратегии. При этом важно то, что внутри «зашит» «Региональный инвестиционный стандарт», определяющий стандарты инвестиционного планирования, связь инвестирования в регионе с национальными проектами и программами. В итоге сделаны значительные шаги в нивелировании проблемы отсутствия сквозных индикаторов и показателей в системе государственного стратегического планирования; снижена разобщенность отраслевых и территориальных планов.

В упомянутых ранее основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, произведено описание роли регионов в реализации национальных целей. Здесь показательны результаты сессии ПМЭФ-2025 «Национальные цели и региональное развитие: задачи, инструменты, результат», где эксперты, руководители федеральных органов и руководители регионов, представители бизнеса обсуждали роль регионов и их возможности по привлечению инструментов государственного индикативного управления (от перераспределения налогов и развития системы налогового учета, до кредитов, списания долгов по ним и т.д.).

Руководитель ФНС России Даниил Егоров не только рассказал об ожидаемом положительном результате от внедрения Единого налогового счета, но и отметил важность планирования и прогнозирования как инструментов повышения эффективности участия регионов в реализации национальных целей, снижения рисков невыполнения проектов регионального уровня. Налоговые паспорта субъектов

РФ позволяют регионам планировать поступления налогов и их использование, как на текущие нужды, так и на гармонизацию разницы поступления по годам. Информационный ресурс «Дашборд для Губернатора», разработанный на основе данных ФНС России, является элементом мониторинга ключевых индикаторов региона, позволяет планировать и прогнозировать, используя значительный массив данных, что делает результат процесса планирования и прогнозирования, принятия управленческих решений более объективным.

Развивается и мониторинг национальных проектов. Действующая пятый год инспекция по контролю исполнения национальных проектов в налоговой части, позволяет предупредить возможные негативные последствия посредством прогноза изменения стоимости контракта, его неисполнения, в том числе и по налоговым платежам, или незавершения контракта в срок. Осуждалось также развитие «Рейтинга скоринга» как инструмента закона о госзакупках, когда не только минимальная цена, но и история участия компании в реализации проектов и программ ранее станет критерием отбора. И это, подчеркивали участники, не нарушение конкуренции, а переход к конкуренции добросовестной, снижению рисков безрезультатных трат из регионального и федерального бюджетов.

Приведенный пример лишь одной сессии ПМЭФ-25 является показательным в части того, что регионы и федеральная власть прошли этап непонимания и децентрализованного управления регионами. Общий вывод заключается в том, что высказанная вначале гипотеза об эволюционном развитии экономики России в сторону плановости подтверждается.

Можно рекомендовать федеральным органам власти (Минэкономразвития России, Минфину России) трансформировать государственную систему стратегического планирования в цифровую среду с созданием единой платформы, позволяющей учитывать в значительной дифференциации по видам и источникам возникновения ресурсы, эффекты и результаты, гармонизируя систему стратегического планирования в государстве по уровням, совмещая территориальное и отраслевое планирование и прогнозирование. Привязка ресурсов и эффектов (результатов) к точке пространства, как стабильной базовой детерминанте, позволит исключить проблему двойного учета, прозрачности налогового режима, эффективности использования ключевого ресурса – территории. Вариант слоев некой карты стратегического планирования на принципах проектного управления предложен авторами в [3], что отражено на рисунке 2.

।

Слои карты

Рис. 2. Слои карты стратегических проектов виртуальной среды государственного стратегического планирования (разработано авторами)

Объем инвестирования Объем производства Превышение производительности труда над среднеотраслевой Период реализации

Инновационная активность Количество занятых ( труд ) Пространственные координаты

Заключение

Возможным инструментарием реализации изложенных в статье идей считаем методологию межотраслевых балансов, с учетом современных научных разработок, позволяющих устранить ее недостатки для инновационно-активной рыночной экономики. Выполненные еще в советский период времени разработки А.Г. Аганбегяна, А.Г. Гранберга, В.В. Леонтьева, Л.В. Канторовича и др. [2, 4, 7, 12] в полной и достаточной мере дали методологию, прикладной инструментарий межотраслевых балансов как основы отраслевого и пространственного государственного планирования. В целях стратегического планирования применимость матрицы была затруднена из-за невозможности в то время работы с большими массивами данных и, поэтому, невозможности территориального (пространственного) «распыления» результатов производства и потребления. Сейчас внимание к Большим данным (Big Data) про-рывно создало программные продукты и развило лежащую в их основе методологию. Теперь задача декомпозиции баланса не только на отрасли, но и на отдельные элементы (предприятия, комплексы предприятий, связанные, например, территориально) не является уникальной.