Эволюция и перспективы развития модели государственно-частного партнерства в Китае

Модель ГЧП соответствует принципу «разделения рисков, выгод и взаимовыгодного сотрудничества» (Гао Тунтун, Тургель, 2025), что имеет особое значение для полноценной реализации функций правительства, разумного стимулирования энтузиазма и креативности социального капитала, а также для создания новых точек экономического роста. Поэтому она рассматривается как одно из важных направлений реформирования инфраструктурных инвестиций и финансирования. Внедрение ГЧП в Китайской Народной Республике (КНР) послужило оптимизации эффективности инвестиций в государственные проекты, улучшению строительства инфраструктуры и в определенной степени обеспечило высококачественное экономическое развитие страны (Ван Кэцян и др., 2020). Однако на практике оно также обусловило возникновение ряда проблем, таких как дисбаланс в структуре социального капитала и растущие фискальные риски местных органов власти (Малюшин и др., 2024).

Целью нашего исследования стало получение более полного представления о новом механизме ГЧП, определение возможностей дальнейшего совершенствования институциональной структуры модели на высшем уровне и содействие устойчивому развитию сотрудничества между правительством и социальным капиталом на основании разработанных предложений.

Задачами работы выступили: рассмотрение развития государственно-частного партнерства в Китае в ретроспективе; отражение сути действующей модели взаимодействия правительственного и социального капитала; формулировка предложений по ее совершенствованию в рамках нового механизма регулирования.

Методология исследования основана на комплексном подходе, включающем в себя:

– анализ нормативно-правовой базы. Изучение законодательства КНР, регулирующего ГЧП, позволило выявить основные направления государственной политики в этой сфере. Так, письмо Генеральной канцелярии Государственного совета КНР № 115 от 03.11.2023 г. «О регулировании осуществления сотрудничества между правительством и социальным капиталом. Уведомление о руководящих положениях Нового механизма»1 разъясняет требования и правила внедрения указанного механизма обеспечения ГЧП, а «Типовое соглашение о франчайзинге для проектов сотрудничества правительства и социального капитала» (2024)2 предоставляет собой модель для подготовки соглашений о франчайзинге и ориентирует все регионы на безопасную и упорядоченную реализацию проектов сотрудничества в соответствии с требованиями Нового механизма партнерства государства и бизнеса;

– анализ научных исследований, посвященных истории развития государственно-частного партнерства в КНР.

Системный подход был применен нами для сравнения прежних моделей партнерства с Новым механизмом ГЧП.

Базовыми методами исследования послужили: ретроспективный анализ, аналитическая репрезентация и перспективное прогнозирование с опорой на имеющиеся данные.

Практическая значимость исследования обусловлена возможностью применения его результатов для определения перспектив развития модели ГЧП в Китае в контексте Нового механизма сотрудничества государства и частного капитала.

Развитие ГЧП в ретроспективе . Исходя из политической ориентации разных периодов, развитие китайской модели ГЧП прошло четыре этапа, которые могут быть обозначены как первоначальное исследование, быстрое развитие, стандартизированная корректировка и глубокая оптимизация.

В 1984 г. создание проекта завода в Шэньчжэне Шацзяо ознаменовало начало разведки и продвижения ГЧП в Китае с целью содействия развитию инфраструктуры и социальных инициатив. В 1984–2002 гг., с углублением реализации политики реформ и открытости, а также в ходе реформирования рыночной экономической системы, страна привлекла некоторые иностранные инвестиции для пробного входа ГЧП в сферу строительства инфраструктуры. Иностранное участие и международные модели ведения деятельности способствовали внедрению передовых технологий и управленческого опыта, закладывая основу для развития и реформирования проектов ГЧП (Лу Тяньхуэй, 2022).

В период с 2003 по 2008 гг. экономика Китая начала новый виток подъема, а спрос на инфраструктуру и социальные проекты продолжил расти, что еще больше способствовало развитию модели ГЧП. Однако по сравнению с ранним периодом доля предприятий с иностранным финансированием в инвестициях ГЧП снизилась, а национальные государственные и частные предприятия постепенно заняли доминирующее положение1.

После того как в 2008 г. разразился мировой финансовый кризис, правительство Китая запустило план стимулирования платежеспособного спроса на сумму 4 трлн долл., из которых 1,5 трлн долл. были направлены на строительство инфраструктуры. Огромный объем инвестированных фискальных и кредитных средств в определенной степени снизил давление на экономику, но также оказал огромное влияние на проекты ГЧП, в результате чего многие из них были преобразованы в государственные инвестиции, а рынок ГЧП пришел в упадок. Лишь в 2013 г., когда третий пленум Центрального комитета КПК 18-го созыва разрешил социальному капиталу участвовать в строительстве инфраструктуры в форме франшизы, он постепенно восстановился и привел к появлению диверсифицированных каналов финансирования, таких как листинг, корпоративные облигации и трасты. В целом, реализация проектов ГЧП на данном этапе основана на модели «строительство – эксплуатация – передача», при этом в качестве механизма возврата доминируют субсидии на покрытие разрыва в осуществимости и сборы с пользователей, и они сосредоточены в сферах муниципального строительства, транспорта, энергетики, медицины и здравоохранения и т. д. (Родионов и др., 2024).

В 2014 г. Министерством финансов Китая была официально предложена концепция ГЧП. В том же году оно вступило в стадию быстрого развития. С успешной реализацией ранних проектов и быстрым развертыванием новой волны урбанизации поддержка модели со стороны правительства стала все более значимой. Только в 2014–2015 гг. было выпущено 86 политических документов, связанных с ГЧП (Чэнь, Ли Дань, 2017), что составило национальную комплексную информационную платформу (Стариков, 2023).

В начале ноября 2023 г. введение Нового механизма изменило операционную основу модели ГЧП. Он объединил в себе обязанности различных департаментов, сократил громоздкие процедуры утверждения и начал регулировать участие частного капитала в принятии решений по проектам для достижения баланса между планируемым результатом и общественными интересами (Сюй Цзюцзю, 2019). Это означает, что модель ГЧП вступила в стадию развития более глубокой оптимизации с большим упором на стандартизацию, прозрачность и устойчивое развитие.

Суть ГЧП Китая . В экономической системе Китая государственный сектор занимает доминирующее положение, а инфраструктура в целом следует традиционной практике государственного строительства и эксплуатации, что оказывает влияние на развитие модели ГЧП (Лев Вэй, Ван Вэйтун, 2022). Хотя частные предприятия играют важную роль в национальной экономике, они сталкиваются с проблемами финансовой устойчивости, возможностей привлечения инвестиций и иммунитета к риску. При выборе партнеров по проектам ГЧП местные органы власти отдают предпочтение сотрудничеству с государственными предприятиями, обладающими прочной финансовой устойчивостью и обширными каналами получения инвестиций.

Принципы реализации Нового механизма реализации ГЧП связаны с сосредоточением внимания на платежах пользователя, мобилизации частного капитала и реструктуризации процесса управления полным циклом франчайзинговых операций. Представим основные его характеристики.

• 1.    Новый путь для рыночно-ориентированной реформы: сосредоточение внимания на проектах ГЧП с оплатой пользователем. Суть его заключается в достижении самоокупаемости и прибыльности проекта за счет предоставления услуг конечным пользователям и взимания за это платы. Правительство при этом превращается в регулятора процесса, тем самым передавая пользователям проектные риски, высвобождая финансовые ресурсы и достигая эффективного управления сектором государственных услуг. Механизм помогает мотивировать субъектов социального капитала, стимулирует их уделять больше внимания рыночному спросу, повышать качество и эффективность обслуживания за счет инноваций, тем самым привлекая больше пользователей и достигая здоровой конкуренции и устойчивой прибыльности. Успешность реализации проектов с оплатой пользователем зависит от множества факторов, таких как рыночный спрос, рациональность механизмов ценообразования и взимания платы, неопределенность в политической среде.

• 2.    Приоритетная поддержка частных предприятий. Новый механизм поддерживает активное участие коммерческих структур в строительстве и эксплуатации государственных объектов, предлагает Список новых концессионных (включая реконструкцию и расширение) проектов, в которых могут участвовать частные предприятия, контролирует соответствие их деятельности целевым правилам проектов ГЧП в различных областях согласно разработанным рекомендациям для этого (Хэ Шоукуй, Чэнь Кан, 2018). Динамичный механизм корректировки списка также отражает гибкую реакцию правительства на изменения рынка, обеспечивая адаптивность и устойчивость участия частных предприятий в проектах ГЧП. В результате правительство может в полной мере задействовать роль рыночного механизма и способствовать развитию проектов ГЧП в более рыночно-ориентированном и эффективном направлении, одновременно создавая больше возможностей для бизнеса.

Таким образом, для содействия плавному внедрению Нового механизма реализации ГЧП правительству необходимо разработать стандарты регулирования, управления проектами и повышения прозрачности информации, разработать соответствующие меры стимулирования, чтобы побудить субъектов социального капитала лучше выполнять свои обязанности по предоставлению услуг. Сторонам социального капитала необходимо осуществлять мониторинг рыночного спроса и контролировать готовность пользователей к финансовым вложениям на этапе разработки проекта, а также гибко корректировать механизмы ценообразования и взимания платы за свои услуги.

В целом, Новый механизм представляет собой не только обновление и уточнение руководствующих положений Национальной комиссии по развитию и реформам от 2017 г. о поощрении частного капитала к участию в проектах государственно-частного партнерства (ГЧП), но и важную меру по реализации установок Центрального комитета КПК и Государственного совета от 2023 г. о содействии развитию и росту частной экономики (Ли Каймэн, Вуди, 2017). Это закладывает основу для разрушения рыночных барьеров и содействия здоровому развитию проектов ГЧП, а также создает новую среду, более благоприятную для государственно-частного сотрудничества.

По сравнению с предыдущей моделью ГЧП, Новый механизм демонстрирует существенные различия в субъектах управления, разделении их обязанностей, раскрытии информации, моделях, периодах и процессах реализации ГЧП и выборе сторон социального капитала. Новый механизм отменил 11 ранее изданных документов, связанных с ГЧП. Эти изменения не только отражают инновационное мышление правительства в управлении государственными проектами, но и предоставляют сторонам социального капитала более четкий и стандартизированный путь участия, что будет способствовать устойчивому и здоровому развитию актуальной модели ГЧП.

Предложения по дальнейшему развитию . Обозначим наши предложения по совершенствованию действующего механизма реализации государственно-частного партнерства.

• 1 . Координация интересов: стимулирование субъективной инициативы участников ГЧП. Государственные ведомства как инициаторы проектов такого рода партнерства сталкиваются с противоречием между необходимостью учета общественных интересов и финансовой устойчивостью проектов. Частный сектор, выступая в роли их оператора, должен обеспечить одновременно максимизацию экономической выгоды и сохранение социальной ответственности. Общественность же как конечный пользователь проектов ГЧП обеспокоена противоречием между качеством услуг и их стоимостью. Как поставщики средств для реализации проектов финансовые учреждения фокусируются на противоречии между инвестиционной доходностью и контролем рисков. Успешность координации интересов государственных ведомств и частного сектора влияет не только на бесперебойную реализацию Нового механизма, но и на долгосрочные отношения сотрудничества между различными участвующими субъектами.

Таким образом, координация интересов в модели ГЧП должна включать следующие три ключевых аспекта:

• –    поддержание прозрачной коммуникации на всех этапах проекта как основа согласования интересов: необходимо создать эффективный механизм передачи информации между правительством, частным сектором, общественностью и финансовым сектором, чтобы гарантировать, что все стороны понимают цели, планы и ход реализации проекта, а также снизить риск асимметрии информации;

• –    разъяснение обязанностей и права: в проектных контрактах и соглашениях необходимо не только четко определять обязанности и права всех сторон, но и вводить четкие показатели эффективности их деятельности, поощрений и наказаний, раскрытия информации и условий выхода из проекта для сокращения потенциальных разногласий и споров между государством и частным сектором, а также защищать права и интересы общественности и финансового сектора;

  – распределение рисков: на ранних стадиях проекта все заинтересованные стороны должны совместно провести оценку рисков проекта – технических, рыночных, юридических и других, которые могут возникнуть на этапах строительства и эксплуатации проекта; в соглашении о франшизе должна быть четко определена ответственность каждой стороны за риски, разработан подробный план действий в чрезвычайных ситуациях, чтобы прояснить обязанности и действия каждой стороны при реагировании на них. В процессе строительства и эксплуатации проекта проводятся регулярные обзоры рисков, а план их преодоления корректируется в соответствии с ходом реализации проекта для повышения эффективности деятельности всех сторон.

• 2 . Расширение и оптимизация пути финансирования проектов ГЧП. В настоящее время основными каналами обеспечения такого партнерства являются государственные гранты, коммерческие кредиты, выпуск облигаций и частные инвестиции. Хотя эти традиционные методы финансирования могут помочь удовлетворить потребности проектов ГЧП, они все же имеют некоторые недостатки. Во-первых, чрезмерная зависимость от государственного финансирования может ограничить масштаб и скорость реализации проектов, а также увеличить финансовую нагрузку на местные органы власти. Во-вторых, коммерческие кредиты и выпуск облигаций могут быть связаны с высокими процентными ставками и сложными структурами финансирования, что увеличивает бремя проекта. Кроме того, частные инвестиции в значительной степени подвержены риску и неопределенности, что затрудняет финансирование. В свете сказанного для расширения каналов финансирования проектов ГЧП нами выдвигаются следующие предложения:

• –    внедрить новые финансовые инструменты для дальнейшей поддержки целей охраны окружающей среды и устойчивого развития, одновременно привлекая к участию более широкий круг инвесторов, – инфраструктурные облигации и зеленые финансовые инструменты;

• –    поощрять субъектов проектов к использованию диверсифицированных каналов финансирования, включая бизнес-ангелы, венчурный и частный капитал, чтобы снизить зависимость от государства;

• –    создать специальный фонд ГЧП с участием правительства, частных инвесторов и финансовых учреждений для выработки и реализации гибких финансовых решений и снижения сложности финансирования проектов;

• –    содействовать развитию трансграничного инвестиционного сотрудничества и привлекать международные финансовые институты к обеспечению проектов;

• –    поощрять социальных инвесторов, таких как благотворительные организации и общественные предприятия, к участию в финансировании проектов ГЧП и внедрению элементов социальной ответственности и устойчивости;

• –    создать механизм правительственного стимулирования, чтобы побудить частные учреждения проводить технико-экономические обоснования проектов ГЧП и иметь возможность участвовать в финансировании;

• –    изучить инновационные модели финансирования, такие как передача прав на взимание платы и секьюритизация активов, чтобы обеспечить более гибкие финансовые решения; благодаря этим планам можно привлечь больше инвестиций, повысить осуществимость проектов и способствовать успешной реализации проектов ГЧП, в то же время они также будут способствовать продвижению инноваций и устойчивого развития в финансовом секторе.

• 3 . Оптимизация запасов: повышение операционной эффективности существующих проектов ГЧП. Новый механизм в основном регулирует дополнительные направления деятельности государственно-частного партнерства, но пока не содержит четкого указания о том, как правильно обращаться с существующими проектами ГЧП. Для этого следует:

• –    создать платформу управления проектами, внедрить в нее стандарты фискального надзора с помощью цифровых средств и осуществлять всесторонний мониторинг управления расходами существующих проектов;

• –    учитывать такие факторы, как качество строительства проекта, статус эксплуатации и уровень обслуживания, создать механизм оценки эффективности полного жизненного цикла проекта ГЧП, формировать концепцию оплаты за доступность на протяжении всего жизненного цикла и обеспечивать, чтобы проект мог предоставлять высококачественные общественные услуги на протяжении всего своего жизненного цикла;

• –    создать четкий механизм надзора и аудита, связать окупаемость проектов с повышением местных налогов и сборов, а также поощрять проектные компании и правительства к формированию тесных отношений сотрудничества и совместной работе для содействия устойчивому развитию проектов.

Заключение . Вывод ГЧП на продвинутый уровень не только поможет решить проблемы конкретного проекта, но и будет способствовать движению всего общества к качественному развитию в этом отношении. В настоящее время базовый уровень модели ГЧП в Китае отработан и сформирован, в то время как промежуточные и продвинутые стратегии ее реализации все еще находятся в стадии изучения и совершенствования. Правительство должно поощрять и направлять частный сектор к участию в проектах в таких областях, как строительство инфраструктуры и научно-технические инновации, чтобы обеспечить полноту и глубину интеграции ресурсов. В то же время необходимо разработать более гибкие и привлекательные механизмы финансирования для поощрения активного участия в проектах частных предприятий и содействия более быстрому и устойчивому развитию региональной экономики.

Для того чтобы вывести ГЧП на более высокий качественный уровень реализации, правительству необходимо уделять внимание институциональному строительству, политическому руководству и совершенствованию механизмов сотрудничества. Только посредством приложения дополнительных усилий власть и частный сектор смогут совместно направить экономику Китая к цели высококачественного развития.

Таким образом, история развития ГЧП в Китае коротка, но объемна. Руководство страны в целях обеспечения стандартизированной работы и качественного развития модели государственно-частного партнерства разрабатывает и принимает новые механизмы сотрудничества правительства и бизнеса. Однако все еще остается ряд проблемных вопросов, которые требуют внимания. В частности, выявлено противоречие между максимизацией общественных интересов и финансовой устойчивостью, ограниченное инвестирование, устаревшие методы стимулирования, низкая операционная эффективность текущих проектов. Предложенные рекомендации позволят решить проблемы на уровне конкретного проекта, а также будут способствовать движению всего общества к качественному развитию на макроуровне.