Эволюция нормативно-правового регулирования деятельности казенных предприятий России

На современном этапе развития нашего государства прослеживается необходимость в поиске оптимальных способов участия государственного и муниципального имущества в экономических процессах, а также реализации публично-правовыми образованиями социально-значимых задач, стоящих перед государством и муниципальными образованиями. Однако недостаточная степень научной разработанности нормативной правовой базы о казенных предприятиях, указывает на потребность исторического анализа имеющихся проблем, связанных с деятельностью казенных предприятий России.

Отличительной особенностью России всегда было и будет наличие государственного сектора. Казенные предприятия были сформированы как военные, морские, горные государственно-промышленные предприятия еще в XVII в. и имели, по мнению П.И. Дойникова, признак азиатского способа производства1, что выразило одну из важнейших особенностей экономического развития страны и предопределило учреждение соответствующих органов управления.

Важным обстоятельством является то, что обеспечение безопасности государства, включающее в себя изготовление вооружений, обосновало развитие военной промышленности на базе публичного имущества, что в свою очередь привело к тому, что в XVII в. на основе горных промыслов были учреждены казенные заводы. Но все же необходимо отметить, что в данный исторический период не было сформировано в системе казенных производств системного правового регулирования, что развивало децентрализацию казенных предприятий в XVII в.

Таким образом, можно констатировать, что казенная промышленность и производство пройдя ряд реформационных этапов продолжали развиваться вплоть до революционных событий 1917 г.

С событиями 1917 г. происходит национализация всей промышленности. Тем самым все заводы, фабрики и иные предприятия стали обретать государственный характер, создаваясь в различных отраслях промышленности. Во исполнение данного курса приняты ряд правовых актов, включающих различные положения о производственных объединениях и предприятиях.

В 1979 г. было принято решение «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы», а несколько раньше, в 1976 г., – «О совершенствовании хозяйственного механизма в строительстве»2.

Для советского периода характерна ведомственная принадлежность предприятий, плановость их деятельности, а также внутреннее управление, сводящееся к единоличным началам.

С принятием в 1987 г. Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» была расширена самостоятельность предприятий в вопросах планирования, труда, управления и договорных отношений3. В этой связи все отечественные предприятия в сфере услуг промышленности и других отраслях народного хозяйства осуществляли свою деятельность на основе данного акта.

Коренным образом состояние и регулирование предприятий изменилось в 1990-1995 гг., что было обусловлено экономическими преобразованиями, отраженными в законах «О предприятиях и предпринимательской деятельности» 1990 г. и «О приватизации предприятий» 1991 г. На нормативном уровне в этот период были созданы условия для их приватизации и акционирования, что дополнительно развивалось в ряде указов Президента РФ и органов исполнительной власти.

С принятием Указа от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий»4 встал вопрос о закреплении за предприятиями государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения. В дальнейшем были приняты Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. «Об утверждении типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия»5 и от 6 октября 1994 г. был утвержден «Порядок планирования и финансирования, ответственности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)»6.

Со вступлением в силу в 1995 г. ГК РФ государственные и муниципальные унитарные предприятия были предусмотрены в качестве самостоятельной организационно-правовой формы. Было введено общее понятие «унитарное предприятие».

В дальнейшем правовое регулирование учреждения и деятельности казенных предприятий было закреплено в Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»7. В дополнение к нему были приняты Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий» и аналогичные нормативные акты на уровне субъектов РФ8.

Последние изменения исключили дублирование положений об определении казенных предприятий в ГК РФ и специальном законе, оставив положения последнего, содержащего нормы императивного характера.

Таким образом, подводя итоги рассмотрению генезиса казенных предприятий отметим, что становление и развитие казенных предприятий и законодательства, регулирующего их деятельность проходило в рамках четырех исторических этапов: дореволюционный (XVII в. – начало XX в.), характеризующийся сменяемостью регионального и ведомственного управлении, соответствующими уровнями легитимного регулирования, абсолютной подотчетностью государственным органам и формированием со второй половины XIX в. относительно системного регулирования; советский (1917-1990 гг.), для которого характерна абсолютная национализация всех сфер промышленности, централизованное управление, плановость экономики, а также специальное законодательное регулирование; переходный период (1990-1995 гг.), в результате которого законодатель юридически оформлял все условия для перехода к рыночной экономике и передачи казенных предприятий в частный сектор; современный период (с 1995 г. – по настоящее время). В этот период законодательно закреплены особенности правового положения казенных предприятий.

Опираясь на данные исследования, представляется возможным отметить, что в различные годы исследователи по-разному определяют значимость понятия «казенное предприятие» а также их функции. Следовательно, стоит подчеркнуть, что исторический анализ данного вопроса позволит извлечь положительный опыт, устранить возникающие функциональные недостатки, и в итоге существенно дополнить новыми аспектами современную систему публичного управления.