Эволюция нормативно-правовых основ туристской деятельности в период 1993-2013 годов

К началу XXI века туризм «стал выгодной и высокодоходной отраслью, сравнимой по эффективности инвестиционных вложений с автомобилестроением и нефтегазодобывающей и перерабатывающей промышленностью» [1]. Кроме того, туризм всё чаще выступает весомым фактором стабилизации всего социально-экономического процесса, обеспечивая приток денежных средств в регион, создавая рабочие места, прежде всего для местного населения, стимулируя производство товаров и услуг, улучшая инфраструктуру и коммуникации, внося реальный вклад улучшение платёжного баланса страны. Являясь важным средством физического и духовного оздоровления, воспитания,

ЗАЙЦЕВА ТАТЬЯНА АЛЕКСАНДРОВНА — кандидат педагогических наук, профессор, заведующая кафедрой международного и внутреннего туризма Московского государственного

190          университета культуры и искусств, заслуженный работник культуры РФ

ZAITSEVA TATIANA ALEKSANDROVNA — Ph.D. (Pedagogical Sciences), Professor, Head of the Department of international and domestic tourism of the Moscow State University of Culture and Arts, Honored worker of culture of the Russian Federation

J

познания и повышения культурного уровня населения, туризм оказывает влияние на сохранение исторического и природного наследия, развитие природного и культурного ресурсного потенциала, ведёт к гармонизации отношений между странами и народами, заставляет правительства и организации гражданского общества активно участвовать в деле сохранения и оздоровления окружающей среды.

Значение туризма как неотъемлемой части образа жизни современного человека подчёркивается в Конституции Российской Федерации.

Хотя термин «туризм» отсутствует в Конституции РФ, тем не менее право на отдых рассмотрено в этом важнейшем для страны документе полно и многосторонне. Каждый имеет право на отдых, говорится в ст. 37 п. 5 Конституции РФ [2]. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск. Регулирование реализации права на отдых осуществляется в общегосударственных, отраслевых и ведомственных актах трудового права.

Кроме того, Конституцией РФ закреплены основные права и свободы человека и гражданина, важные для сферы туризма, в том числе право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27); право на охрану здоровья, в связи с чем в РФ поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта (ст. 41). В Конституции РФ закрепляется также гарантия государства обеспечивать своим гражданам защиту и покровительство за пределами РФ (ст. 61).

С 1992 года в нашей стране начинает формироваться современная правовая база цивилизованного туристского рынка.

В 1992 году, согласно постановлению Правительства РФ от 3 августа 1992 года № 539 «Об утверждении Положения о Министер- стве культуры и туризма РФ» [3], в России был создан государственный орган регулирования туристской сферы. Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Россия постепенно приводит своё законодательство в соответствие с общепринятыми международно-правовыми нормами.

Источником концептуальных и законодательных основ туристской деятельности в России послужила международно-правовая практика в сфере туризма.

Общие концептуальные положения и правовые нормы современного российского туризма были сформулированы на государственном уровне в 1990-х — начале 2000-х годов. В соответствии с рекомендациями международных актов и с учётом национальных интересов страны одной из приоритетных задач нашего государства провозглашена всемерная поддержка развития туризма. К началу ХХI века сложились вполне определённые направления государственной политики Российской Федерации в области туризма. Они отражены в последней редакции Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [4].

Государство, содействуя туристской деятельности и создавая благоприятные условия для её развития, приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности законодательно определяет поддержку и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Государственным регулированием и государственной поддержкой охвачен сегодня широкий круг аспектов, проблем и направлений туристской деятельности, включая разработку и реализацию федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма, содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках, защиту прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности, информационное обеспечение туризма и целый ряд других сторон и граней туристского процесса в России.

Совершенствование нормативного правового регулирования реализуется на всей территории Российской Федерации. Её практическое воплощение происходит, главным образом, на уровне отдельных субъектов Федерации (республик, краёв, областей, автономных областей и округов, городов федерального значения). Одна из основных задач региональной политики и, соответственно, регионального управления туристской деятельностью заключается в постепенном выравнивании благосостояния населения в каждом регионе, исключении чрезмерных контрастов социальных условий. Основные направления региональной политики в области туризма в Российской Федерации реализуются путём разработки и утверждения концепций, программ и стратегий регионального развития туризма и санаторно-курортного комплекса, путём создания и поддержки основных компонентов туристской инфраструктуры (гостиниц, туристско-информационных центров и др.). Активно развивается региональное законодательство о туристской деятельности. Во многих субъектах Российской Федерации к настоящему времени приняты специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и т.д.).

К сожалению, не всегда региональные законы реально способствуют развитию туризма в субъектах РФ, так как их содержание дублирует содержание федерального закона. В федеральном законе заложены общие подходы к регулированию сферы туризма. Между тем региональные законы обязаны помогать в решении проблем, связанных с развитием туристских дестинаций России.

В структуре исполнительной власти субъектов Российской Федерации образованы и функционируют органы управления туризмом, на которые возложены функции государственного регулирования туристской деятельностью на территории конкретного субъекта Федерации. К органам управления туризмом, наряду с монофункциональным назначением (агентства), отнесены и органы управления с полифункциональным назначением (департаменты, комитеты, управления, министерства) [5]. Однако несмотря на разницу в названиях органов управления, цели, задачи и функции этих подразделений в отношении туристской деятельности в целом очень схожи, так как регулируются соответствующими нормативно-правовыми актами и положениями.

Так, например, среди основных задач Департамента инвестиционной политики и государственной поддержки предпринимательства Тюменской области в части развития внутреннего и въездного туризма особо выделяются такие задачи, как разработка и реализация областных программ и комплексов мероприятий по развитию внутреннего и въездного туризма в Тюменской области; меры государственной поддержки субъектов туристской индустрии; содействие развитию видов туризма, направленных на увеличение туристического потока в Тюменскую область и повышение инвестиционной привлекательности туристической отрасли; участие в разработке и исполнении федеральных программ развития туризма в Тюменской области; содействие продвижению туристского продукта и распространение информации о туристских объектах Тюменской области и ряд других направлений [6]. Аналогичные задачи решают органы управления туризмом и в других регионах.

С принятием в 2003 году Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и последующих изменений к нему существенно расширились права администраций районного и муниципального уровня в части самостоятельного решения многих вопросов организации и поддержки туристской деятельности на территории муниципальных образований. Поэтому к настоящему времени функции региональных органов управления туризмом дополнены специальными функциями и, соответственно, специальными подразделениями в структуре муниципальных администраций, которые занимаются вопросами государственного регулирования туристской деятельности.

В начале XXI века туризм в Российской Федерации представлял собой сложный межотраслевой комплекс, в рамках которого непосредственно туристская деятельность, направленная на организацию путешествий, всё в большей степени становилась одной из отраслей экономики.

Новые подходы к государственному регулированию развития туризма в сочетании с богатейшим природным и культурно-историческим потенциалом России создали предпосылки для формирования российской туристской отрасли как высокодоходной, способной решать социально-экономические проблемы и выступать мощным фактором оздоровления нации.

Серьёзные изменения произошли в области законодательного регулирования туристской сферы в середине первого десятилетия нового века. Эти изменения оказали ощутимое влияние на качественное состояние всей индустрии российского туризма, придали новый импульс её развитию благодаря системным мерам по повышению ответственности туроператоров, расширению географии российского туристского предложения, улучшению качества национального туристского продукта. Так, например, Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [7] и изменения в нём от 2006 года при мощной государственной поддержке позволяют создавать особые экономические зоны туристско-рекреационного типа (ОЭЗ ТРТ) на Алтае, Байкале, в Ставропольском крае и др. регионах. Положения закона направлены на то, чтобы российские туристские центры и курорты достигли международного уровня. Впервые в России законодательно был утверждён порядок привлечения инвестиций, выгодный российским и зарубежным инвесторам.

Изменения, внесённые в 2007 году в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», связаны, прежде всего, с отменой лицензирования и введением института финансовых гарантий, повышающих, по мнению законодателей, степень ответственности организаторов туризма перед их клиентами. Внесено существенное уточнение в толкование понятия «социальный туризм»: теперь он может официально осуществляться «за счёт средств работодателей». Впервые в российском законодательстве появились понятия туристских профессий: экскурсовод, гид-переводчик, инструктор-проводник. Туристский продукт в обновлённом законодательстве представлен как комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта. Расширено понятие «индустрия туризма»: в него теперь включены не только операторы туристских информационных систем, но и такие компоненты, как объекты санаторно-курортного лечения, которое в результате обрело давно уже признанное в мире значение лечебного туризма. В советское время санаторно-курортное лечение и туризм были законодательно и ведомственно разобщены, хотя эти виды деятельности осуществлялись в одних и тех же курортно-туристских центрах, с использованием одних тех же лечебных и оздоровительных факторов и методов.

Учитывая тот факт, что наличие разнообразных туристско-рекреационных ресурсов страны позволяет развивать практически все виды туризма, среди приоритетных и актуальных направлений в Федеральной целевой программе развития внутреннего

L

и въездного туризма до 2018 года называется развитие таких видов, как рекреационный (пляжный), культурно-познавательный, деловой, активный, оздоровительный и экологический туризм, а также морские и речные круизы, сельский туризм, создание условий для автотуристов и др. [http://www. ]. Так, эффективное освоение богатейшего культурно-познавательного потенциала может принципиально изменить ситуацию. В международном рейтинге конкурентоспособности стран в туристском секторе, опубликованном Всемирным экономическим форумом в марте 2009 года, Россия заняла лишь 59 место из 133 стран, а российские объекты культурного наследия при этом занимают 9-е место. Перспективность активизации культурно-познавательного потенциала для развития туризма очевидна, так как в условиях нестабильных сезонных условий в большинстве регионов именно культурно-познавательный туризм может стать катализатором устойчивого и наиболее равномерного туристского потока, в наименьшей степени зависимого, по сравнению с другими видами и формами туризма, от сезонных колебаний. Поэтому в 2012 году Правительством Российской Федерации была принята Государственная программа по Российской Федерации «Развитие культуры и туризма на 2013—2020 годы», которая представляет систему мероприятий и инструментов, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере культуры и туризма, и нацелена на максимальное использование возможностей взаимной интеграции туристских организаций и организаций сферы культуры как на уровне регионов, так и на федеральном уровне [ texts/legal_213/]. При этом учитывается, что в мировой структуре туристских поездок ведущая роль принадлежит культурно-познавательным мотивациям. В 2012 году Российскую Федерацию посетили 28,2 млн. иностранных граждан, из которых лишь около 10 процентов прибыли с туристскими целями, тогда как, согласно прогнозу Всемирной туристской организации, Российская Федерация при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры способна принимать в год до 40млн. иностранныхтуристов.

Таким образом, усовершенствованное законодательство и организационные механизмы, активная и целенаправленная государственная политика в сфере туризма позволяет ощутимо активизировать использование богатейшего природного и культурно-исторического туристского потенциала нашей страны, наиболее эффективно решать проблемы социального характера, связанные с доступностью к культурным и природным ценностям, привлекать в Россию всё большее количество туристов из-за рубежа.