Эволюция округа как административно-территориальной единицы государственного устройства Российской империи (историко-правовой аспект)

Рассматривая вопрос о возникновении округа, необходимо отметить, что в недалеком прошлом такой самостоятельной, отдельной администра‐ тивно‐территориальной единицы в российском государственном устройстве не существовало.

В процессе становления административно‐территориальное устройство российского государства претерпевало изменения в ходе проводимых реформ, связанных с управлением территориями, при этом процесс изменения границ территорий продолжается до настоящего времени. Чаще всего в научной сре‐ де он обозначается возникшим сравнительно недавно термином «агломера‐ ция»1. Рассмотрим основные этапы эволюции округа начиная с 1708 г.

До Петровской реформы 1708 г., известной как Областная реформа Петра I [1, с. 36–37], на территории России были уезды, уделы, разряды, приказы, чети. Указанные территории были сформированы стихийно и по размерам значительно отличались друг от друга. Экономическое, социаль‐ ное и правовое регулирование территорий также не было однородным и имело специфические особенности для каждой из них. Количественный со‐ став территорий в начале XVII в. не превышал 166 единиц.

Указом Петра I от 18 декабря 1708 г. (в научной литературе известен как первая Петровская реформа) в Российской Империи были образованы восемь губерний: Азовская (в составе 77 городов), Архангелогородская (в составе 20 городов), Ингерманландская (в составе 29 городов), Казанская (в составе 71 город), Киевская (в составе 56 городов), Московская (в составе 39 городов), Сибирская (в составе 30 городов), Смоленская (в составе 17 городов). Особен‐ ностью указанных губерний являлось то, что они состояли из городов и со‐ пряженных с ними территорий, а не уездов. Впоследствии, к 1713 г., губернии были территориально разделены на доли под управлением ландратов. При этом процесс образования территорий не прекращался. Так, в 1713 г. была образована Рижская губерния, в связи с чем Смоленская губерния была уп‐ разднена, а ее территория присоединена к Московской и Рижской губерниям. В 1714 г. в составе Российской Империи было уже 9 губерний.

Однако такое административно‐территориальное деление не устраи‐ вало Петра I, поскольку по‐прежнему не решало задачи равномерного раз‐ деления территорий с целью надлежащего социально‐экономического раз‐ вития страны, и Петром I за основу формирования нового административно‐ территориального устройства была взята шведская модель территориально‐ го устройства.

В Швеции разделение территорий опиралось на области, которые де‐ лились на кирхшпиль (приход) – низшая ступень; герад (округ, объединяв‐ ший до 1000 сельских дворов) – средняя ступень; ландсгевдингство – выс‐ шая ступень управления территориями. Управляли территориями в зависи‐ мости от их статуса кирхшпиль‐фохт, герадс‐фохт и ландсгевдин.

В процессе обсуждения модели шведского территориального устрой‐ ства члены Сената исходили из особенностей территориального устройства Империи и ее населения. В итоге решением Сената, утвержденным 26 нояб‐ ря 1718 г. Указом Петра I, были введены два шведских территориальных де‐ ления – герад и ландсгевдингство. Герад именовался дистриктом, а ланд‐ сгевдингство – провинцией. Сенат не включил в состав нового территори‐ ального устройства Российской Империи кирхшпили, так как посчитал, что низкий уровень развития крестьянства не позволит реализовать территори‐ альную модель надлежащим образом. Для дискриктов предполагалась чис‐ ленность населения в 2000 крестьянских дворов. Указом был назначен год для окончательного устройства нового областного управления.

Таким образом, несмотря на сходство со шведской моделью террито‐ риального устройства, российское административно‐территориальное деле‐ ние обладало своей самобытностью, обусловленной спецификой государст‐ венного устройства. Вместе с тем впервые в составе территории появляется дистрикт (округ), обладающий признаком территории для округа в составе другой административно‐территориальной единицы – провинции – количе‐ ство крестьянских дворов до 2000.

С Указа Петра I от 29 мая 1719 г. начинается вторая Петровская рефор‐ ма, в результате которой упраздняются доли, губернии разделяются на про‐ винции, а провинции на дистрикты. В Указе провинции – это высшая ступень управления территориями на уровне области, при этом сохраняются губер‐ нии как военные округа. Военным округом руководил губернатор, а провин‐ цией – воевода. Провинциальный воевода не подчинялся губернатору на‐ прямую, но подчинялся ему как высшему военному руководству. Позднее, с 1722 г., воевода становится представителем провинциального суда, а губер‐ натор – председателем надворного суда. Надворный суд являлся коллеги‐ альным органом, представляемым губернатором. Воевода подчинялся над‐ ворному суду.

При этом, по нашему мнению, усматривается два статуса округа в про‐ водимой реформе. С одной стороны, низшей территориальной единицей в провинции является дистрикт (округ). С другой стороны, наряду с высшей ступенью управления территориями выступает губерния как военный округ. И дистрикт, и губерния являются округами с разными территориальными и правовыми статусами, что содержит в себе определенное противоречие в организации структуры управления территориями.

В рамках реализации Указа в июле 1719 г. «пилотной» губернией ста‐ новится Санкт‐Петербург. В составе губернии образуются 11 провинций, ка‐ ждая из которых делилась на дистрикты, состоящие в среднем из 1500–2000 дворов. В составе 11 провинций было 39 городов.

С 1720 г. и другие 10 губерний, за исключением Астраханской и Ре‐ вельской, обязаны были разделиться на провинции и дистрикты. Так в 9 гу‐ берниях было образовано 47 провинций.

Управлял каждым дистриктом земский комиссар. В структуру управле‐ ния дистриктами также входили подьячий и рассыльные. Земские комисса‐ ры выполняли функции по повышению благосостояния и культурного облика дистрикта, ведали вопросами полиции, зачастую возглавляли ее. К их пол‐ номочиям относились также вопросы оказания содействия судебной власти, вопросы дорожной деятельности, сборы различных повинностей с населе‐ ния. Земский комиссар выполнял свои функции с помощью населения, ему оказывали содействие избранные на местах сотские и десятские старосты. Особым правовым статусом обладали новые административно‐террито‐ риальные единицы – полковые дистрикты, возникшие в 1724 г. после Воен‐ ной реформы. В структуру управления провинции входили: воевода, канце‐ лярия, финансовое управление, казначей, землемер, тюремный староста, фискальный орган и др.

Таким образом, к признакам округа (дистрикта) добавляется, помимо численности дворов, лицо, управляющее им – земский комиссар, и исполни‐ тели – рассыльные, старосты. Присутствуют административные органы: по‐ лиция, суд. Также реализуются функции управления территорией: сбор по‐ винностей, ремонт дорог, мостов, благоустройство, просвещение населения. В совокупности указанных признаков, по нашему мнению, усматриваются первые признаки будущих органов местного самоуправления, созданных в более позднее время.

В результате реформы 1727 г. образуются новые губернии, например Белгородская, уменьшается Петербургская губерния (до двух провинций), преобразуется Московская губерния. Наряду с изменением высшей ступени административно‐территориального управления происходит ликвидация дист‐ риктов, губернии делятся на провинции и уезды. В процессе реформы по‐ рядка 166 уездов были восстановлены как центры с административной и су‐ дебной функцией. Структура управления уездов была схожа либо дублиро‐ вала структуру управления дистриктами. Уезды могли быть как в городах, так и в селах. Поскольку уезды были фактически преобразованы в процессе ликвидации из дистриктов и являлись частью губернии в составе админист‐ ративного центра города или села, то для удобства их обозначения среди населения их начинают именовать округами, то есть «окружающая, приле‐ гающая к чему‐либо местность» [2].

Характерной особенностью реализации реформы 1727 г. является ад‐ министративно‐территориальное дробление. Так, вместо 14 губерний и по‐ рядка 250 уездов в начале реформы уже к 1744–1745 гг. в Российской Импе‐ рии образовано 16 губерний и порядка 300 уездов1.

Несмотря на необходимость ликвидации дистриктов, прибалтийские территории, такие как Ревельская, Рижская, Санкт‐Петербургская губернии, к 1745 г. не разделялись на провинции и уезды, а сохранили административ‐ но‐территориальную единицу в форме дистрикта.

Таким образом, в отличие от дистриктов уезд являлся непосредствен‐ ной частью губернии и определялся уже не количеством дворов в составе провинции, а территориальной принадлежностью к той или иной губернии, выполняемыми административно‐судебными функциями, что свидетельст‐ вовало об изменении сущности округа.

Последующие реформы, проводимые при Екатерине II в период с 1775 по 1785 г., осуществлялись в рамках Закона от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний». В административно‐территориальном устройстве Империи по‐прежнему наблюдается разукрупнение губерний, уменьшение их территорий. Реформа ликвидировала провинции. В некоторых вновь соз‐ даваемых губерниях, например Ярославской, Костромской, Тамбовской, об‐ разуются области. Прежние губернии именуются наместничеством. Появля‐ ется новый признак административно‐территориального устройства – учет вида территории по количеству проживающих жителей. Так, для того чтобы отнести административно‐территориальную единицу к губернии, необходи‐ мо, чтобы на территории проживало не менее 400 тыс. человек. Для отнесе‐ ния территории к уезду (округу) необходимо было население численностью не менее 30 тыс. человек. Как правило, уезды прибавлялись к вновь обра‐ зуемым наместничествам в виде областей. Подобным примером может быть Оренбургская губерния, ставшая в рамках реформы Уфимским намест‐ ничеством, к которому был присоединен Челябинский уезд Пермского на‐ местничества. Итогом такого преобразования стало появление двух новых областей – Уфимской и Оренбургской.

Итогом реализации реформы явилось административно‐террито‐ риальное устройство Империи, состоявшее из подавляющего большинства бывших и вновь образованных губерний, наместничеств (50 единиц) и одной области. Учет уездов (округов) практически не велся, так как они, будучи ра‐ нее самостоятельными административно‐территориальными единицами, поглощались более крупными территориальными единицами высшего зве‐ на, что свидетельствовало о процессе огосударствления местного самоуп‐ равления.

По нашему мнению, проводимые в настоящее время в Российской Фе‐ дерации агломерационные преобразования территорий по сути схожи с ре‐ формой Екатерины II по преобразованию территорий путем их объединения и разъединения на основе численности населения. Такое мнение обуслов‐ лено, прежде всего, тем, что начавшийся с Петровской реформы 1708 г. про‐ цесс преобразования территорий разделял административно‐территориаль‐ ное устройство Империи на два ключевых звена управления: высшее – про‐ винция, низшее – дистрикт (округ), что соотносилось с особенностями терри‐ ториального устройства страны и ее населения в момент реализации ука‐ занного подхода к формированию территорий. В округе основные предста‐ вительские функции выполнял земский комиссар, на уровне провинции – воевода, на уровне губернии как самостоятельного округа, не дистрикта, – губернатор. Проводимая Пером I реформа не была травмирующей для на‐ селения, так как была понятна и не изменяла привычный уклад жизни.

Проводимые Екатериной II реформы по преобразованию территорий отодвинули на второй план привычное административно‐территориальное деление, за основу был взят принцип количества проживающего населения на конкретной территории. Законом от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний» были созданы административно‐территориальные единицы нового типа. Они кардинально изменили территориальную органи‐ зацию в Империи, отодвинули на второй план уезды (округа) как первичное звено местного самоуправления. С одной стороны, поглощая уезды и объе‐ диняя их в наместничества, а впоследствии в области, внешне происходило создание новых административно территориальных единиц, но фактически территории бывших губерний, уездов оставались прежними, с прежним ко‐ личеством жителей и существующим укладом, границы менялись только на бумаге.

Аналогичные процессы происходят и на современном этапе. По мне‐ нию Е.С. Шугриной, в ежегодном мониторинге состояния местного само‐ управления, проводимом Минюстом России, регулярно приводятся сведе‐ ния о количестве укрупненных муниципальных образований, а также преоб‐ разованиях муниципальных районов в городские округа. Такой вариант удо‐ бен для целей централизации полномочий, сокращения количества управ‐ ленческих уровней, задействованных в принятии решений. Проблема в том, что территории таких муниципальных образований не совпадают с террито‐ риями агломераций. Анализ фактических обстоятельств, связанных с такими преобразованиями, показывает, что при принятии соответствующих реше‐ ний об агломерациях преследовались совершенно иные цели [3, с. 41].

Последующие административно‐территориальные изменения, проис‐ ходившие в Российской Империи, по нашему мнению, частично сохраняли заложенную ранее шведскую территориальную модель преобразования территории – высшие и низшие единицы управления. По‐прежнему образо‐ вывались, упразднялись, изменялись в количественном составе администра‐ тивно‐территориальные единицы высшего управления территорией: губер‐ нии, области. Местами сохранялись низшие единицы территориального управления – уезды (округа), оставляя одним из основных критериев чис‐ ленность населения как определяющий фактор формирования той или иной территориальной единицы.